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论我国财政支农政策的改革与完善

摘要

本文是一项针对我国财政支农政策的研究，首先对近30年中国的财政支农政策的改革进行了总结，进而分析了阶段我国财政支农政策存在的主要问题，最后提出了政策建议。

关键词：财政支农政策；改革；完善

英文题目

On the fiscal policy reform and improvement of agriculture

Abstract（格式：Times New Roman字体四号字，加粗，居中）

This article is a policy aimed at China's financial support for agriculture research, the first of nearly 30 years, China's financial reform of agricultural support policies are summarized and then analyzed the stage of China's financial support for agriculture policy, the main problems, concludes with policy recommendations.Key words: financial support to agriculture policy；reform；consummate；

一、财政支农政策的沿革

我们首先对中国的财政支农政策做一个简要回顾，财政支农政策的沿革大体可以分为三个阶段。

（一）第一阶段（1978—1994年）

1978年，中国的改革首先从农业农村拉开了序幕，财政支农政策相应地进入了重要的转折期。20世纪80年代初，高度集中的财政统收统支管理体制改为财政

包干体制，并明确中央财政和地方财政在农业农村方面的支出重点。例如，中央财政支农支出主要是中央级农业事业费支出和对地方的特大防汛抗旱补助支出。地方财政农业支出主要是支援农村人民公社支出、农业事业费等。此外，国家还将农业基础设施建设的小型农田水利资金包干给地方。这一时期，由于中央财政收入相对减少，地方财政对农业的支持力度不够，国家财政支农资金投入出现了下降趋势。针对20世纪80年代后期农业基础设施投入不足、农业发展后劲不足的局面，中央及时调整了农业投入政策，采取了一系列措施增加和引导地方各级政府对农业的投入，如加大了对大宗农产品生产的扶持，开征了耕地占用税，实施大规模的农业综合开发。这一时期是现行财政支农政策的形成时期。

（二）第二阶段（1994—2002年）

随着政府职能的转变和市场在资源配置中基础性作用的增强，财政支出保障范围也相应地进行了调整，“三农”支出、教育、社保等公共服务领域支出逐步成为财政支出的重点。随着社会主义市场经济体制的不断完善和国家公共财政框架的逐步建立，财政支农政策随之不断调整和完善。一方面，国家通过发行特别建设国债，支持包括重要水利工程设施建设在内的农业基础设施建设。例如，1998年以来，大幅度地加大了对林业的投入，重点支持天保工程、退耕还林工程、京津风沙源治理工程等林业重点工程建设，取得了较为显著的成效。另一方面，增加对支援农村生产支出、农林水气等部门事业费、财政扶贫支出、农业综合开发支出。在增加财政农业投入的同时，在全国范围开展农村税费改革试点。2000年，率先在安徽省进行农村税费改革试点，中央财政通过财政转移支付，支持试点省进行农村税费改革。

这一时期，财政支农资金总量较大幅度提高，反映了党中央、国务院重视和加强“三农”投入的总体趋势；财政支农资金的结构更趋于合理，在继续支持农业基础设施建设、农业科技进步、农业抗灾救灾、农村扶贫开发的同时，加大了对生态建设、农村改革特别是农村税费改革的支持；财政支农的机制和方式发生了积极变化，如在财政扶贫领域和农业综合开发领域，引入了世界银行的项目管理办法，如报账制、专家评审制、绩效评价制度等，效果十分明显。

（三）第三阶段（2003年以来）

2003年是具有里程碑意义的一年，党中央提出了“统筹城乡发展”的方略，提出要把“三农”问题作为全党工作的重中之重，财政支农政策开始实现战略性的转变。2004年以来，中央连续出台了5个“一号文件”，先后出台实施了以“四减免”（农业税、牧业税、农业特产税和屠宰税）、“四补贴”（种粮直补、农资综合直补、良种补贴和农机具购置补贴）为主要内容的支农惠农政策，中央财政对农业的投入力度进一步加大，财政支农工作的指导思想也发生了根本性转变，农民与政府的“取”、“予”关系发生根本性改变。从政策层面上，把财政支农的重点由原来的以促进农业生产为目标，转向以促进农业农村的全面发展为目标；把整合财政支农资金、发展现代农业、统筹城乡发展作为财政支农新的着力点。具体体现在以下几个方面：

1、农业税全面取消。改革农业税制，取消农业特产税，进行农业税减免试点，直至从2006年1月起全面取消农业税。在中国实行了2600多年的农业税制度走进历史博物馆，标志着国家与农民的传统分配关系发生了具有划时代意义的根本性变革，更加有利于农民减负增收、休养生息，促进“三农”问题解决。

2、财政支农力度显著加大。财政支持“三农”资金总量快速增加，2003—2007年，仅中央财政“三农”支出就达1.6万亿元，主要用于农业、农村基础设施建设、生产发展、社会事业发展、防灾减灾等方面。地方各级财政也大幅度增加了支农投入，初步形成了各级财政上下齐动、共同增加投入的良好局面，是改革开放以来对“三农”投入增加最多、增长最快的时期之一。

3、财政支农支出结构不断改善。主要是向符合市场经济发展要求和公共财政原则靠近，对财政支出结构进行了调整，减少对农业生产领域的支持比重，加强了对农村基础设施建设、农业科技进步、农业抗灾救灾、农村扶贫开发和生态建设等支持。

