中国人民银行的独立性_中国央行的独立性

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中国人民银行的独立性

中国人民银行是我国的中央银行，金融市场上发挥着无可替代的作用。中国人民银行也在历史进程中不断的改变和发展，在中央银行对独立性的要求空前高涨的今天，中国人民银行的独立性问题也值得我们认真地分析和研究，从而找到最适合其发展的组织框架和管理模式。

中国人民银行是有中国人民银行总行及其分支机构组成的。总行是国家领导、管理金融业的职能部门。它主要是负责制定货币政策和金融法规，把握整个宏观经济的运行动态，具体操作一些总量性业务和监管全国性金融机构，集中掌握货币发行权、基础货币管理权、信用总量调控权及基准利率调节权。分支行则是总行的派出机构，是贯彻实施国家货币政策、按照授权负责金融行政管理和金融业务监管的具体单位。分支行的职能主要是贯彻、执行国家货币政策，维护金融秩序稳定，依据法规对本辖区所有金融机构进行管理、协调、监督、稽查等，为各金融机构稳健经营和金融市场有序运作提供完善的服务。分支行的具体职能包括：金融监督管理、调查统计分析、横向头寸调剂、经理国库、现金调拨、外汇管理和联行清算等。分支行要接受总行的垂直领导。

中国人民银行在1948年12月1日成立后的长达30多年的大一统银行体制下，执行着中央银行和商业银行双重职能，无独立性的规定，甚至“文化大革命”期间一度被并入财政部。可以说，1984年以前，中国人民银行只是财政部的附属物，无独立性可言。1984年中国人民银行行使中央银行职能以后，与政府的关系发生了变化，在信贷计划的制定、货币政策的调整、政策工具的运用以及金融管理等诸多方面都获得了相应的独立性。

针对中央银行的独立性，可以从不同的方面进行分析。比如中央隐含制定货币政策目标的独立性和采取货币政策手段的独立性。同样可以从法律赋予、与政府关系等方面来分析。我主要从以下几个方面对我国中央银行的独立性进行粗略的分析。

一、法律赋予中国人民银行的职责及履行职责时的主动性大小的独立性

《中国人民银行法》第七条规定，中国人民银行在国务院领导下依法独立执行货币政策，履行职责，开展业务，不受地方政府、各级政府部门、社会团体和个人的干涉。从而明确了我国中央银行在国务院领导下对立行使职责。同时还规定，中国人民银行就年度货币供应量、利率、汇率和国务院规定的其他重要事项做出的决定，报国务院批准后执行。中国人民银行就前款以外的其他有关的货币政策事项做出决定后，即予执行，并报国务院备案。这就意味着，中国人民银行在履行其核心职责方面不独立于国务院，它必须接受国务院的领导。从立法上看，在货币政策等重大事项方面，它是从属于中央政府的。由于中央银行在货币政策上有很大的技术垄断性，因此很少遭到国务院的否决，从而弥补了独立性的不足。

从这里可以很明确的看出，中央银行在货币政策选择和制定上的独立性并不是很强。货币政策具有专业性，需要专业人士进行制定，受到国务院的干预，可能会导致政策偏向于政府行事的目的，忽略了长期的效应，产生时间不一致问题。

二、中国人民银行隶属关系的独立性分析

《中国人民银行法》第二条规定：中国人民银行是中华人民共和国的中央银行。中国人民银行在国务院的领导下，制定和执行货币政策，防范和化解金融风险，维护金融稳定。从这里就可以看出中国人民银行的隶属关系，即中国人民银行是国务院的直属机构，是国务院的一部分。

由此可以看出，在经济目标上，中国人民银行和国务院是一致的，同时又对国务院保持相对独立性。中央银行作为政府部门，具有一定的行政管理权，可以直接依法行使对金融业的监管权力。这样，符合了宏观经济发展的目标，使货币政策和政府颁布的其他政策相互作用，以促进我国金融事业的发展。

三、中国人民银行与财政部关系的对立性分析

中央银行相对于财政部的独立性是衡量各国中央银行独立性的一个具体标志。中国人民银行从1948年成立到1993年的45年中，一直没有同财政部真正割断直接融资的联系，其向财政部的透支与借款（长期性）余额到1994年末约占当时中国人民银行总资产的12.2%。除此之外，中国人民银行每年的贷款也有相当部分本应财政支出负担的项目，如贫困地区的公共设施、国有企业的亏损、粮食企业的亏损补贴、非营利性的公共基础设施等。财政部与中央银行之间的这种直接资金融通关系不仅损害了中央银行的独立性，使中央银行不能自主的决定自己的资产选择，更严重的危害是赤字压力可能造成通货膨胀，损害全体货币持有者利益。在《中国人民银行法》中，我国中央银行相对于财政部的对立性有了突破性进展。中国人民银行不得对财政部透支，不得直接认购、包销国债和其他政府债券。这样，中央人民银行与财政部的直接融资关系基本割断了，间接融资关系主要通过中央银行在公开市场上买卖国债来进行。这也是国际上的通用做法，是货币政策的三大工具之一。

