“符合实际,突出特色”典型小城镇规划设计思考

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“符合实际，突出特色”典型丘区小城镇规划设计

——三台县南部乡镇总体规划思考

【摘要】小城镇是城市之尾、乡村之头，是城市和农村之间紧密联系的桥梁和纽带。小城镇作为我国在地城镇化的重要载体，发展小城镇促进城乡协调发展最直接有效的途径。桥梁作用主要体现在小城镇的社会功能、生产功能和人口集聚功能，纽带作用主要体现在历史人文、社会文化和习俗民俗。本文通过四川省三台县南部4个小镇总体规划内容，来探讨西南深丘地区典型小城镇在总体规划阶段如何解决镇村经济社会发展、城镇特色塑造的现实问题。

【关键词】小城镇 总体规划 现实问题 特色塑造当前我国小城镇发展的时代背景

1.1 新型城镇化战略背景下，农村综合改革进入发力时期

国家连续13年连续关注“三农问题”，积极促进农村的建设和发展。2016年中央1号文件强调“中国要强，农业必须强；中国要美，农村必须美；中国要富，农民必须富”，将“三农”工作置于国家发展大局的战略高度。

十八大提出的新型城镇化战略，强调了“中小城市/镇”对于新型城镇化战略的重要性，通过中小城镇吸纳农村人口，实现“就地城镇化”，优化城镇化模式。

1.2 2020年全面建成小康社会任务进入关键时期，国家提出了深入实施精准扶贫的战略

十八大提出全面建成小康社会的社会发展目标，习近平总书记在2013年11月首次提出了“精准扶贫”：扶贫要实事求是，因地制宜。要精准扶贫，切忌喊口号，也不要定好高骛远的目标。把精准扶贫作为全面建成小康社会、实现中华民族伟大“中国梦”的重要保障。

四川省绵阳市为实现同步小康任务，统筹11个落后乡镇设立农村综合改革试验区。提出“三年明显见效、六年同步小康”的政治目标，期望探索一条推进丘区镇村加快发展的可复制、可推广、可持续的发展路径。

1.3 快速城镇化浪潮，小城镇建设出现的生态破坏、特色缺失、建设趋同等现实问题

城镇化快速发展阶段大干快上的规划建设模式，导致大量小城镇建设过程中出现破坏生态环境、忽视小城镇特色、无视地域与本土化等问题。而小城镇的规划照搬城市规划模式的现象普遍，很多小城镇的建设走入了城市建设模式的误区，造成了特色缺失、同质化普遍的现象。

2016年5月中国城市规划学会在杭州举办了“特色小镇规划建设研讨会”，就是学界和业界对小城镇的规划和建设问题进行总结，探讨符合实际、体现本土文化的规划编制方法和建设模式。1.4 小结

在2020年实现全面小康作为政治任务、把小城镇作为快速城镇化的重要载体的背景下，小城镇的规划和建设必然迎来一波更快的建设高潮。但是以往的小城镇建设积累的问题也逐渐暴露，政府自上而下的规划建设体系与镇村居民自下而上的需求之间的矛盾越来越显性化、尖锐化。小城镇总体规划是承接上级政府发展政策、确定小城镇发展定位、争取发展资源的重要平台。那么在小城镇总体规划编制阶段，制定“符合实际、突出特色的”规划是一个非常值得讨论的话题，同时这也是小城镇发展一个本源的问题。

本文以绵阳市农村综合改革试验区11个乡镇（简称综改区）为例，解读“镇”在国家治理体系内的意义，总结小城镇的发展特征，并以其中4个小城镇的总体规划为例，来探讨丘陵地区小城镇的发展问题和对策。小城镇之解读“镇”

