提升政府执行力的基本路径分析_提升政府执行力答案

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提升政府执行力的基本路径分析

目前，制约经济社会发展的一个突出问题是“上有政策，下有对策”。有的阳奉阴违，搞“说一套，做一套”；有的在部门和个人利益上兜圈子，实用主义盛行，于己有利就执行，于己无利则任意变通；有的干脆置上级政策于不顾，“我的地盘我做主”，自行其是。这使一些政策不能如愿实施和发挥应有的作用，也是公权力被滥用和影响政府公信力的重要因素。这一问题的实质是政府执行力不强。为此，温家宝总理在今年的《政府工作报告》中，明确地将“提高政府执行力”作为加强政府自身改革和建设的一项重要任务。对我省而言，提高政府执行力也是加快振兴的迫切要求。

在政府能力体系中，执行力具有举足轻重的地位和作用。

政府执行力是政府履行自身职能，保证政府有序运行，实施政府公共政策，达成政府目标的能力和力量的总和。在政府能力体系中，执行力举足轻重，不可替代。

执行是政府组织的重要职责。建立有效政府是现代政府管理的一个共同追求，而政府的有效性最终要通过政府的执行力来体现，需要良好的执行力作保障。从公共行政学发展的历程看，人们对此的认识经历了一个否定之否定的变化过程。最初，政府组织的主要职责被界定为执行国家的意志、法律和政策。这种主张在政治与行政“二分说”的理论中得到充分的阐释。古德诺说：“政治与政策或国家的意志表达相关；行政则与这些政策的执行相关。”在此之后的不少学者都一再重复或强调了这种主张。上世纪50年代，政治行政二分法受到质疑，一些学者提出，政府不仅要执行政策，而且也必须负责制定、评估政策，由此政府的政策制定功能被突出出来。伴随着“执行运动”在西方的兴起，政府执行的功能和作用再一次受到重视。现实也清楚表明，无论是政府组织自身的完善和发展，还是政府各项职能的履行和实施，没有较强的执行力，则将一事无成。

政府执行力是将政策目标转化为行政效果的关键。美国学者艾力森认为，在实现政策目标的过程中，方案的功能只占10﹪，而其余的90﹪取决于政策的有效执行。从认识论的角度来分析，政策制定本身侧重于解决能否以科学且合法的形式反映社会公共利益和诉求的问题，属于认知的范畴；而政府执行力则主要是解决能否以快捷且有效的方式实现政策目标的问题，属于实践的范畴。显然，任何一个政策方案，即使再正确，再完美，也无法自动地变为现实；要实现预定的目标，都最终决定于政策的有效执行。因此，政府执行力是主观见之于客观，达到知与行、认识与实践的有机统一，实现政策目标的关键性因素。

政府执行力是保持和增强政府公信力的法宝。政府不仅要有所作为，而且要大有作为，任何“不作为”或者“乱作为”、“胡作为”都会严重损害政府自身的形象，削弱政府的公信力。公信力压力是上世纪60至70年代欧美一些国家政府改革的重要动因，通过改革增强公信力因而也就成为政府改革的重要内容和目标。公信力与政府执行力息息相关。从法理上讲，政府是代表人民行使管理国家和社会事务的权力，因此政府的职能既是一种权力，更是一种责任，只有尽心尽责，切实有效地履行职责，做到不越位、不缺位、不错位，才能赢得民心，受到拥护。就这个意义而言，民心的向背主要是由政府执行力水平的高低决定的。所谓“喊破嗓子不如做出样子”、“一打纲领不如一个切实的行动”，就是这个道理。客观现实一再昭示：政府执行力是一个国家核心竞争力的综合体现，是在现代化进程中评价政府优劣的重要尺度。正如有的学者所说，国家之间政治上的一个重要区别不在于政府的形式，而在于政府的水平。

