论市场经济条件下我国机关后勤服务的社会化改革_机关后勤服务中心改革

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论市场经济条件下我国机关后勤服务的社会化改革

摘要：

机关后勤服务社会化是机关后勤改革的目标之一，也是机关后勤服务适应社会主义市场经济的必然趋势。本文指出了我国机关后勤社会化改革以来取得的成就及其存在的问题，并对这些问题产生的原因进行了深入的分析，最后探讨了进一步推动机关后勤服务社会化的途径，并强调了在机关后勤服务社会化过程中和社会化完成后的政府责任，这也是本文的创新点所在。

关键词：

机关后勤服务；社会化改革；政府责任

一、我国机关后勤服务社会化改革现状

（一）我国机关后勤社会化改革的成就和问题

在社会化改革中，机关后勤部门坚持以市场为导向，引入企业管理制度，根据市场的需求，对产业进行优化重组，实现了后勤产业的跨专业、跨部门甚至跨系统和跨地域的联合，在为党政机关服好务的同时，面向市场、面向社会，积极开拓新的服务领域，取得了较好的成效。但是，机关后勤社会化改革在总体上仍然不理想，在运行中还存在许多矛盾和问题需要进一步研究并解决，如后勤输出无力，服务质量不高；地区发展不平衡；高投入、低产出，经济效益低下；对改革的口头支持多，实际运作少；内部治理结构与现代企业制度的要求尚有距离；后勤部门对机关和财政支持尚具有一定依赖性以及社会化过程中出现的腐败问题等。

（二）社会化改革中存在的问题的原因分析

1.行政管理职能与后勤服务职能没有彻底分开。一些地方和部门还是习惯于计划经济条件下的供给式服务，仍停留在你给钱我服务阶段。经费、人员、编制分开了，但资产不明晰，结算关系没建立，工作没理顺，职能交叉的问题还没有解决。

2.配套政策的滞后性影响了改革进程。机关后勤本身就是一个系统，既涉及机关办公保障，又涉及职工生活服务，如财政体制、工资分配制度等。机关后勤服务社会化不可能成为一种孤立的进程，不可能只是后勤系统的自我完善，不是单凭后勤部门自身的努力所能实现的，还需要配套条件，要和整个社会环境的变化相协调。

3.思想观念上难以摆脱计划经济体制下传统后勤的思维方式。一方面领导缺乏对后勤体制改革的认识，往往把后勤改革看作机构改革的附属品，或者只是机关人员分流的渠道，缺乏对后勤改革重要性的认识，使后勤改革缺乏强有力的支持。另一方面后勤服务部门自身的依赖思想没有转变。参与市场竞争意识淡漠，致使发展思路不明确，措施不到位，缺乏改革信心。

二、我国机关后勤服务社会化改革的出路

（一）分离体制，实行后勤管理职能与服务职能分开

按照“大管理、小服务”的思路，两个职能分开后，后勤管理部门列入职能管理部门，使用行政编制，是政府行政管理的有机组成部分。①后勤服务从后勤管理职能中分离出来，从行政序列中划出，成立相应的服务机构，实行差额预算管理，拥有法人资格，实行独立核算，自主经营、自负盈亏。体制的分离还要依赖于改革原有的核算方式和人员编制。

1.改变核算方式。改变过去完全由机关统收统支统包的后勤服务费用的状况，由机关后勤服务单位独立核算，对自身的成本、资金、经济状况进行审核，变供给式服务为经营式服务后增加了机关后勤服务单位的经济责任，就迫使后勤部门运用经济杠杆，提高资金、设备、人力资源等的综合效益。

2.改革人员任用方式。撤销原用于后勤服务的工勤人员编制，各部门的后勤服务人员全部划出行政序列。新的后勤服务部门的负责人由政府机关任命，机构设置则由其自身依据需要而定。在内部，干部实行聘任制，职工实行合同制。

（二）加快配套措施的建设，为社会化改革创造良好的外部条件

1.改革分配制度。我国机关长期以来实行的是低工资、高福利的分配方式，对职工的工资分配处于不完全状态，通过各种集体福利来弥补货币工资的不足。这些福利有相当一部分是通过后勤服务实现的，形成供给式福利后勤。要进行后勤服务社会化改革，必然有赖于改革现行的分配制度，将隐形的、福利的、实物的分配逐渐纳入货币分配，实现福利货币化、服务市场化，使工资分配和后勤服务都能遵循市场经济的要求。

2.相关部门的支持配套措施。相关部门要积极支持机关后勤部门向社会化过渡。例如：计划部门和工商行政管理部门要积极支持机关后勤服务单位兴办服务经营实体。物价管理部门要随着财政体制改革和预算标准的提高，支持机关后勤服务收费标准和价格逐步向市场价格过渡，促进后勤服务商品市场化。税务管理部门也要根据经费自立程度、服务的市场化程度给予后勤部门适当照顾，促使机关后勤服务逐步发展壮大。

（三）打破界限，推行服务联合，努力提高社会化条件下的机关后勤服务质量②

1.机关后勤部门“走出去”，积极拓展“两个市场”。社会化后的机关后勤服务部门区别于一般社会企业的显著特点是要面对机关和社会内外两个市场，既要为机关提供优质的后勤服务，保持在内部服务市场的份额，又要参与市场竞争，拓展外部市场。机关后勤部门要“立足机关、面向社会、走进市场、参与竞争”，在保证为党政机关服好务的前提下为社会提供便捷的专业化服务，实现机关后勤服务由过去的“事业型”、“福利型”，向“经营型”、“社会型”转变。在这种转变下，既解决了后勤经费不足，又能创造一定的物质财富，提高了自我生存和发展的空间。