镇的产生是因为最早戍边的军事据点，古代在边境驻兵戍守称为镇。守镇将领管理军务，有的也兼理民政。随着边疆稳定，镇的军事色彩降低，逐渐成为经济、人口比较发达的人口聚居点。在我国现代城市规划体系中镇的定义为，一般县政府所在地或工商业贸易活动为主的小城镇居民点。主要服务周边农民生产生活，规模普遍较小，其中镇区人口规模在1万人以下，占全国小城镇70%，所以这里所说的镇，指除了县政府所在地意以外的乡镇。

镇在行政体系内相当于乡一级政权，承担稳定广大农村地区的社会责任。但行政上并没有收税权，发展的资金主要靠上级拨款和自身的产业营收。

镇在我国城乡统筹发展格局中具有无可替代的特殊意义，首先是促进城乡协调发展最直接有效的途径，其次是促进就近就地城镇化的重要载体。具体表现为其社会功能、生产功能、集聚功能和文化纽带作用等几个方面。

（1）社会功能：镇是乡村地区的组织和服务中心，基础设施和公共服务配置中心；（2）生产功能：承担县域产业分工，是集体经济转型发展平台，农民创业主要载体；（3）集聚功能：具有一定吸引人口和产业的能力，是实现就地城镇化的重要场所；（4）文化纽带：承担农村地区的社会稳定责任，保护历史文保建筑、传统非物质文化遗产和名族风俗习俗。

随着城乡之间互动的逐渐深入，区域生产网络、快速交通网络的构建，乡村集约发展诉求和消费需求的升级，小城镇的发展逐步出现向“城市模式”和“乡村模式”两种模式进行分化的趋势，转变为生产基地型、旅游休闲型、城郊居住型等多种形态。

图1小城镇发展模式分化丘区小城镇的典型特征

我国幅员辽阔，不同地域、气候和民族文化的背景孕育的小城镇也各有发展现实和特色。云贵川地区地拥有丰富的自然资源和民族文化、地形复杂多变、人居环境较差。

城市占据了土地平整、肥沃的盆地和坝子地区，众多的小城镇则分布在广大的山区和丘陵地区。以三台县南部的11个小城镇为分析案例，总结丘陵地区小城镇的发展特征。

3.1 产业经济的传统小农特征

丘区地形复杂呈现人地共生的散居特征，保持传统小农耕作方式。经济基础薄弱，第二产业基本没有，以传统农作物种植和散户养殖为主。综改区人均GDP不及全县平均水平的一半，远低于绵阳市平均水平。

农村人均收入水平低，外出务工收入占比大。以综改区内小城镇的调研数据，人均纯收入7600元，比全国农民人均收入低2292元，外出务工比重超60%。城镇化水平低，场镇集聚能力弱。城镇化率仅17.91%，远低于绵阳市（45.09%）和全国（56.1%）水平。

农民人均纯收入10******900080007600综改区三台县绵阳市四川省全国各乡镇的三次产业产值结构7000

图2综改区小城镇农民人均纯收入和产业结构

3.2 场镇人居环境差、设施水平低的特征

场镇建设缺乏规划引导，人居环境很差，风貌异化严重，街巷格局杂乱。污水、生活垃圾处理方式都是直排。设施配置水平不高。垃圾污水处理随意，卫生环境差。土坯房所占比例依然很高，建筑质量差，抵抗自然灾害能力差。

图3综改区农村土坯房与污染水体

3.3 青壮劳动力外出务工多但返乡意愿强烈的特征

青壮劳动力流失严重，外出务工的青壮年平均占各镇/乡人口40%。乡村空心化严重，留守人口占10%以上，60岁以上老年人口25%以上，乡村的活力缺失严重。

丘区小城镇为典型的劳动力输出地区，通过入户调研、问卷调查等方式，科学研判城镇化趋势，研究外出务工人口的返乡意愿和本地留守人口的城镇化意愿。

（1）农村人口外出务工人口返乡意愿强烈，希望提供就业创业服务。（2）本地留守人口倾向本地城镇购房，不愿放弃农村户口宅基地。

图4三台县南部乡镇城镇化意愿调查统计分析

3.4 生态环境好、历史人文资源丰富的特征

经济发展滞后的另外一面，往往是生态环境保护良好、历史民族文化资源多、旅游资源非常丰富。丘区的小农经济保留了精耕细作的优良传统，丘陵地区的粮食、肉类等农产品的产量和数量均处于较高水平。