政府执行力的生成离不开内在的各种要素和现实的客观条件及其相互作用。其中，执行环境是外部条件，执行主体是主导因素，执行客体是作用对象，执行资源是现实基础，执行绩效是最终结果。政府执行力的生成及优劣强弱、高低大小，关键在于这些内外要素整合优化的程度和水平。应按照政府执行力的生成机理，探寻提高政府执行力的有效途径。

创新政府管理理念，强化服务理念、责任理念和效能理念。思想观念是行动的先导。政府要充分履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能，成为一个有能力有成效并为广大群众认可拥护的政府，必须创新政府管理理念。一是强化政府服务的理念。政府是人民的政府，人民赋予政府的权力不能异化，必须用来全心全意为人民服务。强化“行政就是服务”的理念，才能克服滥用职权的问题，才能走出把管理当作管制的误区，才能把各项便民、利民之举真正落到实处。二是强化责任政府的理念。政府服务的过程，也就是政府履行职责的过程，因此，责任意识与服务意识相辅相成、相得益彰。服务意识缺失，难以真正尽职尽责；责任意识缺乏，政府服务也难以实现。确立和强化责任意识，杜绝随意裁量，才能真正做到权为民所用。三要强化政府效能的理念。效能是政府管理的根本价值所在。政府执行力的提升要体现在政府运转速度快、办事效率高、行政成本低、社会效益好等方面。因此，必须强化效能意识，把成本管理、效率管理纳入政府管理之中。

合理界定政府职能的边界，变无限的全能政府为有限的有效政府。在政府职能缺位、越位、错位的情况下，很难形成真正意义上的政府执行力。强化提升政府执行力必须与政府职能的科学定位和切实转变相结合。在现代社会中，政府无疑应该成为社会管理的主角，但社会的善治还需要若干配角。必须充分发挥其他管理主体的作用，明确各自的职责分工，市场可以有效运作的事务，政府不包揽；企业能够自主经营的事务，政府不插手；社会可以办理的事务，政府不干预。只有这样，政府才有可能集中力量全面履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能，成为行为规范、廉洁高效、执行有力的社会管理主体。

充分开掘执行资源，着力提高执行资源的质量。执行资源越丰富，质量越高，政府执行力就有可能越强。一方面，政府要有效地利用已有的执行资源，建立科学的资源配置机制，优化和整合资源，提高资源的利用率，避免和杜绝执行资源的浪费；另一方面，要努力开掘执行资源，扩大资源储备，尽可能使潜在的资源成为现实的资源，实现执行资源的可持续发展。与此同时，要大力提高各种执行资源的质量，尤其要注重提高政策资源的质量。必须依据公共政策制定的科学原则，遵循法定的程序，建立健全重大事项集体决策制度、专家咨询制度、社会公示和听证制度、问责和责任追究制度，实现政策制定的科学化、民主化、程序化。

培育执行主体，提升行政人员的综合素质。政府执行力的优劣强弱与执行主体的品质密切相关。首先，按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，优化组织机构。调整机构的层次与幅度的关系，减少压缩执行层次，克服因层次过多而导致的信息失真和衰减、执行不力等弊端；进一步理顺职能分工，明确职责权限，切实解决职能交叉、权责脱节、重复执行、多头执行或无人执行等问题。其次，创新政府运行机制，形成结构合理、流程科学、程序严密、制约有效的政府权力运行机制。当前尤其要在完善执行绩效法规体系、确立执行绩效评价指标的基础上，建立健全执行绩效的评价与管理机制，引领政府执行走向以绩效为导向的轨道，促进和保证政府执行力的提高。第三，加强行政人员的素质培养。行政人员综合素质的高低直接关系到政府执行力的高低，决定着政府的管理水平。要采取多种切实有效的措施，突出增强行政人员的理论素养、政策素养、责任意识、行政人格和执法水平。

