农村集体“三资”监管体系文献综述_农村集体三资监管系统

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农村集体“三资”监管体系文献综述

孙泽宇

摘要

关键词

前言

我国农村集体组织“三资”(资产、资金、资源)管理工作被摆上越来越重要的位置，在各级党委政府的领导下，农村经营管理部门不断强化农村集体资产管理工作、创新管理方式、拓展工作内容，开始实现从单纯抓财务管理向民主管理、民主监督转变，从重点抓资金管理向全面加强资金、资产、资源管理转变，从注重指导集体直接经营资产向承包、租赁、股份合作等现代经营方式转变，农村集体“三资”管理水平在不断提高，工作在不断深入。以资金管理为核心内容的农村“三资”管理在当前农村得到了普及。引人注目的是，在农村“三资”管理进行如火如荼的过程当中，农村管理信息化技术也在其中发挥了巨大的作用，当前村集体“三资”管理信息平台已经得到了相当范围的普及。农村“三资”管理信息平台的使用，使平衡记分卡中指标体系的取数更为便捷，为准确客观地评价村集体组织的绩效提供了强有力的保障与支持。

一、农村集体“三资”监管体系的定义

农村集体资金、资产、资源监督管理（简称三资监管）是现阶段管理农村集体经济的重要手段和有效载体。农村“三资”监管体系包括农村集体经济组织以及“三资”监管。其中农村集体经济组织是集体所有制的组织载体，农村集体“三资”的管理主体和维护农民集体经济权益的组织保障，是农村经济社会发展的重要基础。在农村经济社会发展中，发挥了巨大的作用。“三资”监管是指一系列相应的制度并形成较成熟和完善的机制来约束、监督和管理资金、资产和资源。文献中绝大部分是对资产和资金监管的研究，在资源监管的研究方面还较为薄弱。通过加强三资监管，有利于发展壮大村集体经济，为建设社会主义新农村提供强大的经济支撑；有利于村级集体三资的全面有效管理，实现各种资料的科学合理利用和增值、增效；有利于消除干群之间的各种矛盾，密切干群关系，推进农村基层廉政建设；有利于农村的精神文明、物质文明和社会文明建设，加快构建农村和谐社会步伐。

二．农村集体经济组织建设现状及存在问题

建国60余年来，我国村集体组织各项事业都取得了很大的成就，但在发展的过程中同样也存在诸多问题，这些问题的原因是复杂的、多方面的，诸如政策上、制度上、人事上、收入分配上等方面。

1.农村集体经济组织没有法人地位。目前，全国人大尚未制定专门的农村集体经济组织法，农村集体经济组织无法获得法人地位，限制了农村集体经济组织的民事权利能力和民事行为能力，无法取得营业执照和组织机构代码，无法开具符合市场要求的税票，限制了其参与市场经济活动。

2.农村集体经济组织成员资格不清晰。表现在以下几方面：一是成员的构成不清晰。农村集体经济组织内部没有设立成员名册，没有为其成员颁发证书。二是成员资格的获得不清晰。新增农嫁女、新生子女、政策性移民等新增人口的成员资格得不到权威的确认。三是成员资格的退出不清晰。生产生活都已经脱离农村集体经济组织的成员，特别是举家进城落户的农民工，没有合法、规范的方式能够变现其成员资格所具有的经济利益，退出集体经济组织。四是成员的权益不清晰。集体经济组织成员只是农村集体经济组织笼统的、抽象的所有人，其集体经济组织成员权益的具体实现方式不甚清晰。

3.农村集体经济组织内部治理结构不健全。自上世纪80年代初解散人民公社，实行以家庭承包为基础，统分结合的双层经营体制以来，在规范农村集体经济组织内部运营管理方面，一直没有立法和政策上的突破，也未出台指导集体经济组织运营管理的示范章程。在具

体实践中，推行的是以村务公开和民主管理为主要内容的粗线条管理方式，公开内容不全面、不规范，民主管理制度不健全、不落实的情况时有发生。农村集体经济组织内部治理结构的不完善，．导致农村集体经济组织的经营管理中出现了严重的内部人控制问题，集体经济在某种程度上异化成了村干部经济。

