上有政策下有对策_上有政策下有对策例子
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从行政决策、执行、监督的角度看——
“上有政策，下有对策”的动因及解决
何睿清 40824036 汉语言文学
一、“上有政策，下有对策”的概念诠释
“上有政策，下有对策”是我国现阶段政策执行过程中普遍存在的一种行政现象，随着时代的发展，其表现形式越发多样化。有人认为是“上有政策，下有对策”对上级政策的“创新性”灵活运用，是用足、用活上级政策，有利于政策的不断完善；也有人认为“上有政策，下有对策”无非是对付上机政策之策，它实际上是“创造性地执行中央政策”而非把中央政策肢解、曲解为我所用；还有人认为“上有政策，下有对策”是政策变通的一种表现形式，如果运用得当，这样的“对策”不仅合理而且合法。撇开个人见仁见智的看法，导致此种现象出现的原因也是复杂多样的，我国行政决策机制的不科学，政府政策执行过程存在缺陷，以及分散化的行政监督机制为“上有政策，下有对策”行为的产生提供了条件，主要表现为政策敷衍、政策利用、政策附加、政策照搬、政策抵制等。因此，针对此种现象带了的负面影响，必须提出相应的治理对策。
二、“上有政策，下有对策”的动因分析
（一）、我国行政决策体制的不科学，导致政策制定中出现了问题；
总体而言，我国已经建立了一套较为完整的行政决策框架，但科学性和可行性仍有待提高，如果决策机制缺乏科学性，政策也会缺乏合理性。具体表现在：
1.科学的决策机制尚未真正建立起来。各级党委、政府以及人大是行政决策的中枢系统。但是在实践中，三方的决策权、职责范围划分不清晰，关系不合理，人大和政府决策职能没有充分发掘。各级行政机关虽已组建由信息、咨询、决策和监督组成的决策系统，但目前而言，这一系统并未真正发挥其所应有的作用。由于在行政决策中对信息收集、处理和应用重要性认知的缺失，导致信息不畅，致使信息在传达过程中应具有的准确性、真实性、及时性没能得到很好的实现。此外，各级党政部门决策研究机构地位尴尬、职能未能充分发挥，名为辅助决策机构，实际并未真正履行其应有的研究决策职责。而民间的政策研究、咨询机构等发展缓慢，规模小，数量和功能都不完善，尚不能在政府决策中发挥其应有的作用。
2.决策程序不规范。目前我国行政决策程序不严谨、规章不完整等现象仍然很普遍，不少行政部门和基层组织在行政决策中没有遵循“真实的调查、认真的分析讨论和缜密的论证”等决策步骤，“一言堂”现象严重，致使决策民主性缺失。地方政府和各部门领导人对于社会同步发展的科学决策理论和技术重视程度不够，且学习能力又不足，对各种先进的现代决策理论、手段和技术缺乏了解和应用，这种固步自封的做法一定程度上使决策的科学化水平大打折扣。
3.科学的决策责任制度缺失。责任心淡化是决策者在决策过程中产生偏差行为的渊源，而其深层原因则在于科学、有效的决策责任制度的缺乏。一是决策力和决策责任相分离、决策成败和决策者个人的荣辱得失、升迁降免缺乏必然直接的联系；二是决策责任主体不明确，所谓集体决策、集体负责往往产生责任扩散效应，决策失误后无人承担实际责任;三是对决策失误责任追查不严格，每每以“交学费”作为护身符，逃避责任追究。
（二）、行政执行体制的缺陷成为“上有政策，下有对策”的滋生土壤；
执行是既定的决策目标得以实现的动态过程。合理的执行机制是政策有效执行的必要条件。当前我国政府的执行机制缺陷是“上有政策，下有对策”行为的重要原因。
1.政策执行中某些环节的偏差导致政策执行不力。尤其是政策宣传以及信息沟通体制上的缺陷。在政策执行中，有些人不重视政策宣传，或者宣传出现失误，政府公共政策的传播渠道不通畅，缺乏一定的信息沟通和反馈机制，使得公共政策在宣传过程中受阻和歪曲，严重影响政策的有效执行。政策执行者与政策对象就政策产生误解，使得政策执行者无所适从。
2.政府执行力的弱化
政府执行力一般是指政府组织为了达到既定目标，依法使用、调度和控制各种公共资源，贯彻执行国家方针政策、法律法规以及上级的指示、决定、决议，实现战略目标和任务的能力。政策执行力是一种合力，政府执行力中各个要素的优化组合是形成高校执行力的关键。执行力弱就难以保证政令畅通。主要表现在以下几个方面：
①政策本身存在漏洞
政策本身的缺陷，使得有空可钻。一是政策缺乏合理性，政策缺乏针对性，没有反映客观存在的实际情况，在决策执行时就没有实践的基础；二是政策缺乏合理性，盲目地将目标定的过高，在执行时会受到现实条件和政策资源的制约。三是政策缺乏明晰性，政策目标模糊不清、内容混乱、主体职权责任界定不科学，就可能给政策执行者带来对政策目标和内容理解上的困难，可能会给执行者扭曲或曲解政策提供可乘之机。
②执行主体的利益需求和能力缺失导致偏差