综改区内文物资源丰富，占据全县五星级旅游资源的3/4之多。共拥有国家级文保单位四大汉墓群之一的郪江汉墓、四川省风景名胜区第二大道观云台观、川中最大人工湖鲁班湖等优势资源。

图5丘区生态条件和旅游资源小城镇大事记

4.1 城镇地位持续下降期：由“国”到“郡”再到“镇”

春秋战国时期丘区为蜀国、巴国、巴子国和郪国四个诸侯国，后被秦朝统一，西汉高祖六年设置郪县，三国蜀汉设置东广汉郡。建国后将建制调整设单列镇，其中郪江镇为先秦时期郪国王城所在地，迄今为止只剩下了“四川省历史文化名城（镇）”名分。二千年的朝代更迭亦是丘区由国到郡再到镇的过程。

图6郪江镇是古人营城择址的理想模式

4.2 地域文化缓慢孕育期：茶马古道和川滇商路

三国时代以后，西南地区的政治环境逐渐稳定。连年的战乱导致西南地区的少数民族众多，文化交融逐渐开始，独特的丘区地域文化开始缓慢的孕育发展。由于交通闭塞，丘区的经济发展主要依靠小农经济，而商业和文化的发展主要依托茶马古道和川滇商路的马帮。

得益于小农经济的自给自足和马帮商业的低冲击，丘区在经济社会发展中与自然非常融合，使丘区小城镇自然风光优美、民风民俗丰富、居民生活富足悠闲。

图7丘区的田园风光和城隍庙会

4.3 基础设施建设爆发期：2008年汶川地震灾后重建

2008年汶川地震后，全国支援绵阳市的震后重建。建设项目主要集中在道路基础设施、公共服务和文化保护三个方面，丘区小城镇的设施建设迎来的第一个爆发期。道路基础设施的建设大大提高了丘区对外联系的便捷度，但是大建快上的建设方式也带来了一些现实问题。以省级历史文化名镇郪江镇为例，重建项目对郪王古街进行了整体修缮。但焕然一新的古街道和两侧建筑并没有如原憧憬的那样，为郪江镇、镇区居民的经济收入带来大的变化，原有的“古街漫漫、其乐融融”的生活场景消失了，变成了满街统一黄底黑子的旅游招牌。

4.4 面小康建设期：2015年绵阳市农村精准扶贫综改区

2015年，绵阳市设立了农村精准扶贫综合改革示范区。期望通过政策倾斜、扶贫项目精准投放，来达到2020年共同奔入小康社会的目标，这无疑是丘区小城镇发展的又一个机遇。小城镇发展问题与对策

5.1 问题1：传统小农经济、缺乏发展动力

策略1：挖掘特色资源、培育特色产业 5.1.1 农业发展策略：3网+农业促农业转型

挖掘丘区特色的农业资源，充分利用“3网”创新农业发展模式，促进丘区农业的传统化、特色化发展，这里说的“3网”指的是传统媒介网、务工人员关系网和互联网。紧抓电商机遇，促进回乡创业、资本流动、信息互动和主动对接市场。

借鉴浙江遂昌农产品电商模式：“政府+农户+合作社+网店协会+淘宝网”。城里网商协会，打造丘区农业的品牌，制定基于农业的全民创业支持计划及配套政策。[1]以资源整合开发，通过“政府+平台+新农人组织”的协作，推动互联网农业，促进绿色有机农业品牌推广和价值提升。转型农业发展模式，提升农业附加价值，向适度规模化、高效化、精品化发展。

