公 文 种 类_软文有哪几种类型

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公 文 种 类

一、公文种类的新旧对比

《党政机关公文处理工作条例》（以下简称《条例》）第八条规定，公文共有15个种类。这里所称“公文”是狭义的公文，而不是广义泛指的包括总结、计划、简报、方案等在内的所有公务文书。《条例》是法规性文件，因此通常也可以把《条例》规定的15个种类的公文称之为法定文种；其他如总结、计划、简报、方案等15个文种之外的，称为非法定文种。

与1996年中共中央办公厅印发的《中国共产党机关公文处理条例》（以下简称原《条例》）和2000年国务院印发的《国家行政机关公文处理办法》（以下简称原《办法》）相对比，主要有以下特点：

（一）减少了3个文种

原《条例》规定的公文共有14个文种，原《办法》规定的公文共有13个文种。“决定”、“意见”、“通知”、“通报”、“报告”、“请示”、“批复”、“函”、“会议纪要”这9个文种，党的机关和行政机关都使用；“决议”、“指示”、“公报”、“条例”、“规定”这5个文种，只有党的机关使用，行政机关不使用；“命令（令）”、“公告”、“通告”、“议案”这4个文种，只有行政机关使用，党的机关不使用。

《条例》对原来党政机关使用的18个文种进行了整合，保留使用15个文种，不再使用“指示”、“条例”、“规定”这3个文种。将原《条例》印发以来从来没有使用过的“指示”文种去掉，“条例”、“规定”2个文种今后一般使用“通知”来印发。

（二）改变了1个文种的名称

原来使用的“会议纪要”文种，《条例》称为“纪要”。需要注意的是，新旧文种仅仅只是名称上进行了简化，使用方面没有实质性的变化，仍然适用于记载会议主要情况和议定事项，一般标题仍然为《×××××会议纪要》。

（三）对部分文种的适用范围进行了调整

原《条例》和原《办法》对以前共用的几个文种适用范围的界定和表述略有差别，《条例》进行了相应的调整和整合，总体来看绝大部分规定都属于沿用。

二、15种公文的适用范围和适用主体

（一）决议。《条例》规定，“适用于会议讨论通过的重大决策事项”。一般以党的会议名义发布，行政机关一般不使用该文种。

（二）决定。《条例》规定，“适用于对重要事项作出决策和部署、奖惩有关单位和人员、变更或者撤销下级机关不适当的决定事项”。如《中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》、《国务院关于表彰全国劳动模范和先进工作者的决定》。需要注意的是，《宪法》第107条规定“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，……发布决定和命令……”，“乡、民族乡、镇的人民政府执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令……”。对《宪法》有关精神的理解，县级以下机关、单位类似于决策部署和奖惩的事项，完全可以使用“通知”、“通报”等文种来实现，应慎重使用“决定”文种，否则将有违宪之嫌。

（三）命令（令）。《条例》规定，“适用于公布行政法规和规章，宣布施行重大强制性措施、批准授予和晋升衔级、嘉奖有关单位和人员”。党的机关一般不使用该文种，一般适用于省人民政府公布地方规章，省公安、安全、司法部门批准授予和晋升衔级，县级以上人民政府宣布施行重大强制性措施、嘉奖有关单位和人员。

（四）公报。《条例》规定，“适用于公布重要决定或者重大事项”。公报有会议公报、联合公报、统计公报、环境公报4个种类，其中，会议公报和联合公报不适用于地方，统计公报和环境公报由国家或省（区、市）有关职能部门发布。

（五）公告。《条例》规定，“适用于向国内外宣布重要事项或者法定事项”。根据有关资料，《条例》所说的重要事项和法定事项属于国家层面，不适用于地方，我市各级党政机关一般不使用该文种。平时在报纸上看到有的行政机关或企事业单位刊登的各种各样的“公告”，都属于错误使用文种，或者把公文与一般应用文混为一谈。有的内容如招标、招聘人员等，应该使用“通告”；有的内容如办公地点搬迁、遗失证照声明等，根本不需要使用公文的形式，完全可以用广告、启事等一般应用文。

（六）通告。《条例》规定，“适用于在一定范围内公布应当遵守或者周知的事项”。党的机关一般不使用该文种，除此之外适用主体非常广泛，各级行政机关都可以根据工作内容使用。