4.村集体组织传统的绩效考核在导向上以业绩考核为主要指针，导致在农村出现资源过度开采、生态环境破坏、盲目投资成风、大量低水平重复建设等。村集体绩效评价体系在当前环境下的不尽如人意，直接影响着农村基层的政权建设，制约着新农村建设的发展。

三、农村三资监管工作现状及其存在问题

（一）财务管理方面

1.基层领导干部对财务工作重视不够。个别乡镇政府没有充分认识到农村财务对地方经济的影响程度，对村财务的指导、培训力度不够；有的村干部认为干部政绩主要看能不能完成上级布置的任务，在执行财务管理制度时不以身作则，对群众反映的财务问题敷衍了事甚至置之不理。随着会计环境的不断发展变化，会计政策变化更大，而农村接受新财务政策的速度相对滞后。农村干部和财务人员的知识更新相对更慢。

2.空壳村很多。我们调查中发现无集体收入的村占村总数的7O％左右，无力为当地群众提供有效的公共服务，村级财务管理无从谈起。取消农业税之后，用于村级公共服务的开支没有了资金保证。乡镇政府除了支付给村干部微薄的工资和少量的办公经费之外，一些必要的开支无法处理，公共事业的建设更是举步维艰。

3.会计账目不规范。我们调查中发现大部分财务是“包包账”、“笔记本账”，少数村无账无据，建在村社干部的心里，凭大脑记忆,或心里想象；财会人员变换时，财务没正规交接，有的村社干部离任几届后，还管理着村社集体账务；会计制度没有按照有关规定执行，仍以收付实现制为主的记账方式还是主要形式，不能完全反映村级组织的经济活动，无法真实体现往来账目和应收应付款项。

4.一些经济条件好的村和城郊存大量资产不入账，存在资产流失隐患。如：部分村在征地拆迁过程中通过土地置换或用征地补偿费、工作经费抵土地出让金等形式形成大量的土地资产，这些土地资产未通过账面付款，形成巨额账外资产；部分村用置换方式取得的土地使用权与他人联合开发商住房，建成后分得的房产未在账面反映，变成账外资产；还有的村办企业被注销后，其投资建造的许多房产及土地没有及时收回，变成账外资产。

5.弄虚作假，隐瞒招待费用开支。目前农村村级财务支出中招待费用实际发生数额大、比例高，许多村采取种方式隐瞒招待费用开支。

6.财务管理较薄弱，违规违纪事项屡有发生。一是入账原始凭证不规范，漏洞较大。调查发现村级财混乱，不利于村级组织财务制度建设。务中普遍存在使用“白头收据”代替正式发票，特别在乡村道路建设、水利设施建设、农村基础设施建设等方面使用大量“白头收据”．而且连码的工程结算单、工程协议等原始资料都没有，这不仅使对方单位偷逃国家税收，而且“白头”凭证真假难辨，在财务上形成巨大漏洞。二是多头开户普遍存在，公款私存屡有发生。集体存款多头开户，甚至采用个人名义存款，在土地被征用的村表 现尤为突出，而且往往大量公款私存发生的利息存放帐外。三是制度没有健全。村虽然建有财务管理制度，但不够健全。有的地方多人管钱、管物，先用钱后审批，无论该不该开，造成既成事实后迫使审批人签字；也有的管钱、用钱、审批一个人、一支笔，用钱不公开，给乱开据滥开支留下空间。重点项目建设、大额资金使用必须经过集体决定或村民代表大会决定的制度未能真正执行，村社乱挪乱用，坐收坐支现象突出。

7.内部管理不完善，缺乏必要内控制度。一是民主理财流于形式。目前农村虽然在大力开展村务公开、民主理财等活动，但在具体财务问题上还是“一把手”说了算，缺乏必要的内部控制制度。有的村干部将村集体沿街店面房出租给自己家属未收房租；有的村书记由企业

老板兼任，经常向村里借款却未付利息等，集体资产收益受到严重影响。二是内部管理控制薄弱。调查发现许多村在工程项目、房产出租、征地拆迁等方面未签订合同，有的即使签订合同但要素不全、条款不明、权利义务不平等，为日后经济纠纷埋下隐患。三是票据管理不够规范。一是收入票据数量控制不严；二是核销不及时；三是作废收据控制不严，容易造成收入的流失和违法违纪问题的发生。

