实施评价讲义_分析评价讲义

2020-02-28 其他范文下载本文

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《土地利用总体规划实施评价》培训讲义

主讲人：李保莲

2004年6月国土资源部下发了《关于开展土地利用总体规划实施评价和修编前期调研工作的通知》（国土资发[2004]133号），提出“开展规划实施评价，是为了全面分析规划实施效果，促进有关地方落实规划目标、任务和各项政策措施，同时通过总结正反两方面经验，提出改进规划工作的对策建议，作为修编规划和加强规划实施管理的基础和依据”，明确要求“规划实施评价是修编规划的前提，报国务院审批的省级和城市土地利用总体规划凡提出修编的，必须先对规划实施情况进行全面评估，报部审查同意后，才能开展规划修编工作。其他土地利用总体规划的修编，也要参照上述要求，建立规划实施评价制度。”

2005年6月《国务院办公厅转发国土资源部关于做好土地利用总体规划修编前期工作意见的通知》（国办发[2005]32号）中又对做好现行规划实施评价工作提出了更高的要求 ,即规划实施评价时必须做“四查清、四对照”。之后，国土资源部又下发了《关于做好土地利用总体规划修编前期研究工作中“四查清、四对照”工作有关问题的通知》（国土资发[2005]182号文），对“四查清、四对照”工作做出了具体部署和要求。

可以说，土地利用总体规划实施评价已成为我国土地利用总体规划实施及管理工作的重要组成部分，是提出规划修编的前提，也是确保规划修编依法有序推进的重要措施。（以上也就是本次工作背景）

一、规划实施评价的目的和任务

（一）目的1、检查现行规划实施情况

规划重在实施，通过调查分析规划目标和措施的落实情况，检查规划实施的进展、效果，分析存在问题，评价规划对于经济社会发展的适应程度。

2、促进规划的有效实施

通过规划目标、任务和措施实施及重点项目落实的监督检查，督促有关部门落实规划的有关政策，促进规划目标、任务和措施更有效的实施。

3、为规划修编和规划调整提供决策依据

规划是一项复杂性、综合性强的决策，随着时间的推移，最初规划决策的条件与背景、甚至决策目标都可能发生了很大变化，通过检查规划对于经济社会、制度发展的适应性，明确规刐是否需要修编以及修编的理由。

4、改进规划编制和规划实施管理

规划实施评价的根本目的在于改进规划。规划实施评价以实践为平台，总结规划改革的经验与教训，不断提高规划管理的决策水平，创新规划实施的保障手段，促进规划制度环境的良性发展。

（二）主要任务

1、调查、分析土地利用和经济社会的发展变化情况调查行政区域内各类用地现状，摸清规划实施期间土地利用变化情况，得到开展分析、评价研究的土地利用基础资料。在上述调查和收集相关社会经济环境方面资料的基础上，分析规划实施期间各类土地规模、结构、布局变化及影响原因。

2、评价现行规划目标和任务的实现程度分析规划目标、主要用地指标（耕地保有量、建设占用耕地面积、补充耕地面积、基本农田等）的实现程度，重点建设项目用地保障情况，土地利用结构和布局的调整情况等；评价规划实施产生的社会、经济、生态效益，土地利用率和土地集约利用程度等，分析判断规划目标与社会经济发展规划目标在实现程度上是否一致。

3、评价现行规划实施措施的落实情况

分析评价规划实施措施的执行落实情况和实施效果，指出措施本身及其实施中的不足和问题。

4、评价规划的社会影响

土地利用总体规划是一项量大面广的社会实践活动，从以下几个方面评价规划产生的社会影响：一是规划目标和政策措施是否体现了当时历史背景下的各利益主体的福利最大化原则，二是规划内容是否充分体现了社会经济的发展和广大群众的共同意愿，三是公众对规划的认知和了解程度等方面。

5、总结规划实施的成效和不足，提出改进规划管理的对策和建议

通过评价，认真总结成效和不足，及时抓住规划执行中的变化因素，针对问题，适时调整规划方针、目标和政策措施，提出具有针对性和可操作性的改进建议，以提高规划编制、实施管理水平，使规划更好地服务于经济社会的健康发展。

