华夏_华夏传统

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浦东华夏社区“共商共治”模式探索

——上海大型居住社区治理模式的实践之二

华夏社区位于川沙新镇的西北角，东至妙境路，西至张江镇界，南至黄楼社区，北至唐镇镇界，所辖区域面积6.226平方公里，共有4个村，10个居委（60个居民小区），总人口45000多人，属城郊结合大型居住社区。2006年，浦东新区成立川沙新镇后，华夏社区挂牌成立。作为浦东综合配套改革的重要试点，华夏社区在构建社区共治模式的组织体系和运行机制等方面进行积极探索，建立了自上而下指导与自下而上参与相结合的“共商共治”的社区委员会治理模式，在建立新型城市社区管理新体制上走出一条新路。

一、华夏社区“共商共治”模式的创新之处

（一）引入地方治理理念，探索社区管理从行政管理向社会治理的新型模式转变

目前，上海社区管理主要采取以行政管理为主的社区管理委员会（街道办事处）模式，社区管理委员会（街道办事处）作为政府的派出机构，履行政府的社会管理职能。川沙新镇在华夏社区试点的社区委员会是通过引入地方治理理念，将社区委员会作为社区共治平台，建立与公民组织之间的战略合作伙伴关系，发挥各种社会有生力量的作用，共同解决地方的公共问题，提升

11所谓地方治理是指，在一定的贴近公民生活的多层次复合的地理空间内，依托政府组织、民营组织、社会组织和民间公民组织等各种组织化的网络体系，应对地方的公共问题，共同完成和实现公共服务和社会事务管理的改革与发展过程。其目的在于，达成以公民发展为中心，面向公民需要的、促进地方富有发展活力的新型社会与公共事务管理体系。地方政府组织管理社会公共事务的能力，探索在党的领导下开展政社合作的一种新型社区治理模式。这一模式下的“社区委员会”不是政府派出机构，而是以实现社区公共事务治理为目标而形成的政府与社会合作的组织机构，是社区建设和社区公共事务管理的平台，是一个协商决策机制。它通过组织创新，以制度化形式使社区民众、社区单位、社区组织等社区建设中的利益相关者参与到社区公共事务的决策和管理中，为推进基层群众自治和构建社区共同体奠定了基础。

1、主要特点

（1）职能非行政性。社区委员会的主要职责是：反映社情民意、协调社区发展、整合社区资源、推进社区建设、指导居(村)自治、开展评议监督等。社区委员会通过选举产生，作为社区代表会议的常设机构主持日常工作，下设行政事务、社会事务和平安事务等3个专业委员会。

（2）代表来源广泛性。按照华夏社区常住人口总数的千分之二比例，推选产生社区代表，并差额选举95名社区代表（其中社区单位代表17名、居民区代表55名、村民区代表23名），组成华夏社区委员会。社区委员会由政府职能部门派出机构代表、社会团体、企事业单位、居（村）民代表以及社会人士等共同组成，能够较好地代表各方的利益诉求。社区代表每届任期两年，可连任，代表实行常任制，充分发挥联系居（村）民和社区的桥梁纽带作用。（3）社区公共事务共商共治。制订并实行《关于建立社区代表联系居（村）民机制的若干意见》、《关于实行社区重大事务共商共决制度的暂行办法》，通过这些制度的实行，保证社区共商共治工作不断推进。

2、组织架构

华夏社区在社区管理体制改革中形成了由社区党委、社区代表大会、社区委员会组成的三维共治模式。属于行政管理事务的，由隶属政府的派出机构管理；属于公共事务的，政府通过指导、合作的方式，发挥社区委员会的作用。

（1）领导层:社区党委。社区党委是川沙新镇党委的直属机构，由新镇党委任命，是社区的领导核心。

（2）决策层:社区代表大会。社区代表大会是社区的最高权力机构，对涉及地区性、群众性、社会性、公益性的社区事务进行民主协商，对涉及全体居民的公共事务进行民主表决，对动员社会力量参与社区建设进行民主议事，对政府部门和社区委员会工作进行民主监督。

（3）执行层:社区委员会。社区委员会是社区代表大会的常设机构，在社区代表会议休会期间，主持日常工作，承担着社区组织与政府组织连接的作用，是政府与社区合作互动的组织基础。

（二）以社区委员会为平台，整合社区资源，探索建立共建、共享的社区管理和服务格局 依托社区委员会，发动社区单位、群众参与地区性、社会性、公益性工作，实现政府、市民和社会的良性互动，资源共享。

1、建立社区资源共享工作推进小组，促进形成服务互动机制。充分调动社区不同利益群体积极性，广泛利用社会力量，有效整合行政、社会、市场等各类资源，协调社区成员之间资源的互通有无和互惠互利，实现资源共享的长效管理机制。如与社区临近的川沙中学华夏西校共建，利用学校资源，为社区居民提供活动场所，并发挥川沙中学华夏西校专业优势，推进学校教师参与社区市民学校办学、宣讲等活动。同时强化与社区单位的结对共建，做到共建互动、优势互补、资源共享。

2、培育社会公益组织，吸引各类组织和个人参与社区服务。华夏社区自2006年初建立以后，便开始关注社会组织建设，打造社区民主建设的基础平台，目前培育成功的有四个社会组织：一是华夏社区义务工作者协会，二是华夏社区慈善超市，三是华夏管乐团，四是华夏社区阳光公益服务社。通过社区社会组织的培育，构建社区共同体。