8.财务监管失控，违纪查处不力。政务、村务公开流于形式走过场，公开内容不真实、不及时，形式单一，时间短暂，应付了事，不全面。群众参与财务管理、进行财务监督的面不大，民主监督障碍多，法律监督不到位，执纪执法部门对财务监管面不宽。由于财务管理混乱，乡村社干部违纪现象普遍存在。少数村干部向农民收费打白条，未在村入账，有的干部调离原单位多年仍未结清财务账目。有的乡村干部乱表态、乱开支，“张口政策”、“笔上生花”、“先斩后奏”。违纪人员处理面不大，被处理人员也是“避重就轻”。由于违纪查处不力，震慑不大，导致了财务混乱，不利于村级组织财务制度建设。

9.资产管理不到位。一是多数的村集体资产无台账。据调查发现，集体资产中向村级企业进行的投资，有的以现金方式注入，有的以固定资产方式投入，但都只能从企业财务账上看得到支出，却看不到资产如何管理、使用的记录，更不要说提折旧日后更新了；集体经济组织有多少资产也无登记或等级不全，在企业注销时也不作任何资产处置，集体资产不了了之或严重缩水。二是集体资产的承包、出租不规范。随着农村经济的发展和现有土地承包关系要保持稳定并长久不变，而且土地资源利用率越来越高，鱼塘、村办企业、“四荒”地等相继实行了承包经营和出租使用，但在发包和出租过程中，仍然存在着程序不合法，手续不完备，上交承包金、租金的方式不规范等现象。三是专项资金缺乏管理，而且不正当使用。主要表现在专项资金不实行专户储存，不按规定使用，而是用于行政管理费、公益事业费等开支，甚至用于干部报酬或被平调使用，在征地补偿费的使用管理上尤为突出。征地补偿费应该主要用于被征土地的农民的生产和生活上。然而，在实际使用过程中，许多村非但没有将村集体所获得的征地补偿费合理分配给农民，甚至连村民小组和农户应该得到补偿也不按标准发放，使村民和集体利益受到很大损失。四是应收账款资金沉淀，农户内部往来成呆死帐。集体资产被个别村民或外单位占用，导致集体利益严重受损。大部分村没有制订应收应付款管理制度，以至于应收款沉淀，甚至形成呆死账。五是收支不平衡，挥霍浪费严重。国家每年年末拨付给村的转移支付款大多数村在资金使用上主要包括部报酬、管理费用、福利费用以及一些其它支出，费用开支无计划，往往拨的款不够用；村每年收取的予留地承包金以及渔塘、四荒等承包金大部分没有用在生产性支出上，支出不合理，挥霍浪费严重。

（二）民主管理方面

1.村级财务公开不规范。第一，在公开的内容上不完整、不细致、不具体，重大支出不做专项公布，搞选择性公开，无关紧要的公开，实质性内容则公开不细或不公开。第二，在公开的形式上不规范。有的村财务公开在无遮拦的墙壁上用粉笔书写，一场雨后就模糊不清；有的公布在村民不经常去的偏僻地方，或者公布地点不确定。第三，在公开的时间上不规范。一般村级财务至少每季度应公布1次，且有相对固定的时间，但有的村没有按照要求执行，公开的时间随意、短随意，上级来检查就公开，不检查就不公开，应付了事，极不负责任。

2.民主理财未实行。按照《村集体经济组织财务制度》的要求，凡关系集体经济组织成员切身利益的重要财务事项，如集体资产的出租发包、集体收益的使用、村干部报酬、“一事一议”筹资筹劳和重大建设承包方案等，都必须经村民大会或者村民代表大会通过，依照相关的法律程序进行民主决策。但目前相当一部分村干部仍置民主理财于不顾，不实行民主理财，少数人说了算，或个别人说了算，使集体资产使用缺乏有效监控，造成决策失误，使集体资产受损。

（三）审计监督方面

1.审计监督无力度。由于乡镇行政干预等方面原因，基层农经部门对村级财务的审计监督方面做得不够，使得集体资产和财务管理方面存在的问题目趋严重，甚至出现违法、违纪案件。有的乡(镇)虽然在村级财务审计方面做了一些工作，但多数流于形式，起不到应起得作用。