（澧组周尚清荐）

一、政府执行力的重要性

从理论看，执行力是政府工作的生命力。从宏观看，中国共产党既是领导党，又是执政党，这是中国政党制度的一个重要特点，也是区别于西方国家政党的一个显著标志。相比党的领导、主要是政治领导而言，政府是国家政治运作的枢纽，更偏重于执行。中国共产党要贯彻党的主张意志，谋取政党利益，就必须掌握行政权力，通过政府施政来实现。也就是说，政府的执行力是党的意志和主张能否实现的关键。从根本上说，当前我国政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务四项职能都是为执行党的意志和主张服务的。从微观看，政府作为党的意志和主张的执行者，本身也存在着决策、执行、监督三个环节。遵循群众路线制定的党的一系列路线、方针、政策要再次“回到群众中去”，转化为现实的力量，就离不开政府的决策、执行、监督环节。而当政府的决策制定以后，政府的执行就上升到主要矛盾和矛盾的主要方面，政府能否将自己做出的一系列决策为人民群众所掌握，化为他们的具体行动，取得预期的效果，是政府决策能否顺利执行的关键。

从形势看，各级政府的执行力是贯彻落实国家“十一五”规划、全面建设小康社会的重要保证。今年是十一五规划时期的开局之年，中央明确提出，经济社会发展转入科学发展的轨道在今年“务必迈出实质性步伐”，中央的各项部署能否在地方切实得以认真对待和有效落实，各级政府的“执行力”是关键。[2]从“十五”计划的实现情况看，我国能源消耗问题、安全生产问题等没有预期实现目标，[3]还出现了农民工等新的问题。从“十一五”规划看，经过以往20多年的改革与发展，我国发展的起点已经较高，这一时期的发展特别关键，改革任务特别复杂，既要清除传统的体制性障碍，又要促使符合市场经济体制与社会发展要求的新制度基本定型，面临的挑战也相当严峻，对发展目标的追求具有高层次性，从而需要党和政府有高度的历史责任、强烈的忧患意识和宽广的世界目光，需要运用高超的政治智慧实现国家从此走向强盛的目标。因此，政府的责任十分重大，对政府执行力的考验也是前所未有的。面对新挑战，必须大力增强政府对“十一五”规划的执行力，才能确保一系列目标的实现。

从现实看，提高政府执行力是解决当前一些地方政府自身存在问题，保证中央政令畅通的迫切需要。当前，一些地方政府对中央政策的“执行力”出现弱化倾向，国家政令不畅，凸显强化了政府“执行力”的紧迫性。近几年，一些地方干部滥用权力的现象屡禁不止，“上有政策，下有对策”反映出国家法律法规和中央的政策在一些地方被“执行走样”。一些地方干部满足于发文件、听汇报、作指示，热衷于上报纸、上电视争彩头、出风头。一些领导干部口号提得很响，但只限于说在口上，写在纸上，念在会上。还有一些领导干部拿着令箭当鸡毛，常常表现出“情况不明决心大，心中无数点子多”，很少在落实上下功夫，导致好的思路和策略形成空谈。等等。这些不良现象的存在，严重影响了党的路线方针政策的贯彻落实。因此，必须求真务实，从根本上解决政令不通、执行不力的状况。

二、政府执行力的内涵和条件

“执行力”一词最早流行于国外企业界。所谓“执行”，是一套系统化的流程，它包括对方法和目标的严密讨论、质疑、坚持不懈地跟进以及责任的具体落实。[4]执行力则是“做”的能力，即企业选用合适的人去做正确的事，把事情做好的能力。近年来，“执行力”一词逐步由企业到政府延伸。就政府而言，所谓执行力，既不同于传统行政法中的行政行为执行力，也不同于中央文件中提出的执政能力。它是指政府部门执行法律法规、方针政策、规划计划、决策政令的能力，也是指政府通过战略流程、人员流程和运行流程进行工作目标落实的系统化过程。它首先要求政令畅通和政令统一，各级政府必须按照宪法规定的原则，统一服从中央政府领导，严格贯彻落实国家法律法规和中央政策决定。同时，政府执行力也并非意味着下级政府只能跟在上级后面亦步亦趋，做法律政策的“传声筒”。它要求下级政府和官员真正吃透法律政策的精神，明确上级政府意图，体察人民的愿望和要求，把国家的法律法规和上级的政策决定创造性而又不违背原意地在本地区本部门贯彻落实。