（七）意见。《条例》规定，“适用于对重要问题提出见解和处理办法”。各级党政机关均可使用，一般多用于下行文。

（八）通知。《条例》规定，“适用于发布、传达要求下级机关执行和有关单位周知或者执行的事项，批转、转发公文”。该文种是所有文种中使用频率最高的一个，各级党政机关均可使用。一般多用于下行文，不相隶属机关之间根据职权范围也可以使用。

（九）通报。《条例》规定，“适用于表彰先进、批评错误、传达重要精神和告知重要情况”。各级党政机关均可使用。

（十）报告。《条例》规定，“适用于向上级机关汇报工作、反映情况，回复上级机关的询问”。各级党政机关均可使用。该文种属于典型的上行文，应避免出现不相隶属机关之间使用该文种以示对受文机关的尊重，这不符合行文规则。

（十一）请示。《条例》规定，“适用于向上级机关请求指示、批准”。各级党政机关均可使用。该文种属于典型的上行文，但多年来一直存在和“报告”类似的错误用法。

（十二）批复。《条例》规定，“适用于答复下级机关请示事项”。有下级机关的各级党政机关均可使用。该文种属于典型的下行文，应避免出现对不相隶属机关请求的审批事项使用该文种的错误用法。

（十三）议案。《条例》规定，“适用于各级人民政府按照法律程序向同级人民代表大会或者人民代表大会常务委员会提请审议事项”。这是《条例》中唯一明确界定适用主体的文种。

（十四）函。《条例》规定，“适用于不相隶属的机关之间商洽工作、询问和答复问题、请求批准和答复审批事项”。该文种在日常工作中常常被冷落，本该使用“函”的却错误使用了“请示”或“批复”。

（十五）纪要。适用于记载会议主要情况和议定事项。各级党政机关召开的重要会议，根据工作需要均可使用。会议纪要是记载会议情况和议定事项的内部文件，一般印发参会单位，也可印发其他有关单位，但不需要向社会公开。不得以会议纪要代替有关行政执法文书或文件，不得直接作为行政管理的依据。

综合来看，上述15个文种中，有10个文种是党政机关通用的，党的机关一般不使用“命令（令）、公告、通知、议案”等4个文种，行政机关一般不使用“决议”文种。

三、公文种类按照行文方向的划分

（一）上行文。即下级机关向上级机关的行文，最常用的有“报告、请示”2个文种。

（二）下行文。即上级机关向下级机关的行文，最常用的有“决议、决定、命令（令）、通知、通报、批复、意见”等7个文种。

（三）不相隶属机关之间行文。包含了平级机关之间的平行文，最常用的是“函”。《云南省贯彻实施细则（试行）》第十八条规定，也可以根据职权范围和工作内容使用“通知”行文。

行 文 规 则

行文，是把公文送达给需要执行或周知的某个或某些单位；规则，是指对党政机关行文规律总结提炼之后形成的需要共同遵守的制度。行文规则，既是党政机关公文处理实践经验的总结、规律的把握，也是党政行文中必须遵守的行为规范，包括坚持公文处理原则、正确处理行文关系、准确把握行文方向、恰当选择行文方式等。

《条例》第十三条规定：行文应当确有必要，讲求实效，注重针对性和可操作性。这就是行文的总规则。

1996年5月3日中央办公厅印发的《中国共产党机关公文处理条例》第十一条对行文总规则是这样规定的：行文应当确有需要，注重实效，坚持少而精。可发可不发的公文不发，可长可短的公文要短。2000年8月24日国务院印发的《国家行政机关公文处理办法》第十一条对行文规则作了这样规定：行文应当确有必要，注重效用。

比较新老《条例》和《办法》，可以看出，行文规则是逐步发展和丰富的，既有一以贯之的总要求（确有必要、需要，注重实效、效用），又有随着实践经验的积累，不断进行归纳、提炼、总结出来的新要求：注重针对性和可操作性。

