发展我国农村集体经济组织的思考2_我国农村集体经济现状

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发展我国农村集体经济组织的思考1

课题组

二、发展我国农村集体经济组织的制约条件

（一）农村集体经济组织的法律规定不完善

农村集体经济组织的健康发展，离不开法律的支撑和保障。许多国家，在发展农村集体经济时都建立了完整的配套法律体系：德国早在1871 年就制定了《合作社法》；日本农协在成立之初就有《农业协同组合法》；韩国合作社的主体法律是《韩国农业协同组合法》；美国关于合作社的条款散见于多部联邦法律之中。虽然我国在根本大法和专门法方面不断推进法制化，但法律的具体规定还不完善。从《宪法》上看，甚至都没有给农村集体经济组织一个明确的定义。《宪法》第8条第一款规定：“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。”《宪法》第17条第一款明确规定：“集体经济组织在遵守有关法律的前提下，有独立进行经济活动的自主权”。《宪法》有肯定农村集体经济是社会主义劳动群众集体所有制的经济，是独立进行经济活动的经济形式，但是这一经济形式如何开展活动，其产权关系怎样并没有作进一步规定。我国的一些专门法规对农村集体经济组织也做了相应规定，但这些都没有超越《宪法》的更为精细的规定。比如我国《农业法》第10条规定：“农村集体经济组织应当在家庭承包经营的基础上，依法管理集体资产，为其成员提供生产、技术、信息等服务，组织合理开发、利用集体资源，壮大经济实力。”《国务院关于加强农村集体资产管理工作的通知》也明确指出：“集体经济组织是集体资产管理的主体”。虽然，我国于2007年7月1日实施了《中华人民共和国农民专业合作社法》这一针对农村集体经济的专门法规，但是这一法规尚不完善：一是产权边界不明。在乡镇、村级、村民小组等方面的集体资产产权方面存在着交叉或不完全明晰的地方，集体经济组织到底属于乡镇还是村民委员会或者是村民小组方面边界模糊，法律对此也没有明显的界定，导致谁都有权，但谁都不能完全行使权利。二是产权量化困难。由于农村土地的权属不清晰，有些地块只是习惯认为归属，没有相关的权属证明。土地管理机关虽然有本账，但也没有明确的界线。

（二）农村集体经济组织与村委关系不清晰

农村新型集体经济组织中，村委会作用非常重要。但是村委会与农村集体经济组织的性质是根本不同的：村委会的宗旨本应是为村民服务，不具有营利性，市场规律对其运作不起作用，不需要承担市场风险，适用民主、公开、公正的原则。而经济组织管理者的宗旨是谋求经营效益，以营利为最大目的，必须依照市场经济规律运作，承担市场风险，效率是其运作的根本原则。但是，在实际运作中，村委会已不仅仅是村公共事务、公益事业的管理者，还是集体财产的所有者，〔梁治平著：《乡土社会中的法律与秩序》，载于王铭铭、王斯福主编的《乡土社会的秩序、公正与权威》，中国政法大学出版社1997年版，第422页。〕更充当着集体财产的经营者，作为大股东参加到公司中，参与公司的实际经营。而依照《村民委员会组织法》的规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，负责办理本村的公共事务与公益事业，并管理本村农民集体所有的土地和其他财产。村民委员会本身并不是一个集体经济组织，不具备经营职能。村民委员会1.本课题是魏宪朝博士主持的国家社科基金项目《我国农村集体经济组织的现状调查、问题分析及对策研究》（05BKS021）的阶段性成果。

直接与村民组成公司，大集体(全体村民)与小集体(公司)之间的利益难以两全，且村民委员会可以“利用职权”为公司谋取利益，损害其他未参与村民的利益。“公共服务的职能与对村集体经济垄断经营的职能交错，是村委会职权侵蚀村民自治权的一个主要根源”。〔潘嘉玮、周贤日著：《村民自治与行政权的冲突》，中国人民大学出版社2004年版，第135页。〕目前成立的公司管理层多与村委会、涉农社区居委会是“一套人马，两个牌子”。而按照现代企业管理制度，政企分离是建立现代企业的首要条件。当公共服务职能与经济管理职能交错在一起的时候，就会出现公共权力的滥用和生产经营的不担风险；利用公共资源去从事营利性的事业，甚至运用公共权力侵犯村民的合法权益却不承担任何后果。（潘嘉玮、周贤日著：《村民自治与行政权的冲突》，中国人民大学出版社2004年版，第208页）所以，公司必须从行政职能中脱钩出来，否则这类农村新型集体经济组织只具备现代企业的外壳，而无现代企业的精神，对农村新型集体经济组织的发展不利。