5.1.2 旅游业发展策略：统筹区域资源、建立川中丘区旅游联盟

强化与周边地区旅游资源的组合开发，建立绵阳市南部丘陵地区旅游联盟，催生多元化的文化、乡村旅游形式，实现旅游产业品质化发展。旅游发展策略以郪汉文化为核心，整合周边的旅游资源（大英＼射洪），形成“鲁班水库-云台观-郪江古镇-中国死海”和“子昂故里-沱牌工业旅游-侏罗纪探秘”两条融合自然、人文、历史的旅游线路。开发以“历史科考”、“文化体验”、“乡村休闲”为核心的多种要素的乡村旅游产业。

争取综改区指挥部的旅游扶贫项目，盘活乡村资源，打造多特色的乡村旅游综合体，完善旅游形式，促进农民增收。旅游扶贫概念（PPT，pro-poor tourism）由英国国籍发展局（DFID）1999年提出将旅游与促进地方经济发展、消除贫困直接联系起来。核心是增加贫困人口的发展机会，并配套有利于本地贫困居民的旅游扶贫策略，以改善居民的生活条件[2]。贵州乡村的实践表明旅游扶贫模式投资少，效益明显，边际消费倾向较大，存在乘数效应（阳国亮2000年）。但存在漏损效应，尤其对贫困地区（林红2000年）。通过扶持旅游产业发展带动脱贫，总结相关的成功经验，制定有利于贫困人口的政策，是具有文化资源的丘区小城镇的一条优选道路。

图8丘区小城镇农业和旅游业发展策略

5.1.3 深化改革策略：激活发展要素，创新农业发展机制

完善以城乡良性互动和资源平等交换为核心的农村产业发展机制，重点从培育镇村新型发展主题、土地改革和科技创新三个方面着手。

培育新型主体，推进合作经济组织建设，引进龙头企业及培育专业合作社、家庭农场，实现分散经营的农民和大市场的有效对接。依托丘区特色资源，建设甜橙产业基地、藤椒产业基地、标准化养殖场等；土地改革要加快确权颁证，盘活农村土地资源资产，建立土地交易平台促进土地流转，市场化运作；科技创新积极开展农业科技培训、技术推广活动。结合各乡镇特点，初步建立柑橘研究中心、农业科技推广中心、现代农业培训中心、农技服务中心和农技培训服务站，提高小城镇农业产业发展的动力。

图9丘区小城镇培育新型主体计划和政策

5.2 问题3：交通条件闭塞、发展基础条件差

策略3：优化交通网络、示范现代农业工程 5.2.1 基础设施发展策略：外疏通道+内优结构

构建开放网络的对外交通，形成丘区的空间骨架。落实两条拟建高速公路线位，增设3个高速出入口，协调高速公路通道与城镇发展的关系，打通南部地区接入区域高速网络的通道，促进旅游资源、农业资源的开发利用。因地制宜，适度改造部分小城镇的过境公路。对于过境公路严重干扰生活的景福镇、郪江镇，对过境公路进行外迁，解决场镇远期发展的矛盾。完善镇村路网，提升镇村级公共运输服务的质量

5.2.2 土地综合整治策略：传统农业技术+现代农业工程技术

集中土地资源，适度退耕还林还草，重点发展精品经济林果主导产业。完善农田基础设施建设，结合传统丘区农业的种养方式和现代农业工程技术，实施适合丘区的“三台三态”的现代农业产业工程，提高农业生产效率，增加农业的附加值。

“三台三态”模式是指在对丘区三级台地进行充分利用，不同的台地进行不同的种养方式。三级台地最高，采用“种植生态林+林下种养”种植模式；二级台地在中央，通过小型机械化进行“林果种植+山地种养”模式；一级台地在下放，水土条件最好，可适度规模化种植稻菜、稻虾、稻蟹等传统种养模式。创建绿色农产品品牌，提升农产品品质和附加值。