《条例》第十四条对行文的具体规则作了明确。根据行文中的隶属关系和职权范围，各有侧重。不同的行文关系，有不同的具体要求：

（一）上行文规则

上行文经常使用的文种是请示、报告。《条例》第十五条规定了六项具体规则。

1.原则上主送一个上级机关，根据需要同时抄送相关上级机关和同级机关，不抄送下级机关。

“原则上主送一个上级机关”，主要是为了明确主办机关，防止推诿、扯皮。“根据需要同时抄送相关上级机关和同级机关”，是指除了主送上级机关外，其他上级机关和同级机关需要周知和支持的，抄送该上级机关和同级机关，这样既有利于事项的办理，又有利于其他上级机关和同级相关机关同时了解情况。“不抄送下级机关”，是因为向上级机关的行文，有的是未定事项，有的是涉密、敏感或不宜向下级机关通报的事项，在上级机关决定前抄送下级机关，容易引起混乱。

2.党委、政府的部门向上级主管部门请示、报告重大事项，应当经本级党委、政府同意或者授权；属于部门职权范围内的事项应当直接报送上级主管部门。

这是对党委、政府的部门向具有业务指导关系的上级部门行文作出的规定。一方面是为了加强党委、政府的集中统一领导；另一方面，规则强调的是重大事项（指涉及全局性的工作部署、重要政策的制定、特殊敏感事项等），属于部门职权范围内的一般性事项，直接报送上级主管部门，不再经过本级党委、政府行文，避免行文升级、升格。

3.下级机关的请示事项，如需以本机关名义向上级机关请示，应当提出倾向性意见后上报，不得原文转报上级机关。

这是新《条例》与原《条例》和《办法》内容最为明显的不同点之一。首先，以本机关名义向上级机关转报下级机关的请示，就已经成为转报机关的发文了。其次，原文转报，体现不出转报机关的态度和责任。再者，处理下级机关的请示事项，是转报机关的职责，对请示的具体问题、事项的办理，虽然不属于转报机关的职权范围或转报机关没有能力解决的，但转报机关比上级机关更了解情况，应充分发挥职能，根据政策规定和实际情况提出办理的倾向性意见，供上级机关参考，有利于提高上级机关的办理质量和效率。

4.请示应当一文一事。不得在报告等非请示性公文中夹带请示事项。

一文一事，即一件请示公文只请示一个问题，反映了请示公文的专一性，有利于上级机关审阅、办理、批示和答复。

“请示”是属于批办性公文，“报告”是阅知性公文。批办性公文需要办理，阅知性公文则根据公文内容、要求和工作需要确定范围后分送。具体工作中，“请示”、“报告”不分，在“报告”非请示性公文中夹带请示事项的情况较为常见，在这里作一个提醒，需要各单位注意区分，否则会影响请示事项办理，造成工作延误。

5.除上级机关负责人直接交办事项外，不得以本机关名义向上级机关负责人报送公文，不得以本机关负责人名义向上级机关报送公文。

公文是在公务活动中产生的，既不得以本机关名义向上级机关负责人行文，也不得以本机关负责人名义向上级机关行文（请示、报告标注的签发人名字是责任的体现，不属于个人名义行文）。除上级机关负责人明确交办的要求直接报送本人的个别事项或其他事项外，上行文应当以行文机关报上级机关，由上级机关的文秘部门按程序办理，这也是收文办理的要求。机关负责人批示是履行职责的一种方式，落实上级机关负责人批示办理情况的报告，不属于直接交办的范畴，但应在文中说明情况。

6.受双重领导的机关向一个上级机关行文，必要时抄送另一个上级机关。

“受双重领导的机关”是为了有利于开展工作或者同为党委、政府的工作部门设立的，比如，民族宗教部门、文化广电旅游部门，存在一个部门对两个上级部门或两个甚至两个以上下级部门的情况。抄送另一个上级机关的目的是为了互相沟通情况，提高相关机关的决策水平和领导管理水平。

（二）下行文规则

下行文主要是发文机关向下级机关发布指挥性、指令性、知照性公文和答复请示事项等。《条例》第十六条对下行文规定了五项具体规则：

1.主送受理机关，根据需要抄送相关机关。重要行文应当同时抄送发文机关的直接上级机关。

“主送受理机关”，即需要贯彻执行、办理公文和应当知晓公文内容的机关。“根据需要抄送相关机关”，是指根据工作需要，抄送应当执行或者知晓公文内容的机关。“重要行文应当同时抄送发文机关的直接上级机关”，重要行文，是指贯彻上级机关的重大决策、决议、决定等文件精神的实施意见，处置重大事件、突发事件的预案等方面的文件，在下发的同时抄送发文机关的直接上级机关。