2.社会服务单位“走进来”。所谓“走进来”，就是原单位今后所需要的后勤服务，凡①

②包钢.《努力适应新形势，加快机关后勤体制改革》.中国行政管理，2004：4 梁作强，张宝山，刘慧.《关于机关后勤体制改革的几点思考》.全国商情（经济理论研究），2006：7

是能由社会提供的，都可以请社会上的第三产业服务行业来提供；凡是由社会提供物美家廉的可以少花钱多办事的，就一定请社会服务行业来提供。引进外部力量为机关服务，参与竞争，把机关后勤部门与社会服务行业通过联合、兼并、租赁、承包经营等多种方式，逐步实现后勤服务社会化，组建专业化的集团或股份制公司，实现资产优化重组，提高机关后勤保障水平和市场竞争力，最大限度地发挥后勤资源的综合效益。在社会服务单位参与竞争的压力下，也促使机关后勤部门积极探索有利于提高后勤保障水平和竞争能力的组织形式、经营形式，优化资源配置，提高机关后勤部门的保障水平和竞争能力，提高经济效益。

三、机关后勤服务社会化与政府责任

本文要澄清一种错误的认识：那就是很多人认为机关后勤服务社会化就是把机关现有的后勤服务设施和人员全部交给社会。这种观念没有抓住后勤服务社会化的真正内涵，也脱离了机关后勤的实际情况。在操作上只强调把机关后勤服务单位分出去交给社会，机关后勤服务全靠社会提供，这在实际条件下既不可能也不现实。事实上，无论是在机关后勤服务社会化进程中还是社会化完成后，政府机关都应该承担起应有的责任。

（一）后勤服务社会化过程中的政府责任

1.各级政府领导在思想上、政策上给予支持。各级政府领导要高度重视，大力扶持后勤管理改革中出现的新生事物，提供在人事、财务等各方面的一系列配套措施，为推进服务社会化创造良好的环境。各级领导要选派得力的优秀干部搞后勤，同时要简政放权，鼓励后勤部门的干部职工对改革进行探索、研究，对后勤管理改革中出现的问题做实事求是地分析，给予客观的评价。

2.健全和完善机关后勤服务社会化改革政策法规体系，保障机关后勤服务社会化改革有序进行。一是要加强后勤服务社会化改革的立法工作，在调查研究和广泛征求意见的基础上，建议国家立法部门将后勤服务社会化有关问题纳入立法日程；逐步建立和完善以人为本的、有利于后勤服务社会化改革和后勤产业发展的法规，使后勤服务社会化改革有法可依、有章可循。二是根据后勤服务社会化改革中出现的新情况、新问题和矛盾及时出台相关政策，补充、修订后勤管理体制、机制、财务等规章制度，逐步建立科学合理、标准统一、程序规范的后勤管理服务的规章体系。

（二）后勤服务社会化后的政府责任

即使后勤服务社会化完成后，政府的责任仍然存在。首先，机关后勤服务交给社会上的服务行业后，承包商或代理人都有可能因为自身谋求利益的需要而假公济私，欺诈贪贿，社会化为不法官商勾结提供了土壤。其次，社会上的服务行业关心的是利润的获得，对不具有经济效益的服务，往往规避取巧，而只从事比较有利的事项，这就使得其提供的服务无法满足机关工作人员的需要。再次，由于信息不对称，政府部门往往缺少被委托者的有效监控，在此情况下，容易出现“逆向选择”和道德风险问题。因此，即使在机关后勤服务社会化后，政府的引导和适当干预是应该而且必要的。后勤服务社会化后的政府责任主要体现在以下几

个方面：

1．转变职能，建立健全服务质量监督管理体制。机关后勤服务社会化以后，机关事务管理部门与机关后勤服务保障机构由行政关系转变为经济关系。如何在社会化条件下加强对服务的监管，可持续地提高机关后勤服务保障的质量，是机关事务管理部门职能转变的重要内容。此时，政府就应该建立相应的监督与评估机制对其进行引导，机关事务管理部门应该调整其职能设置，由直接管理转变为间接监管。一些地区成功的做法有增设服务质量监管处，负责代表机关与服务保障机构签订合同及对合同履行情况进行监管，对服务保障提出质量标准要求，并组织实施检查、评估，在体制上确保机关后勤服务质量有人管。①

2．制定相关规范，提高服务的规范化水平。机关事务管理部门应该制定相关规范对机关引进社会服务具体标准做出规定，以提高服务的规范化水平。比如上海市机关事务管理局就与财政部门联合制定了《上海市市级机关引进社会服务管理暂行办法》，对市级机关引进社会服务的内容、范围、资质要求、方式等作出了明确规定。同时还把机关后勤服务质量管理纳入考试体系，组织力量编写了专用教材，开设了上海市机关事务管理职业资格专业考试，使服务质量管理作为一门科目而规范化、系统化，为加强监管，提高服务质量奠定理论基础。②

参考文献：

1.包钢.《努力适应新形势，加快机关后勤体制改革》.中国行政管理，2004年第4期

2.梁作强，张宝山，刘慧.《关于机关后勤体制改革的几点思考》.全国商情（经济理论研究），2006年第7期

3.《顺应趋势，把握契机，稳步推进机关后勤服务社会化——上海市机关后勤服务社会化改革的初步实践》，http://.cn/detail.asp?newsid=638

①《顺应趋势，把握契机，稳步推进机关后勤服务社会化——上海市机关后勤服务社会化改革的初步实践》，http://.cn/detail.asp?newsid=638

②《顺应趋势，把握契机，稳步推进机关后勤服务社会化——上海市机关后勤服务社会化改革的初步实践》，http://.cn/detail.asp?newsid=638