图10“三台三态”农业示范工程示意

5.3 问题3：传统丘区镇村发展扁平化、布局均质化

策略3：丘区小城镇地域文化特色的镇村空间营造 5.3.1 探索“大分散、小集中”的丘区镇村格局

传统的镇村布局分散均质，大规模进行基础设施建设成本高。在引导镇域“就地城镇化”与“农业现代化”的双重作用下，逐步引导镇村空间形成“大分散、小集中”的镇村发展格局。引导农民由均质多点向中心集中，引导全域构建镇区为中心，中心村为节点、基层村为基础的镇村发展体系，重点培育镇区。

图11“大分散、小集中“的丘区镇村布局模式

根据不同城镇化动力、乡村人口就业类型来判断乡村人口流动方向，对乡村的进行判断、分类与引导。规划为融入镇区型、片区服务型和农旅互促型三种类型，通过集约发展、设施配置和人地产的政策保障进行引导发展。

图12村庄布局引导模式

5.3.2 小规模、组团式、生态化的新村聚居点建设

以人为本，对于确需改造的土坯房和有意愿、有条件集中居住的新村居民点。新村聚居点延续传统，保存原有的散居模式，引导“微田园”式的聚居模式，发展庭院经济。空间上形成“林-田-院”的庭院式单体格局，低楼层，紧凑型，民俗式。庭院经济指的则是“微田园+专业合作社”，有效利用农村土地，实现农民增收，景村一体，产村相融。

图13新村聚居点建设

5.3.3 突出山水特色、传承乡土文化的镇区空间营造

保护山水田林园和谐共生的山水特色景观格局，采用城市设计的手法重点研究不同地形特征的空间布局形态。在山水田园小镇的共性特征之上充分挖掘特色文化，通过绿地广场、建筑风貌、特色街巷格局等建设特色的场镇空间。

图14台地式场镇空间布局形态（景福镇）

5.3.4 低成本、易实施的场镇空间改造

在不大拆大建的前提下，用最少的资金投入、最快的建设速度、最大化的实现场镇品质提升。商业步行街改造要保存原有街道尺度，临街建筑改造注重底层开放、木质坡顶和立面粉刷，统一布置花池、树池、座椅、路灯和广告标识。

图15场镇街道改造、步行街带早示意

5.3.5 低成本、易操作的农房改造

农房改造与新村聚居点建设相结合，突出地域特色。不改变建筑主体结构，统一采用川北民居建筑风貌特色。庭院水泥硬化改铺装，宅间路铺砖。拆除破旧棚舍、坡屋顶改造、立面粉刷、更换门窗。规整入户景观绿化、栽种乡土植物、种植宅前小菜园。

图16台地式场镇空间布局形态（景福镇）

5.4 问题4：传统文化与历史保护的后继无人

策略4：本土传承，保护与利用相结合丘区小城镇普遍拥有丰富的历史文化、民族民俗的资源，同样普遍面临两个问题。一是村民认识不到老房子、老街的文物价值，手里只要有钱就会把老房子拆掉盖砖瓦房改善生活；一是没有年轻人能专心学习传统技艺和文化。

以省级历史文名镇郪江古镇为例，镇区内有一条郪王古街，以融合郪汉、明清的建筑风格和城隍庙会而闻名。2008年汶川地震后，郪王街被列入灾后重建项目。对比郪王街修缮前后，整个修缮过程没有本地工匠参与，修缮后的街道街整体干净、漂亮了。反而原来居民的生活方式改变了，浓厚的街道生活气息变成了统一的黄底红边的旗帜。从建筑技艺和引导房屋改造两个方面来说，这次的保护是失败的。

图17郪王街修缮前后对比

老街是小城镇的历史，民风民俗是小城镇的灵魂。规划引导居民认识到老房子、老街巷的重要价值，制定建设导则管控新建房屋的建造样式和色彩，鼓励政策利用本地工匠和材料对老房子进行修缮。通过政府搭台、百姓唱戏方式扩大传统庙会的影响力，同时扶持非物质文化遗产的产业化发展。只有从保护和修缮中看到价值、得到利益，这种保护和传承才能持续下去。