（三）农村集体经济组织的自身机制不顺畅

完善的内在机制是农村集体经济组织存在和有效运行的重要前提和制度保证，由于我国对农村集体经济组织的立法建制滞后，我国的农村集体经济组织在内在机制方面还存在许多问题：(1)组织规范化程度低。我国农村集体经济组织的形式多样，尚无一种固定的模式，只有合作社是按照国际合作社的原则建立和发展起来的，而数量较大的协会和股份合作社无论就组织体系还是在制度规范方面，由于组织的自发性以及农民自身的社会意识、文化程度的局限，很难产生合理的制度规范。由于缺乏统一组织形式，许多农村集体经济组织没有规范章程，宗旨模糊、职责不清，加之机构设置不合理，管理制度不完善，民主氛围不够，致使组织运作也不规范，进一步制约了农村集体经济组织的发展和完善。(2)自我发展机制不健全。管理队伍难以适应现代市场经济发展的要求，管理人员受教育水平较低，多以经验管理为主。缺乏专业的管理，由于实行不记报酬或低报酬的荣誉性职务制度，不利于激发管理者的潜能。服务内容单一，以对内服务为主，对外服务较少；服务水平较低，仅局限于提供一些资本较低的技术服务和市场信息。资本筹措渠道狭窄，资本短缺成为合作组织发展的瓶颈。我国农村集体经济组织通过政府支持和信贷方式获取资金却十分困难，多以会员自筹、外部股金和自我资本积累的方式获取资金，筹资渠道极其有限且较为狭窄。

（3）民主管理机制不完善。民主管理是集体经济组织的基本原则。但我国农村集体经济组织产生的特殊环境决定了集体经济组织的建立和发展必须寻求来自政府或其他社会力量的庇护，导致一些集体经济组织的独立性受到影响。反映在管理方面，尽管农村集体经济组织的章程规定了民主管理原则，但实际运行过程中，集体经济组织的最高和最终决策权往往不在集体成员手中，会员大会多流于形式，专事监督职能的监事会则成为摆设甚至有的根本就不设置。外部力量的过多介入，使得民主管理成为一句空话。（4）利益分配机制不合理。追求利益最大化的动机是农民参加农村集体经济组织的最初和最基本的出发点。但是，我国的农村集体经济组织在分配方面还存在一些问题：比如在“公司+农户”型农村合作经济组织中，虽然延长了农业产业链条，提高了农业比较利益，但农民在利益分配方面却很难分享到一体化经营中的平均利润，他们自身的经济地位并没有提高也导致对集体经济组织的认同度下降。

(四)发展农村集体经济的财力支撑无保障

在城市和工业导向的金融制度下，农村集体经济组织的建立与发展很难得到政府的资金支持。农村与城市相比的弱势地位，农业与工业相比的弱质产业性质，使其很难在政府财力方面得到大力支持。政府的财政支持是农业稳定、健康发展所需资金的重要来源，但

目前的政府支持仅从维护农业的基础地位，维护农村稳定与农民增收的视角出发，还没有从实质上将三农问题与国富民强综合起来考量。所以，国家政府对农村集体经济的支援还是有限的，虽然这方面情况在逐渐的改变。当今发达国家普遍采取支持农业发展，支持农村集体经济的措施。以德国巴伐利亚州为例，每年政府对农业各类投资和补贴约50亿马克(其中联邦投资约30亿马克，州投资约20亿马克)。从州里对农业的投资来看，20亿马克中12%用于农业行政支出，8%用于农业科技开发，70%用于农户补贴，其余10%由于支持包括合作社在内的各类农民经济组织。日本政府对于农业现代化设施建设，政府无偿补助50%；为了调整大米品种结构，政府每公顷补助50万日元，这些都是通过农协补贴给农民的。发达国家的经验证明，政府通过农村集体经济对农业提供各种财政支持，可以加强农业基础设施建设、提高农业现代化水平、保证农民获得社会平均收益和引导农业产业结构的调整，同时，有利于培养和巩固各种农村集体经济组织，建立良好的政府与农村集体经济组织的关系，使之更好地为国民经济建设服务。长期以来，我国在金融方面坚持城市和工业优先的倾斜政策，导致农村集体经济组织的发展面临资金短缺问题。政府对农业投资较少。虽然，近几年我国的支农资金在逐年增长：2004年，对农业投入的资金共有2626亿元，2005年支农资金达2975亿元，2006预算支农资金达3397亿元。但是，一方面，这些资金并不是由财政部一家来管理，涉及的部门以及其下属的司局很多，资金的分散使用使效率低下；另一方面，我国的支农资金在财政总支出中的比重偏低，特别是相对八亿农民这个巨大的数字而言的人均占有量更少。农村资金的匮乏严重影响我国农村集体经济组织的健康发展，成为制约我国农村集体经济组织的关键性因素。