公务员是指代表国家从事社会公共事务管理，行使国家行政权力，履行国家公务的人员。从公务员的角度看，政府执行力说到底，取决于公务员的执行力。但是，政府执行力不仅仅是公务员的执行力，还包括政府体制机制为公务员带来的创造力。因此，政府执行力包括公务员的观念、素质和能力、政府的体制机制、客观外部环境等四个方面的条件。

一是公务员的观念问题。这是决定政府执行力高低的前提条件。观念是行动的先导。公务员要正确运用自己的权力，切实执行好党的路线方针政策，必须首先树立正确的执行观念。从哲学角度看，观念可分解为世界观、原则性信念和因果信念三种形式。[5]世界观是一个人对整个世界的根本看法。它不仅仅是认识问题，而且还包括坚定的信念和积极的行动。比如，一个立党为公、执政为民的公务员，就会有为人民服务的信念和实际行动，就会在自己的岗位上尽职尽责，最大限度地执行政府决策，而不会滥用自己手中的权力。对于一个人来说，世界观总是处于最高层次，对理想和信念起支配作用和导向作用；同时世界观也是个性倾向性的最高层次，是人的行为的最高调节器，制约着人的整个心理面貌，直接影响人的个性品质。一个人的世界观是否正确，将直接影响他的价值观和人生观。原则性信念和因果信念同属于信念范畴，在世界观的作用下发挥自身作用。但原则性信念和因果信念不同，它更能决定人的价值观和人生观。公务员只有树立为人民服务的观念，其执行之路才会沿着正确的道路发展前进，其结果才不会背离党的根本宗旨。

二是公务员的素质和能力问题。这是决定政府执行力高低的核心。公务员有执政为民的愿望还不够，还必须具备执行的素质和能力。可以说，在路线方针政策和法律制度框架制定以后，公务员的执行水平决定着政府的执行水平，公务员的执行能力决定着政府的执行能力。总体上看，近几年来，我国公务员的素质和能力有了很大的提高，但不得不承认，公务员的素质和能力与实施“十一五”规划，全面建设小康社会的要求相比，存在很大差距，还有待于进一步提高。特别是随着形势任务的不断变化，一部分公务员出现了“本领恐慌”、“能力恐慌”，具体表现为，在决策中出现重大失误，在执行中软弱无力，在监督上无所作为，等等，严重地制约了政府执行力的提高。因此，为了提高政府执行力，就必须培养和造就一支政治坚定、业务精通、清正廉洁、作风优良的高素质的公务员队伍。

三是政府的体制机制问题。这是决定政府执行力高低的关键。公务员通过计划、组织、指挥、协调等手段，行使国家行政权利，代表国家管理各种公共事务，离不开一定的行政体制，并且必须在其规范下活动。因为行政体制是依照法律规定确定的，在公共行政中发挥着重要的制度保障作用，对政府行政组织起框定、调控和制约作用，但如果行政体制功能失调，缺乏合理性、科学性，就会引起政府管理的混乱和无序。现代行政学把行政活动视为一个系统加以研究，行政体制改革既要处理好系统内部的关系，又要涉及系统外部的关系。行政系统内部的关系主要是政府内和政府间权力、结构、功能及其过程的关系，行政系统外部的关系包括政府与社会、政府与市场、政府与企业等几组关系。[6]因此，提高政府执行力，还必须通过改革创新，切实处理好行政体制内外各种复杂关系。