2.监管机构不健全且工作职责不明确。一是个别乡镇监管机构未及时建立，也没有制定工作职责，出现问题互相推诿；二是乡镇虽然成立了村集体资产监管中心和村级集体资产招投标委托中心，但资产、资源清查后数据还未全部录入，进度太慢，真正有开展招投标工作的为数不多。

3.监管人员素质有待提高。由于三资监管政策性强、涉及面广，不少工作人员难以适应工作的全面开展，村级报账员持有会计证上岗的也较少。

4.公开不及时且公开内容笼统。一些村由于结账不及时，只是无法按时公开；加上三资网络监管平台所设置的公开表语群众要求公开的项目不相适应，即使公开了群众也无法看懂公开的内容。

5.三资网络监管平台程序编制不完备。一是现行使用的财务软件中收益与收益分配表等某些报表程序与会计制度要求存在偏差；二是各乡镇使用的宽带不同网速缓慢经常影响数据传送及上级对其实施监督。

四、关于农村三资监管新政策的概述

（一）农村集体资产产权制度改革

近年来，许多村开始开展以村经济合作社股份合作制改革为主要内容 的农村集体资产产权制度改革。改革 以合作制为母体、将股份制引入村经济合作社产权制度建设，按照“清产核资、摸清家底，量化资产、设置股份，配置股权、发放权证”的步骤，将统一经营的集体资产的部分或全部，按人口和劳动贡献等要素折股量化，按人头决策、按股份分红，从而把村经济合作社改造为股份经济合作社。改革取得了 四个方面的明显成效：1.创新发展了集体所有制有效实现形式，增强了集体经济生命力。改革传承了合作制的公平，引进股份制集体所有制实现形式，较好地适应了社会主义市场经济体制建设的需要。集体所有从单纯“人的联合”提升为“人的联合和资本的联合”，改变了“人人所有，人人无份”的集体资产所有权虚置状态，集体资产从抽象的“集体所有”向具体的“集体所有”演进，集体成员的主人翁地位有效强化，集体经济的凝聚力、向心力进一步提高；集体治理借鉴吸纳了现代企业治理机制，在股份经济合作社内部形成既集中又民主的制衡机制，其决策效率、执行效率、监督效率明显提升。2.创新区分了社员经济身份与社会身份，提升了人口迁移自由度。通过把社员改造为股东，以股东的形式“固化”村经济合作社社员权，从而改变植根于户籍之上的社员资格确认和延续机制，推动社员的经济身份与社会身份相分离。股东资格以财产权益关系为核心，不因其户籍或居住地的变化而丧失，股东权实行“生不增、死不减”、可继承、可转让(社内)制度，破解了以往社员流动“人户分离”的社会问题，社员的经济身份和社会身份在迁移流动中得以有效分离，为推进户籍制度改革破除了一大体制束缚，有力促进了人口自由流动和真正城市化，提高了城乡融合水平。3.创新实践了农村基层民主和法治建设，加强和创新了农村社会管理。坚持把民主原则与法治精神贯穿于改革全过程。从改制调研、统一认识，到方案制定，从清产核资、资产量化，到股东代表选举、董事会与监事会成员选举，及章程的制订，广泛征求意见、民主讨论决策、及时公开公示，做到复杂问题程序化、程序问题民主化、民主问题合法化，确保改革体现全体社员意志、成果惠及全体社员。同时，按照股份“应享全享、可享尽享”的指导思想，化解了村社长期积累的一大批矛盾纠纷和厉史遗留问题，保障了农嫁女、农转非、戤社户(自理口粮户)、蓝印户口、小城镇改革户籍迁移等弱势群体、特殊群体的股份权益，加强和创新了社会管理，促进了农村社会共建共享、和谐发展。4.创新理顺了村集体经济收益分配关系，开辟了农民财产性收入增收新渠道。通过改革，明确

了集体经济收益分配的具体依据和操作规范，较好解决了以往“不分配，群众不满意；简单少数服从多数分配，社会不和谐”的两难矛盾，以制度化的形式开辟了农民财产性收入增收新渠道。在农村社区转为城镇社区的地方，改变了以往因农民“非农化”导致集体经济一分了之的做法，为农民社员真正融入城市提供了有效组织保障和持续稳定的财产性收入来源。