4、建立对农民的直接补贴制度。2002年，中央财政出台了良种补贴制度，不断完善补贴品种，扩大补贴范围，在对粮、棉、油等主要农作物实行良种补贴的同时，还出台了生猪和奶牛良种补贴政策。2004年，中央财政设立农机购置补贴专项资金，支持农民和农机服务组织购置农业机械，提高机械化生产水平。同时，国家财政调整了粮食风险基金使用结构，对种粮农民实行直接补贴。2006年，针对部分农业生产资料涨价过快的问题，又对农民实施农资综合直补。此外，这一阶段还出台了其他一些补助政策，如退耕还林农民的补贴、能繁母猪和后备奶牛饲养补贴、义务教育“两免一补”、新型农村合作医疗补助等政策措施。

5、逐步将农村事业发展纳入公共财政的保障范围。包括把农村教育、卫生、文化等社会事业纳入财政支持范围，国债资金加大对农村公共基础设施建设的投入等。目前，以支持粮食生产、促进农民增收、加强生态建设、推进农村改革、加快农村教育卫生文化发展等政策为主要内容的财政支持“三农”政策框架体系已经显现。

二、现阶段我国财政支农政策存在的主要问题

I，产业投资政策没有完全落实，财政投资杈业的总量不足。近几年农业投资力度虽然有所增强，但由于受到财政收支状况的制约，政府对农业的支持和保护程度非常有限，农业投资长期徘徊不前，甚至有所下降，由此导致目前农业基础地位不稳和农业发展后劲不足。

从国家财政支农支出的绝对值来看，国家财政用于农业支出的增长较快，1998年为1990年的2．4倍，年均增长21．26％。但占财政支出的比重较低，农业支出占国家财政支出的比重一直呈下降趋势，“五五”期间，国家财政农业支出比重为l3．2％，“六五”期间下降到9．5％，“七

五” 期间下降为8．4％，“八五” 期间平均为8．8％。不难看出，我国财政农业支出的比重呈现出下降、徘徊和增长缓慢的趋势。如果再除去一些基础设施的费用，真正用于农业的资金平均只占财政支出的3％左右，而其他发展中国家财政对农业的支持一般都保持在l0％ 以上。财政对农业的投入不足，导致农村公共产品供应的严重短缺，农业水利设施老

化失修，带病运转，抗灾能力下降；农村交通闭塞，农村电网老化，电压不稳，电价昂贵，有一半以上的农户没有自来水。农村基础设施的瓶颈和“病残”，极大地制约了农业的可持续发展，影响了农民的利益。财政重视根产品购销环节的补贴，忽略了产业生产科研方面的投入。80年代以来，国家为了保证城乡居民的粮食等主要农产品的优价供给，给予粮食等主要农产品的购销差价以巨额财政补贴，每年补贴达300~L元以上，仅1991～1996年，中央财政和地方财政的补贴每年达到372亿元。大量财政补贴用于购销环节，由于财力有限，用于农业生产、科研及成果的推广应用方面的投入增长缓慢。1995年农业科研投入为l3．55亿元，1996年增加到52．38亿元，虽然增长了近3倍，但扣除物价上涨因素后，年均增长率只有2．5％。1996年我国农业科研的投资强度(农业科研经费占农业国内生产总值的比例)仅为0，36％，不到世界平均水平的一半，相当于发达国家的l／l0。由于经费不足也使得农业科技成果的转化率低。据有关资料统计，目前我国已取得6000多项重要农业科技成果，但实际转化为生产力、投入使用的只有30％ ～40％ 左右，转化率很低，真正形成规模的尚不到20％。科学技术在农业生产中的应用虽逐年增加，但应用的广度和深度都远远不够，科技在农业增长中的份额只占27％～35％，较美国等发达国家低40多个百分点。农业科技含量低的现状在很大程度

三、措施与对策

1、借鉴国际经验，建立政策性农业保险体系，用于掘 御调整中可能发生的风险。从美国等世界发达国家的经验看，建立健全政策性农业保险机构，通过实行农业保险制度，向农业生产提供保险，稳定农业生产者的收入，规避农业风险非常必要。我国农业的高风险性和农民较低的经济承受力，迫切需要国家建立农业保险基金对农业保险业务进行必要的补充。一是建立农产品进口监测与产业损害预警系统和快速反应机制，采取有力措施减少市场开放所带来的冲击。二是对非人为因素造成的自然灾害，政府应给予农民往年平均收成一定比例(如60％)的补贴，以便维持农民的正常生活及来年对生产的再投入；政府可以推行多种灾害保险制度。此外，政府还可以对农业保险实行多种形式的补贴，使农业保险成为有别干一般商业保险的政策性保险。

2．加快农村费改税的步伐，减轻农民负担。农产品私人产品的性质，决定了农民理应是农业投入的主要渠道，目前的困难在于农民手中可以用于农业的投入越来越少。很多地方农民负担占到人均纯收入的l0％以上，个别地方甚至达到20％以上，大大超过中央规定的5％以内的标准。针对这种情况，首先要加快农村费改税的步伐。取消一切向农民的不合理收费、摊派和集资。费改税的目的主要不是增加政府财政收入，根本目的在于尽快取消对农民的不合理收费，切实减轻农民负担，实现对农业的 “轻徭薄赋”，以保证农民有足够的资金

投入农业生产。其次，为了配合农村税费改革，必须要精简乡镇政府机构，减少人员，减少农民负担的行政管理费用，转变政府职能。第三，建立独立干村民委员会的农会，监督农村干部巧立名目、多收多征，增加农民负担的行为。

主要参考文献

1孟丽.试论我国财政支农政策存在的问题与改革措施J.经济管理，2002，10（3）：2.