四是客观外部环境问题。这是决定政府执行力高低的重要保证。政府在贯彻落实党的路线方针政策，各级政府在执行决策时，还要受到体制外的环境因素制约。政府执行力的环境，是指以政府活动为主题的外部氛围。它由多种制约和影响政府活动的力量相互作用和由多种生命体及非生命体的空间客体构成。这个空间客体从广度上既包括自然、社会、经济、政治、文化等各个因素，在门类上包括人文、社会、行政法规、市场等在内的多个领域。从环境对政府执行力的作用看，环境直接或间接地制约和影响着政府执行力的高低。建立一个稳定、良好的外部环境，可以直接或间接地为政府执行力的提高提供可靠的保证。

三、提高政府执行力的措施和办法

政府执行力是政府部门战略方向和战术行为实施到位的基石，也是政府履行职能、行使公权力的根本。[7]要提高政府执行力，切实保证中央政令畅通，就必须根据政府执行力的内涵和条件，制定切实有效的措施和办法。概括起来，主要有以下几个环节：

（一）科学决策。这是增强政府执行力的前提。执行是对决策的执行，决策的好坏直接影响到执行的好坏。首先，在决策活动中，领导者是主体，其素质直接关系到决策的质量和水平。要提高决策水平，必须首先提高领导者本身的决策素质。其次，遵循科学决策的基本原则，是提高决策水平的必要条件。为此，在进行决策时，必须遵循信息准全原则、可行性原则、最优化原则和民主性原则等，实现科学决策。再次，建立和坚持严格的决策程序，是提高决策水平的根本保证。科学决策过程一般包括三个环节：确定目标、拟订可行方案和方案优选。决策是针对目标而言，没有正确的目标就谈不到正确的决策；决策产生于可行方案的比较，在一定范围内比较各种可行方案就成为决策的基础；方案的选择是科学决策的重要一环，需要领导者进行科学的定性、定量分析和果敢、准确的直觉判断，并能对已实施的决策做出正确的评价与修正。最后，必须有一套较为完善的法律、规则，使领导决策纳入法制轨道。其中最重要的一条是建立、健全决策者责任制，明确规定决策者的法律义务和责任。

（二）改革行政管理体制。这是激活政府执行力的源泉。行政管理体制改革内容丰富，涉及方方面面，是一项复杂的系统工程。主要涉及到政府的职能、政府的机构、政府的管理和政府的监督等几个方面的问题。要转变政府职能，必须坚持四个“凡是”，即：凡是企业的事情，要交给企业去决策；凡是市场能够解决的问题，要让市场去解决；凡是基层能处理的问题，要依靠基层去处理；凡是应该由政府办的事情，政府必须切实负起责任，不折不扣地办好。要按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调和适度分离的要求，着力解决机构重叠、职能交叉、责任不清、行政成本过高等问题，下大力气理顺政府与市场、政府与社会、政府与企业的关系。要进一步建立和完善科学民主决策机制、创新政府管理方式和管理机制。要按照宪法规定的原则，统一服从中央政府领导，严格贯彻落实国家法律法规和中央政策决定，等等。总之，要在深化行政管理体制改革过程中，必须把实践全心全意为人民服务的宗旨、正确履行政府职责作为根本原则，必须以促进经济社会健康协调可持续发展、不断满足广大人民群众日益增长的物质文化需求为根本目标，建立一个廉洁奉公、精简高效、人民满意的政府。

（三）转变观念。这是提高政府执行力的保证。其内容包括：必须以发展为执政兴国的第一要务，不断提高人民群众的生活水平，不断增强我国的综合国力，这既是政府一切工作的根本出发点和归宿点。必须使广大公务员树立科学的发展观和正确的政绩观，坚持一切从实际出发，按客观规律办事，既要积极进取，又要量力而行，不盲目攀比；坚持办实事，求实效，珍惜民力，不搞劳民伤财；坚持察实情，讲真话，不虚报浮夸；坚持统筹兼顾，立足当前，着眼长远，不急功近利。[8]必须使广大公务员具有坚韧的情感强度，总是坚决拥护党的领导，把为人民服务作为人生最高价值理想和事业，无论遇到多大的困难，都能忍受压力、自我调节、自我激励，不断向目标奔进。

