城市管理_立足城市管理

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问：结合实践，谈一谈城市综合执法机构有哪些类型或模式？不同模式的城市综合执法组织的行政主体属性有何不同，对其执法的合法性有何影响？

答：要讨论城市综合执法机构，首先要明确城市综合执法的概念。所谓城市综合执法，是指一个行政机关通过一定的法律程序，集中行使城市管理领域相关几个行政机关行政处罚权的一种行政执法制度。其基本做法是组建一支新的执法队伍，将不同行政主管部门的部分行政处罚权集中到这支队伍来使用。从积极方面来说，城市综合执法为有效解决城市管理领域长期存在的职能交叉、多头执法、执法扰民、管理缺位等问题提出了一个很好的解决办法，可以实现执法主体一元化，从而在降低执法成本的同时却能够提高执法效率。但是，就城市综合执法目前的情况来看，其发展略显杂乱，就其名称而言，可谓五花八门，如南昌称“城市管理行政执法局”，青岛称“城市管理监察总队”，吉林称“城市管理监察署”；就其性质而言，有的地方认定其为具有管理公共事务职能的组织，有的地方认定为事业单位。而论其执法机构的模式，也是多种并存，总结下来，各地城市综合执法机构的模式主要有以下三种：

1、第一种模式，是新建一个城市综合执法部门，并将部分处罚权从市容、工商、环境保护、城市规划等单位中剥离出来，集中交由新建的城市综合执法机构行使。该新建的城市综合执法机构除了依法行使其他行政主体的原有处罚权外，不具有其他行政管理职能，同时相

关单位随即丧失了相对应的行政处罚权，仍然行使的，其做出的行政处罚决定无效。这种模式中，城市综合执法机构具有相对独立性，可以以自己的名义对行政相对人做出行政处罚。多数地方将此种综合行政执法机构列为政府直属行政机构，比如大连、珠海等城市。这种模式提高了综合执法部门的工作效率以及专业性，避免了执法中与其他行政执法部门发生“扯皮”的现象；其对相关工作人员的个人素质及业务水平也有较高的要求，从而提高了城市综合执法队伍的水平。

2、第二种模式，是授权相关职能部门行使行政处罚权。这种模式是对原有的城建监察或城管执法队伍重新进行整顿，将相对集中的行政处罚权交由其行使。该模式同时建立行政执法机关和执法队伍，将行政执法机关与行政审批机关合并在一起，施行“一套人马，两块牌子”。这种模式中的综合行政执法单位一般也相对独立，以自己的名义行使行政处罚权。该模式的优点是管理与执法在统一体系中运行，可以有效整合力量，提高机动性，执法中遇见问题可以及时传达并改正。成立于2009年11月的海南省海口的市政市容管理委员会便采取了此种模式，其综合了原海口市城市管理行政执法局的职责、原海口市建设局的市政设施管理的审批职责和燃气行业管理的审批职责、原海口市环境卫生管理局的审批职责、原海口市园林管理局的审批职责；同时三亚市也是采取该种模式的典型，其是在撤销三亚市城市管理局和市城管监察支队的基础上成立的，同时挂“三亚市综合行政执法支队”牌子。其集中了原属于城管局、爱卫办、规划局、建设局、园林局、国土环境资源局、工商局、卫生局、公安局、交通局、海洋局、供销社、商务局、水务局、林业部门、文体局等十六个部门的多方面的行政执法职能，以及临时占用城市道路设施审批及监管、户外广告设施设置审批及监管、临时建设工程审批及监管、“门前三包”责任制监管、承办市委市政府交办事项等五项审批管理职能，并实行海南省政府授权执法，使其具有独立的、合法的执法主体资格。

3、第三种模式是授权现有的职能部门的下设机构或代管机构行使集中行政处罚权，城市综合执法机构作为二级局从属于一级局。在这种模式中，该城市综合执法机构虽然也拥有一定集中的行政处罚权，并且也是以自己的名义行使行政权力，但是该机构并不具有独立性，而是作为上级行政机关内设的、由该部门领导的下属机构或者由一个行政机关对其实施代管。吉林市和汕头市就是授权城管监察署做为集中处罚权的机关，在管理体制上由城建局代管，署长由主管局长兼任。

关于城市综合执法机构的属性，各地的认定也是不尽相同。大多数地方将城市综合执法机构分为综合执法行政机构和具体执法机构。对于综合执法行政机构，大多将其列为政府直属行政机构，个别地方认定为部门管理机构。而对具体执法机构的定性就比较模糊，除个别地方明确认定为事业单位外，大多都没有明确的属性。

关于城市综合执法机构的执法合法性，也是根据不同的执法机构模式有不同的定性。我国《行政处罚法》第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机

关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”同时，国务院《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》中规定:“不得将集中行使行政处罚权的行政机关作为政府一个部门的内设机构或者下设机构,也不得将某个部门的上级业务主管部门确定为集中行使行政处罚权的行政机关的上级主管部门。”可见，可以集中行使行政处罚权的行政主体应该是由本级政府领导的、具有独立行政处罚权的主体,其依法独立履行法律规定的职权,并可以承担相应的法律责任。故在得到政府授权的前提下，上列的第一种和第二种模式中，城市综合执法机构是依法具有行政处罚权的行政主体，其做出的行政处罚具有相应的法律效力；而第三种模式中的的城市综合机构，按照《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》中的规定，其根本不应成为具有集中行政处罚权的行政机构，因而其也不应具有行政处罚权，其做出的所谓的“行政处罚”属于违法的行政行为，不具有法律效力。

总之，城市综合执法机构模式的不同、属性的不同给城市综合执法机构的发展带来了诸多不利，大大损害了其执法形象和执法地位，降低了执法的严肃性，今后应考虑通过法律法规或改革政府管理体制等途径来统一其模式及属性，以确保城市综合执法机构统一化、规范化、权威化。