图18城隍庙会桃子龙灯巡游和水龙队巡游小镇规划探讨

小城镇规划和建设是个热点话题，不同区位的小城镇的现状特征、发展诉求和建设模式一定是不同的。如果在小城镇的规划和建设当中，既符合其发展的实际情况，望得见那山、看得见那水；又能发挥小城镇的地域文化特色，让人记得住那乡愁。

6.1 谈“符合实际”对小城镇规划编制标准的思考

现行《镇规划标准》2007年实施，作为国家统一建设标准来全面指导小城镇的建设，但仅仅依据不同气候分区对小城镇的用地指标进行了区分。镇规划标准的用地编码还是沿用老的用地编码，在与城市用地分类标准衔接、用地的类型控制等方面不能适应当前的小城镇多元发展、特色发展的需求。

以居住用地为例，现行规范《镇规划标准》规定，居住用地比例为28-43%，人均居住用地面积为28-52平方米。但是实践的抽样调研数据显示：“不同类型的小城镇居住用地比例相差比较大，生活服务型小城镇为53%、工贸型为43%、旅游型为42%。小城镇规划中三类型居住用地比例分别为生活服务型小城镇为34%、工贸型为43%、旅游型为33%”[3]。上述的规划案例居住用地的比例是满足《镇规划标准》，但忽视了小城镇的发展类型和所对应的居住需求。

绵阳市综改区的11个小城镇中，有2个生活服务型小城镇、2个特色旅游小城镇和7个农业型小城镇，不同的城镇性质的居住需求、产业发展需求和公共服务特征必然不同。编制小城镇规划，需要深刻认识到小城镇的社会功能、生产功能和对人口的集聚功能，发挥好桥梁作用，制定符合实际的小城镇发展目标和建设任务。

6.2 谈“突出特色”对有节制的规划的思考

规划不是生产线，原料放上，按照模具生产产品。房屋可以建设，但是自然景观建不出来，传统的生活建不出来。因此保护稀缺的乡土环境和人文气息是小城镇规划的最本质的理念，也就是所谓有节制的规划。[4] 深刻认识小城镇的文化纽带作用和生态价值。淳朴秀丽的自然生态环境、悠久的历史人文气息是极其可贵的稀缺资源，也是吸引外界注目和投资的价值所在。注重大事件对历史文化、民风民俗的摧毁副作用，重大事件和重要的政府政策切记走“大水漫灌”的老路，宜“细水长流”充分盘活小城镇的镇村产业经济发展，进而带动文化社会的繁荣。结束语

小城镇是载体，承载着国家就地城镇化的任务、肩负生态安全和粮食安全的使命，是中华民族的农耕文化的根源。保护好乡村的生态环境、历史记忆、乡土文化，发展适合本地实际的生态保护的产业是小城镇规划的可持续思维。任何城市规划任何时候都替代不了自然、文化和生活，小城镇总体规划要做的“符合实际、突出特色”，然后把一切交给时间，时间会给一个完美的答案。

图19修缮前的郪王古街（左）和丘区田园风光（右）

参考文献

[1]黄京文王晴，遂昌模式研究——基于山区经济与电子商务结合模式角度，中国商贸 , China Busine & Trade,（2014年09期）

[2] ASHLEY C, BOY C.Pro-poor tourism : putting poverty at the heart of the tourism agenda[J].[3] 中国建筑设计院，《小城镇特色规划编制指南》，2016年特色小镇规划建设研讨会 杭州 [4] 戴晶晶 赵璐, 保护自然生态和乡土文化的乡镇规划思路探讨——以江西德兴市龙头山乡总体规划为例，2015年中国城市规划年会