（二）“三资”委托代理服务工作

农村集体“三资”委托代理服务是指在农村集体的资金、资产、资源在坚持所有权、使用权、审批权和收益权不变的前提下，各行政村与乡镇“三资”监督管理服务中心签订委托代理协议，在代理服务中心设立统一的银行帐户，由服务中心对农村集体“三资”实行统一管理。实行农村集体“三资”委托代理服务，对深化农村经济体制改革．增强农村集体经济实力，加强农村基层民主建设，维护广大农民群众切身利益，加强农村党风廉政建设都具有十分重要的现实意义。

“三资”委托代理服务工作取得的主要成效有以下几点：一是规范村级“三资”管理秩序，加快农村集体经济健康发展；二是完善农村民主管理制度，调动群众参与新农村建设的积极性。通过农村集体“三资”委托代理服务，在农村群众最关心的问题上，保障了他们的知情权、参与权、监督权。在对农村集体经济的管理上，真正实现了公开、公平和公正，维护了广大农民群众的切身利益，调动了他们参与村务管理和新农村建设的积极性；三是防止农村集体资产流失，推进基层党风廉政建设。实行农村集体“三资”委托代理服务后，村级经济活动逐渐步人制度化、规范化轨道，既规范了村干部的从政行为，又保障了群众的民主权利，有效地控制了村级不必要的非生产性开支，杜绝了公款私存、白条抵账、支出无度和集体资产跑、冒、滴、漏等违法违纪行为的发生，从源头上遏制了基层腐败现象的发生，推进了基层党风廉政建设，也强化了基层民主政治建设。四是改善农村干群关系。维护社会稳定和谐推行农村集体“三资”委托代理服务，村级财权和事权的监督和管理职能得到进一步加强，变事后监管为事前、事中监督管理，使村集体的各项收支置于“三资”代理服务中心的监督管理之中，“三资”管理更加规范严格和透明，干群之问的误解与矛盾容易得到消除，干群关系进一步融洽，群众集体上访明显减少，农村社会更加和谐稳定。

五、农村集体“三资”监管比较研究

有关各地的“三资”监管的模式研究基本上可以分为两种，第一种是描述各地的发展现状与管理模式以及取得的成就；第二种是找出问题以及提供解决方案。

（一）各地发展现状与管理模式比较

根据各地文献的说法，吉林省全省明确责任要求，创新管理模式，完善保障机制，不断提高管理水平，为推动农村经济发展、促进农村社会和谐稳定提供了坚强保证。整个创新包括以下四点：一是搭建“三资”管理民主定事平台。二是开展代理服务，加强“三资”监管。在确保集体“三资”所有权、使用权和收益权不变的前提下，全省682个乡(镇、街道)全部建立了“三资”代理服务中心，统一实行“三资”委托代理服务。三是完善保障机制，提高“三资”管理效能，制定配套制度。截至目前，全省加强“三资”管理的制度体系已初步形成。四是健全群众评价机制。各行政村普遍成立村务监督委员会或村民监督小组，对村干部年初承诺的“三资管理兑现情况开展民主评议。而吉林省梨树县在开展“三资”代理服务的同时对全县范围内的农村集体经济组织的“三资”进行了一次拉网式的清查摸底。并采取了以下措施来响应党中央、国务院和中央纪委关于加强农村党风廉政建设的号召。一是以“三资”清查为突破口。强化规章制度建设。二是以人员培训为基础，强化代理机构的组织建设。三是软硬件建设两手抓。强化“三资”中心的体系建设。四是采取“行权”与“事权”相分离的管理模式。五是代理不越位，服务不增负，强化保障机制，实现常态化运转。

山东省临沂市为了加强农村集体财务规范化管理，采取了以下几点措施：一是明确农村集体资产性质，切实搞好农村集体资产管理。二是进一步完善农村集体财务管理制度。三是

全面实行民主管理和财务公开。四是切实加强对农村集体财务的审计监督。五是加大对农村会计人员的培训和管理力度。六是积极稳妥地化解村级不良债务。

（二）各地三资监管问题比较