由此可以看出，早期和财政部的关系，更像是财政部的资金来源，是中央银行不能独立的采取政策，一味的纵容财政部的各种行为，致使财政部和中央银行的效率都下降了。后期改革和，中央银行才获得了真正的独立，不再是财政部的附庸，中央银行可以把资金用在更具有意义的地方，同时也提高了财政部的行政效率。从而使效益的到最大化体现。

四、中国人民银行负责人的产生程序、任期长短、权力大小的独立性分析

《中国人民银行法》第九条规定，中国人民银行行长的人选，根据国务院总理的提名，由全国人民代表大会决定；全国人民代表大会闭会期间，由全国人民代表大会常务委员会决定，由国家主席任免。中国人民银行副行长由国务院总理任免。中国人民银行实行行长负责制，副行长协助行长工作，其他官员和职员都是行长的下属。行长通过委任将其权利分解下放，但是保留最终权力，并且对中国人民银行承担全部领导责任。

但是，值得注意的是，我国新旧中央银行法都没有对中国人民银行行长、副行长的任期作出规定，其结果是随着政府的换届，人民银行行长和副行长也往往随之更换，这在一定程度上会损害人民银行政策尤其是货币政策的连贯性和统一性。

五、中国人民银行财务自主权的独立性分析

《中国人民银行法》赋予了人民银行很大的财务预算自主权。人民银行的预算经国务院财务部门审核后，纳入中央预算，接受国务院财政部门的预算执行监督。对国家作为出资人是否对人民银行的活动享有表决权没有明确规定，但那时财政部代表国家作为人民银行的出资人，不得干涉人民银行依法履行法定的职责。

六、中国人民银行相对于政府其他部委的独立性分析

《中国人民银行法》第三十条规定，中国人民银行不得向地方政府、各级政府部门提供贷款，不得向非银行金融机构以及其他单位和个人提供贷款，但国务院据诶的那个中国人民银行可以向特定的非银行金融机构提供贷款的除外。中国人民银行不得向任何单位和个人提供担保。第三十二条规定了人民银行有权对其制定和执行货币政策、开展业务、从事金融服务等直接相关的金融机构、其他单位和个人的九种行为直接进行监督，主要包括执行有关存款准备金管理规定的行为，与中国人民银行特种贷款有关的行为，执行人民币管理规定等行为。也就是说，中国人民银行在通常情况下不对银行业金融机构进行全面的日常性的监督检查，对于人民银行为了实施货币政策和维护金融稳定，需要银行业金融机构进行监督检查的，则可以建议银监会对其进行监督检查。

七、中国人民银行相对于地方政府的独立性分析

中国人民银行分支机构的独立性是指其分支机构对地方政府的超脱程度。在按行政区设置中央银行分支机构的情况下，每一省、市和大部分县都有分支行，多年来地方政府对当地人民银行的干涉比较大，中央银行在地方经济活动中的对立性较小。1988年底，中国人民银行的机构改革，撤销了省级分行，按经济区域设立了9家跨省、自治区、直辖市的分行，其目的就是为了减少地方政府的干预，提高人民银行的独立性，从而人银行法对于这方面的规定产生实际的效果。

由以上的分析可知，中国人民银行的相对独立性已基本确立，但是与中央银行独立性较强的模式相比（例如美联储和欧洲中央银行等），其独立性还需要进一步加强。我国中央银行由于建立初期的特殊性以及之后发展的探索，正在逐步完善。最大的问题便在于与政府的关系。政府作为管理国家的部门，其政策目标有很多，金融市场的目标是主要的但不是唯一的。很多时候，政府会为了其他目标短期的牺牲金融目标。中央银行作为专业的机构，其主要目标即维护金融市场的稳定。其实，二者本质的目标是一致的，但是由于时间不一致问题的存在，如果中央银行没有独立性的话，其实并没有很大的意义。

虽然，也存在反对中央银行独立的声音，称其独立是不民主的行为，专业人士的管理并非人民的意志。但是我觉得，对于金融市场这种本身就专业性很强的市场，让中央银行独立，也许更有利于社会的发展。

吴佳熹

201041024金融学院