（四）统筹资源。这是夯实执行力的基础。综合利用所能利用的一切资源为我服务，是提升执行力的基础。只有不断增加基础的厚度和资源的宽度，才能增强执行力的强度。政府执行力涉及方方面面，是一个复杂的系统，需要集合各方面的力量。要采取切实可行的措施，最大限度地发挥本地区资源优势。要树立交流与合作的理念，以市场为纽带，拓宽沟通渠道，推进全面协调，开拓合作领域，完善保障机制，构筑互补互动的发展新格局，提高政府的执行力。

（五）优化流程。这是畅通执行力的渠道。高效、规范的政府工作流程是提高政府执行水平的保证。组织结构、职责与权限的划分直接影响政府执行的力度。首先，执行的目标要清晰、可度量、可考核、可检查，本身不能模棱两可。其次，执行指令一定要明确简明。再次，要在执行过程中从细节抓起，关注、督促、指导。第四，要有明确的时间表，讨论决定了的事情，一定要知道什么时候开始做，一定要雷厉风行、不折不扣地去做。第五，要分清事情的轻重缓急，分类推进。等等。

（六）创新手段。用技术作支撑，提高政府执行力。采用先进、便捷的技术已经成为政府提高工作效率的一个重要手段。比如，电子政务的实施为政府提高为公众服务的能力提供了有力的手段。首先，电子政务从根本上改变了政府与企业、社会、公众的信息不对称状态，企业、公众可以通过网络及时获取政府的各种信息。此外，借助现代信息网络技术，公众不仅可以享受到政府提供的一站式服务、在线服务等，而且大大加强了与政府之间的互动，从而使政府可以不断提高公共服务的质量。

（七）指挥协调。总体来看，执行力要求行动迅捷、简洁明快，因此，必须指挥协调得当。要掌握节奏，该快的时候要“动如脱兔”，该慢的时候要“静若处子”。应对各类突发事件是考验一个政府执行力的关键点。要善于运用各种手段，妥善处理突发事件。

（八）凝聚人才。做好中国的事情，关键在党，关键在人，培养一批高素质的、能够担当政府执行重任的公务员队伍至关重要，这是提高执行力的基本保障。，为此，要加大学习培训力度，提高公务员执行政策、解决问题的能力；要建立起科学合理的选人用人机制，使人尽其才；要形成团结向上的良好氛围，万众一心，切实解决执行中的困难和问题。

（九）加强监督。首先，要建立反馈机制，及时了解其中哪个环节出现了问题，哪个环节执行力不到位，然后才可能加以改进。其次，要建立健全行政问责制，对决策失误、违法行政、执行不力和效能低下、疏于管理和处置不当等从严执纪，实施问责和责任追究。再次，要高度重视公众监督，防止政府执行不作为行为。

注释：

[1]《从欧典地板欺诈看政府执行力》：载《上海证券报》2006年3月17日。

[2]《中国强化政府“执行力”》：载《经济参考报》2006年3月6日。

[3]《“十五”两大指标“落空”，约束性指标考验政府“执行力”》：载《上海证券报》2006年3月10日。

[4]拉里?博西迪(Larry Boidy)，拉姆?查兰(Ram Charan)

：《执行：如何完成任务的学问》，机械工业出版社2003年1月9 日。

[5]刘东国：《观念在外交决策中的作用》，载《外交评论》2005 年第5期，第105-109页。

[6]参见左然：《精简、统一、效能——完成从机构改革、行政体制改革到公共行政改革的转变》，载《人民论坛》1998年第1期。

[7]《“行政首长问责”让政府执行力着陆》：红网http://www.daodoc.com，2005年1月26日。

[8]温家宝：《全面履行政府职能，树立科学发展观和正确的政绩观》，载《人民日报》2004年3月5日。