2.党委、政府的办公厅（室）根据本级党委、政府授权，可以向下级党委、政府行文，其他部门和单位不得向下级党委、政府发布指令性公文或者在公文中向下级党委、政府提出指令性要求。需经政府审批的具体事项，经政府同意后可以由政府职能部门行文，文中须注明已经政府同意。

这是规范党委、政府部门向下级党委、政府行文的规则。党委、政府的办公室是党委、政府的办事机构和中枢机构，党委、政府的决策、管理事项，不宜都以党委、政府的名义行文，而授权办公室行文。党委、政府办公室授权行文的文件，也是党委、政府的文件，都是要执行的。其他部门和单位与下级党委、政府是不相隶属的，是无权向下级党委、政府发布指令性公文或者在公文中向下级党委、政府提出指令性要求，在履行职能活动中，有工作任务、政策措施等需要向下级党委、政府部署的，应当请示党委、政府，由党委、政府行文或由党委、政府的办公室行文。

这里需要特别说明的是，不能因为有上述要求，本该在部门职权范围内办理的事项，也要上升到党委、政府或党委、政府办公室行文。“需要政府审批的具体事项，经政府同意后可以由政府职能部门行文，文中须注明已经政府同意”，这是对政府上级部门可以向下级政府行文的特殊情况的具体规定，落脚点是在审批事项上。

3.党委、政府的部门在各自职权范围内可以向下级党委、政府的相关部门行文。

这是党委、政府的部门如何向下级相关部门行文的规则。这在行文关系中属于指导关系，可以下发业务工作规划、计划、工作规范、工作部署、工作任务、批复等，如省农业厅向市农业局、市发改委向县区发改委行文。

4.涉及多个部门职权范围内的事务，部门之间未协商一致的，不得向下行文；擅自行文的，上级机关应当责令其纠正或者撤销。

涉及多个部门职权范围内的事务，如果未协商一致就写进公文，会造成工作混乱，让下级机关无所适从，无法贯彻执行。

5.上级机关向受双重领导的下级机关行文，必要时抄送该下级机关的另一个上级机关。

如市质监部门在向县区质监部门行文时，根据行文内容，可抄送县区政府。

（三）其他行文规则

其他行文规则，是指联合行文、部门之间行文、内设机构行文规则。《条例》第十七条从三个方面对其他行文的规则作了明确：

1.同级党政机关、党政机关与其他同级机关必要时可以联合行文。属于党委、政府各自职权范围内的工作，不得联合行文。

这是联合行文的规则。（同级党政机关是指党委与政府、党委的部门与政府的部门。党政机关与其他同级机关是指上级党委、政府的部门或相应的部门与下级党委、政府，以及党委、政府或其部门与同级的人大机关、政协机关、军队机关、检法机关、人民团体和具有行政职能的事业单位。）联合行文的前提是工作涉及几个部门的职权或有共同管理的事项或者有关联的事项；联合行文的目的是推动共同管理的工作或与联署机关有关的工作；联合行文的主体是同级党政机关、党政机关与其他同级机关，联署机关之间层级相当；联合行文的要求是确有必要，并应当明确主办机关，行文时主办机关一般排列在前。

2.党委、政府的部门依据职权可以相互行文。这是部门之间行文的规则。同级党委、政府的部门可以在各自职权范围内相互发布、传达要求周知或者执行的事项，如市直工委就机关组织建设向党政群部门的行文、市人社局就人才建设管理工作向党政群部门的行文等。

3.部门内设机构除办公厅（室）外不得对外正式行文。这是规范部门内设机构行文的规则。“正式行文”是指代表本部门行使职权、履行职能活动、发布政策性规范性文件。部门内设机构只有办公室是部门的办事机构，其他内设机构是业务工作机构，经部门同意或授权，办公室可以代表部门对外正式行文。

《实施细则》第十九条对党政机关与有关机构或者单位的行文，作了五个方面的特别规定，在工作实践中要认真把握，根据具体情况灵活运用，正确行文。