二、规划实施评价原则与方法(一)评价原则

1、客观性原则

评价必须建立在真实、及时、可靠的数据基础之上；评价应该遵守客观规律，科学反映现实；评价应充分反映已掌握的各方面的情况，力求全面；评价结论要与论证过程有必然的逻辑联系。

2、历史性原则

任何规划都是在特定时间、空间环境下做出的针对未来的决策，因而总有一定的历史局限性。规划实施评价作为一种事后评价，应当以历史的、动态的眼光看待问题，充分考虑规划编制的历史条件和背景。

3、建设性原则

实施评价对既定的规划做出的判断只是手段而不是目的。评价应围绕改进规划、促进规划实施、使规划切实服务于社会经济发展目标而展开，重点是提出改进规划的对策建议。

4、参与性原则

规划实施是涉及诸多政府部门和社会力量的系统工程，规划评价应该坚持多部门、多方面参与。同时通过参与性评价，加强各方对规划的认识，促进规划的实施。

5、成本划算原则

规划实施评价在评价的方法、内容上，要针对各地区的实际条件有所取舍，如尽量利用已有成果，节约人力、物力和时间。

（二）评价方法

根据评价任务和原则，规划实施评价方法主要有对比分析法、多指标综合评价法、因素分析法、空间分析法和参与式评估五种方法。在具体评价中针对不同的评价内容，采用相应的评价方法，或同一内容采用多种方法相结合评价。

1、对比评价法

也称指标评价法。主要是针对规划指标实施情况评价，通过指标值与目标值的对比，定量反映规划实施的进展或规划对社会经济环境的影响。

2、多指标综合评估法

此种方法是把规划实施可能产生影响的各方面指标组成一个集合。当集合中大部分指标系统性都朝着某个方向发生变化，说明是规划实施带来的影响。多指标集合评价法是一种模糊评价，一般相对地反映规划实施影响的方向与程度。

3、因素评价法

指在明确规划目标与措施关系的前提下，开展的因果分析方法。通过分析检验规划目标与措施的对应关系、目标未能实现的原因，分析影响规划实施的各种因素，找出规划实施进展快慢的原因。

4、空间分析法

由于土地利用总体规划包含大量空间决策，通过对空间单元上的各项指标进行评价分析，了解土地利用在数量、布局、结构的空间变化和发展趋势。

5、参与式评价

指有关部门和公众参与规划实施评价的各种方法，有专家咨询、座谈和问卷调查等形式，用于规划目标的回顾和实效性评价，为定性分析的一种方法。

三、规划实施评价主要内容

（一）在调查研究的基础上，分析土地利用变化及其与社会经济发展的关系

1、围绕“四查清、四对照”，做好规划实施期间土地利用变化情况的调查评价

规划实施期间各类土地利用数据的准确、现势状况是评价工作的最重要的前提条件。“四查清、四对照”工作，是规划实施评价的重点任务，是严格核定土地利用基期数据的基础。在评价工作中，各地要结合实际，根据部和省里的部署和要求，深入开展调查研究，获取依法、合规的第一手评价资料。“四查清、四对照”工作基本要求:（主要讲调查表）（1）对照、查清新增建设用地总量(表1--4)①查清1997-2005年城镇（含各类开发区）、农村居民点、独立工矿、交通、水利等各类建设用地数量、结构、分布、占用耕地情况

②与土地利用总体规划和年度计划确定的相关指标进行对比 ③与当地国民经济和社会发展规划规确定的国内生产总值（或二三产业产值）、固定资产投资规模、人口总模、人口城镇化水平等发展目标进行对比

（2）对照、查清闲臵土地和低效用地数量(表5，6)①查清行政辖区内各类建设用地中闲臵、空闲、批而未供的土地和低效用地数量、构成、分布等情况

②与土地利用总体规划提出的节约集约用地的目标进行对比（3）对照、查清耕地和基本农田保有量(表7--10)①查清行政辖区内1997-2005年耕地和基本农田面积增减变化，现有耕地和基本农田的面积、构成、分布和质量状况 ②与土地利用总体规划确定的保护目标和措施进行对比（4）对照、查清违法用地数量及处理情况(表11--15)①查清行政辖区内违法批地、用地，主要是违反土地利用总体规划和年度计划批地、用地的数量及其处理情况 ②与违法用地的有关处理要求进行对比