3、建立财力筹集、协同管理和群众参与机制。社区公共事务所涉及的资金主要来源于政府拨付的公益性资金、社会捐赠，22345创立于2006年8月12日，经依法注册登记成立。这是上海市首家由开展社会公益、社会服务的社区义务工作者（简称义工）自愿组成的公益性社会团体法人。有超过15000人次参加义工活动，接受义工服务者超过10万人次。

3创立于2006年，并经注册登记为民办非企业单位、以“携手慈善、共创和谐”为目标的慈善超市通过义卖、发放、捐赠等形式为社会弱势群体提供“实物帮困”。4原名为妙华管乐队，建立于2006年，2008年更名后注册为民办非企业单位。华夏管乐团以丰富社区文化生活为己任，积极参加各项公益活动。5建立于2008年，当年9月注册为民办非企业单位。阳光公益服务社以社区服务为主旨，职责包括推进社区就业、社区环境维护、社区平安建设，提供社区老年人服务、助残服务、家政服务、咨询服务、邮政服务、文化教育服务、公共设施维护、相关调查摸底等。以及通过项目获取政府购买服务的资金。同时，建立健全城市管理联席会议制度、物业管理联席会议制度、市民巡访团制度、流动人口管理联动制度等，整合社区管理力量，服务社区发展，形成共管共治局面。社区坚持实事项目共商共决制度，采取定点提案、网络提案、信箱提案等方式，扩大群众参与面。通过实行周六代表接待日制度、市民议事会、项目听证会、民事协调会等形式，调动社区代表、社区群众参与社区事务共商共治的积极性。如华夏一路和城丰路的有效整治、社区文化广场的建设、社区医疗卫生服务点的设立等服务项目，都经过群众共商共决。同时，还投资15万元成立玉宇市民学校，免费向广大社区居民开放，为社区居民提高素质提供平台。

二、华夏社区“共商共治”模式实践的成效及目前面临的主要问题

（一）主要成效

华夏社区“共商共治”模式，是以社区委员会为核心、体现地方治理理念的新型社会治理模式。通过社区委员会这种组织创新，通过制度化方式让居民参与社区事务处理，培育其理性的公共意识和责任，从而推进社区共同体的形成。它改变了传统社会管理的观念和社会问题由政府包办的方式，通过创新管理机构的组织形态和运作模式，使社区居民等社会各方面力量参与对社区公共事务的决策与管理，培育了各类社会组织，促进了政府职能 6

6以小区名称命名 转型。应该说，华夏社区“共商共治”模式是一项具有前瞻性和开拓性的改革试点，社区委员会的建立标志着政府治理社会的一种全新模式的诞生，同时也意味政府和社会之间在一个制度性平台上进行互动。这项开创性的改革，对破解城市化进程快速推进中社区管理难题提供了一条重要思路，为新形势下上海乃至全国社区建设和管理积累了有益经验，有重要的示范和借鉴作用。

（二）目前面临的主要问题

试点以来，对以“社区委员会”为核心的社区治理模式，一直存在争议。相当一部分人认为，社区委员会做的事情政府也可以做，且效率更高；社区委员会理念太超前，公民社会尚待发达。由于认识不统一，改革试点深入推进的动力明显不足。

同时，在探索和实践中也面临一些难题。管理层之间的条块关系尚待理顺，如镇政府职能部门与社区的关系、政府所办事业单位与社区的关系、居（村）委与社区的职责界面需要进一步分清。社区委员会成立后，大部分精力忙于应付政府事项，完成镇政府交办的各项行政事务所花费的时间约占总的工作时间的40%以上，社区自治水平有待提高。

三、凝聚共识，深入推进华夏社区“共商共治”改革试点 当前，一方面要进一步解放思想，凝聚共识，通过政府自觉、社区自身努力、社会各方支持，使政社合作、“共商共治”理念深入人心，为改革试点的深入推进扫清认识上的障碍。另一方面，还要进一步破除深层次体制机制瓶颈，使新模式充分焕发生机活力。

1、进一步规范政府与社区委员会之间职能，明确社区委员会的职责定位。社区委员会不是一个政府派出机构，与社区中其他组织平等合作，发挥协调和整合作用。进一步完善政府与社区委员会的互动机制，逐步将应由政府承担的职能从社区委员会职能中剥离出去，杜绝将大量行政事务“漏斗式”下放到社区委员会的现象；下放的行政事务，有些可通过政府购买的方式委托中介组织完成。这样做的好处在于，可以避免社区委员会将大部分时间用与直接履行或代替履行行政事务上，使其能集中精力完成政社合作事宜和推动社会发展的事务。

2、完善相关制度，进一步发挥社区委员会的社区利益整合平台作用。一是完善专业工作委员会制度。调整专业工作委员会成员组成结构，逐步降低政府职能部门成员和专职工作人员比例，增加社区相关单位和组织代表，使专业工作委员会成为整合民意和社会协同的次级共商共决的平台，使大部分事务能够首先在此平台中获得协商、研究、听证和提出初步意见。二是完善听证会制度。政府决策前，在社区委员会层面开展听证；社区委员会决策前，在专业工作委员会层面开展听证。

3、构建新型组织，加大社会组织培育力度。加大对社区内组织的业务指导和培训，推进跨居民区社区的创建工作。进一步整合社区资源，推动成立社区层面联合会性质的组织。同时，积极探索由各类社会组织推动社区民众参与社区公共事务的新途径，建立社区发展基金，支持各类社团开展活动，支持社团承接由社区委员会或居委会举办的各项活动。