政策执行主体出于自己的理解和利益需要，可能会附加一些原来政策没有的内容，特别是公共政策与自身利益冲突时，一些政策执行主体就会寻找政策替代甚至曲解、变通；政策执行主体由于自身的能力和素质不够，也会造成他们对政策难以全面、正确地理解。这些都会妨碍执行主体准确地执行政策。
（三）、分散的行政监督体制为“上有政策，下有对策”行为的产生提供了条件。
行政监督机制过于分散是“上有政策，下有对策”行为产生的前提。目前具有中国特色的行政监督机制在我国虽已形成，但仍不完善，行政部门在执行中经常出现“政出多门、政令不畅”等现象，从而为“上有政策，下有对策”行为提供了条件。目前我国监督机制不完善主要表现在以下几个方面：
1.缺乏监督合力。在监督的实践过程中，各种监督主体在监督权限、方式、程序、范围等方面上，都不同程度的存在不够明确，不够具体的问题，这造成了各种监督主体之间的关系不顺，同时它们各自为战，彼此之间缺乏有效地沟通和联系，未能形成一个具有“严密有序、分工合理、协调互动、高效运行”的整体。因此，监督中出现监督区域的“交叉”或“空白”在所难免，而在解决问题时，便出现“多方插手”和“推诿扯皮、无人监督”并存的现象。这就导致了监督的整体功能减弱，监督机制弱化，监督合力缺失。
2.监督法规不完善，可操作性不强。行政监督隶属于法制监督，但目前我国的行政监督法制化程度仍较低。一方面由于监督法律法规空缺。如新闻机构和广大人民群众进行监督的相关法律并未出台，使监督活动法律依据缺失；另一方面在于现存监督规则措词笼统，标准和可供操作细则模糊，使监督主体很难准确裁量和及时查纠违法违规行为
3.专门监督机构缺乏独立性。目前，具有专门行政监督权的机构如各监察部门等，多为政府机关的内部机构。就领导机制而言，其受双重领导——同级行政机关和上级相关部门，从而导致了其受多重控制的现实，独立性缺乏。
三、“上有政策，下有对策”问题的解决
目前，我国离实现行政决策、行政执行和行政监督三者相互协调的目标，还有相当长的一段路要走，要做的各方面工作仍然很多。只有实现了三者的协调一致，才能彻底消除“上有政策，下有对策”。
第一，健全科学民主的决策体制。
事实证明，“好制度可以让坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”合理完善的政策，减少违反政策所带来的违规收益，加大政策违规的心理成本和被发现的几率，尽量消除“对策行为”产生的收益动机。合理的公共政策则需要科学民主的决策制度来予以保证。民主决策和科学政策评估是保证政策科学性的前提条件。要充分发挥专家学者以及广大政策目标群体的聪明才智，还要把基层执行人员纳入决策议程。同时，要在政策制定中吸收群众的合理建议，比如采取进行民意调查、举行听政会等方式广纳民意，反之，有可能导致政策脱离实际。
第二，加强政策执行过程中的思想文化建设。
政策的执行落实要靠人来完成，包括政策执行者和政策目标所指向的群体。人是物质和精神的统一体，人的主观能动性的发挥离不开思想意识的支撑，价值观和信念这种内化了的制约机制在某种程度上比其他制约方式更加有效，因为道德意识制约调节的是“理性经济人”的内心思想，进而影响其行为和方式，它的作用带有根本性。加强政策执行主体和目标群体的思想意识教育，具体来说就是要加强二者正确的利益观和政绩观的塑造。承认追求个人合理利益的正当性，同时也要认识到利益是一个矛盾体，包含了个人利益和共同利益，局部利益和整体利益。个人利益的追求要以不损害公共利益为前提，在冲突的条件下，以公共利益为优先选择。
第三，完善权力制约体系。
任何人都容易滥用权力，这是条万古不易的经验。由于历史和认识上的原因，我国实行的是中央集权的政治体制，这种集权体制在“集中力量办大事”方面具有优越性，但过分的集权，不利于权力的互相监督，没有监督的权力不能保障政策的有效执行。从现阶段来看，完善权力制约机制首先要合理分权，合理划分决策与监督等部门，使其互相监督，尤其是要提高监督部门的独立性，既保障了政策执行，又实现了监控有力。只有权力的互相制约，才能从根本上消除权力寻租的空间。对权力寻租行为加大惩罚力度，增加腐败成本，使权力寻租腐败者“政治上身败名裂、经济上倾家荡产、思想上后悔莫及”；规范权力运作，使得官员的权力在“阳光下”运行，从根本上保证政策的实施。
第四，完善政策执行监督机制。政策执行监督是保证政策得以顺利实施的重要条件之一，也是减少“上有政策、下有对策”行为的有效方法。首先，完善监督主体地位、权力与配置。其次，充分利用现代科技构建政策执行监控系统，收集处理各种政策执行信息，建立完备的信息控制系统。最后，资金、技术设备、人员编制等方面应对监控部门适当倾斜，而目前监控部门普遍存在资源不足等问题，必须对这些问题加以改善，避免因资源缺乏产生“下有对策”行为，保证行政决策得以切实执行。
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