2、收集与土地利用相关的社会经济发展基础资料，对土地利用变化和社会经济发展之间的关系进行分析

由于社会经济因素对土地利用变化、规划的编制与实施具有极为重要的直接影响和间接影响，因此，在分析土地利用规模、结构和布局变化时，要充分考虑区域内外人口发展、国家发展战略、产业与区域政策等对土地利用活动的作用，分析他们之间的关系，以及变化趋势对规划实施已经产生的和即将产生的影响，通过分析来明确社会经济发展对土地利用的要求。

（以省级为例，讲人口增长、社会投资增长和经济增长对土地利用的影响，见相关图表）

（二）围绕规划目标，评价规划指标的实现程度，深入分析主要规划指标实现差异的原因，并分析集约和节约用地状况

1、回顾现行规划的规划目标和任务

2、对各项规划控制指标在数量规模的实现程度以及布局结构上的变化进行分析

3、主要规划控制指标实现与目标差异原因分析

4、下位规划对上位规划的落实情况

5、从社会、经济和生态效益方面综合评价规划目标的实现状况，分析土地节约、集约利用情况

（三）围绕规划措施，评价各项措施执行效果，分析执行中的主要问题、原因和经验

1、回顾现行规划的主要措施

2、规划措施实施情况分析

（四）规划实施的社会影响评价

一个土地利用规划的目标和实施措施反映了特定历史条件下的主体民意，在规划实施评价中，应该客观判断规划目标、政策是否与社会和公众的需要有所吻合，规划实施对社会产生怎样的影响。

（五）对规划进行总体评判，总结规划实施的主要成效和不足

1、规划总体评价

从社会、经济和环境等方面对规划实施状况作出客观评价

2、规划实施的主要成效和不足

3、整改措施（对“四查清、四对照”中发现的问题，必须提出整改措施）

（六）结合社会经济发展需要，明确规划是否必要修编并说明理由，提出新一轮规划修编的方向、重点和保障措施建议应分析规划外部环境的发展变化对于规划实施已经产生和可能产生的影响，进而判断规划是否仍然适应形势的需要，为规划修编提供依据。

要结合评价结论，针对规划本身分类提出具体建议，即切实分析哪些问题是可以通过改进规划措施，加强管理可以实现的，哪些是可以通过规划布局调整能够解决的，哪些是需要通过修编规划解决的。

从规划指导思想、理念、目标、体系建设、编制方法手段、程序、实施保障措施、相关政策建议等方面提出新一轮规划修编应注意的问题和重点。

四、我省前期工作开展情况及存在的主要问题河南省规划实施评价组织与实施大致经过了三个阶段：第一阶段：2004年7月～12月全面调查阶段。2004年7月，河南省国土资源厅以豫国土资发[2004]128号文转发了国土资发[2004]133号文件，并及时抽调各相关业务单位从事管理和技术工作的人员组成联络小组和技术工作组，组织编制了《河南省土地利用总体规划实施评价及修编前期调研工作方案》，安排部署了在全省范围内全面开展各级土地利用总体规划实施评价工作，此阶段主要采用自下而上的工作方法，要求各省辖市先期完成本级规划实施评价工作，为省级规划实施评价提供基础依据。在汇总各市规划指标实施情况的基础上，又收集整理了省本级社会经济及土地利用管理相关资料，分析完成了《河南省土地利用总体规划（1997～2010年）》实施评价报告，该报告评价期限为1997～2003年。第二阶段： 2005年7月～12月补充调查阶段。国办发32号文下发后，河南省国土资源厅以豫国土资发[2005]81号文及时向各省辖市进行了转发，并提出了进一步完善规划实施评价的要求，并按照国土资发[2005]182号中关于“四查清、四对照”的具体要求，制订下发了《河南省规划实施评价补充调查方案》。此阶段采取纵横结合的调查方法，纵向上采取向市县下发调查表格等方式补充调查相关资料，横向上进一步收集各管理口近两年最新完成的各项调查成果，如国土资源大调查、土地利用现状变更调查、城镇存量建设用地专项调查、基本农田保护大检查、土地市场治理整顿、土地执法检查等已有调查成果。在补充调查的基础上，按照国办发32号文及国土资发[2005]182号文的要求，对第一阶段完成的规划实施评价成果进行补充完善，形成以“四查清、四对照”为主线的规划实施评价成果报告，评价期限调整为1997～2004年。并以此为依据完成了河南省土地利用重大问题前期研究工作，此阶段成果已于2005年12月底上报国土资源部规划修编委员会审查，得到了较好评价。各省辖市也于2006年3月完成了上一轮规划实施评价及土地利用重大问题前期研究工作，省厅组织了审查。

第三阶段：2006年10月—2007年5月重新核查阶段。由于国务院第149次常务会议做出了对《全国土地利用总体规划纲要》暂缓批复的决定，要求各地在严格核定规划修编基期数据、做实现行规划实施评价的基础上，继续深化土地利用重大问题的研究。根据国土资源部的要求，河南省国土资源厅2006年以豫国土资办发[2006]126号文发布了《关于进一步完善规划修编前期工作的通知》，通知要求各省辖市规划修编基期年由2004年调整为2005年，补充调查2005年数据，重新核实完善1997至2004年调查数据，严格核定规划修编基期数据，继续完善规划实施评价和土地利用重大问题前期研究成果，要求把本轮规划编成一个对历史负责、对子孙后代负责的走资源节约型、环境友好型道路的规划。省规划修编课题组配套设计了一套基础数据核查表格，并提出了相关要求。经过半年多的核查、汇总，形成了“四查清、四对照”（1997－2005年）省级成果，并编制了《河南省土地利用总体规划修编基础数据核查结果分析》，为省级规划纲要及说明编制提供了依据。

在此阶段，各省辖市完成了一套基础数据核查表格，但大都没对前一阶段完成的规划实施评价和土地利用重大问题前期研究成果进行修改完善。县级在后两个阶段按照本市要求一般都完成了数据核查，也大多没形成最终成果报告。按照国家相关要求，我省要求县级规划修编时也必须开展上一轮规划实施评价。前期调查工作中存在的主要问题：

一是有些市对此项工作重视程度不够。规划实施评价是修编规划的前提，只有认真总结评价规划实施成效和存在问题，查找问题根源所在，才能为下一步规划修编提供科学、扎实的工作基础。有些地方领导没有从思想上认识到此项工作的重要性，表现在：前期工作部署不力（不召开市辖县会议、不组织专家讲解技术问题、不提具体要求等，只把表格转发下去）；调查中缺乏实地指导、督促；后期对技术报告把关审查不够等三个方面，最终导致数据汇总不上来，或汇总数据有问题，报告质量不高等几个方面的问题。

二是技术单位配合不力。我省大部分市都聘请了技术合作单位，从上报的材料看，有的前期调查表格资料齐全（说明地方工作扎实），但报告编写质量不高，分析不到位，甚至不结合地方实际去查找实施中存在的问题和原因，只是人云亦云地空谈，这说明有的技术单位责 10 任心不强，不深入实际调研或技术水平不高等。

三是调查表格中数据前后不协调，不照应。

四是调查数据不认真，有的明显不实。如不少市两次调查中同期（1997-2004年）省以上批准用地统计数据不一致，有的市增加有的减少，只能说明统计数据不认真，但违法用地量第二次调查比上次调查都增加了，合理的解释为；上次调查时间短，加之国务院28号文件刚下发，各地市在上报数据时思想上还有顾虑等，第二次调查时通过省厅多次会议强调，各地认真组织，加大了查处力度，因此上次没暴露的违法用地被一一清理出来。

五、规划实施评价审查要点

1、“四查清、四对照”工作是否扎实，调查数据是否齐全，前后表格数据是否对照、协调。

2、是否按要求对照现行规划目标、指标和相关措施，对现行规划实施情况进行了全面评价。

3、有关评价结论是否客观、准确，原因分析是否深入、全面。

4、对存在的主要问题是否提出了整改措施和建议。

5、规划修编必要性论证是否科学合理，并提出了规划修编的重点方向和可行性建议措施。

六、规划实施评价成果参考提纲

《***县土地利用总体规划（1997～2010年）》

实施评价

1总论

主要包括工作背景、评价目的、主要任务、评价原则、评价方法、组织与实施过程等 2上一轮规划的基本情况

主要包括（1）规划编制背景、（2）规划的主要特点、（3）规划目标和主要指标、（4）土地利用地域分区及重大基础设施布局、（5）实施措施