我国现行科技决策机制的弊端及完善_重大问题的决策制度
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我国现行科技决策机制的弊端及完善
黄炳文
科技体制是国家为推动科技活动的发展及其同经济的结合而确立的组织结构、政策法规、运行方式等管理体制。在知识经济到来的21世纪，如何建立适应社会主义市场经济体制和科技自身发展规律的新型科技决策体制，政府如何决策才能既有效地加强产业研发能力，又大幅地提高基础科研水平，成为科技全球化背景下中国科技决策体制必须解决的难题。
我国现行科技决策机制的弊端
1、科技决策的有效性不足
在我国现行的科技决策机制中，专家委员会未能起关键作用，政府行政人员信息不全、职责不清，加之政策本身的不完善，大大弱化了科技决策的有效性，主要表现在非科技领导和科技领导都有决策权，而科技专家对重大科技决策问题的影响力不够；许多计划的制定和执行是分开的，重大决策仍然取决于少数人；过分强调了领导者在科技活动决策中的作用和决策权的归属，导致领导者个人的意志往往决定着重大科技资源的调配，同时，也使部分科技人员为了自己和专业的利益，揣测领导的喜好来提供决策参考，而不是完全从科技发展规律来计划未来的方向。
另一方面，部委中下层行政人员和专家的关系是错位的。有时年轻行政人员对科技决策的影响力，甚至大于对科技发展有洞察力的专家。财务部门对科技的决策也有相当大的影响力，他们不仅参与审批和决定科技部门总体经费，而且还有权直接审核具体项目。也就是说，财务人员不仅影响了科技经费的数量，而且可能影响科技投入方向。
2、科技决策的导向存在盲从性
一方面，受急功近利和追求数量和速度的浮躁情绪的影响，以及囿于科研低水平重复的状况，我们的科研规划和立项绝大部分以模仿和跟踪科技发达国家为主，科研机构和高校每年都完成不少科研课题，但最终实现商业化与产业化的很少，科研选题中属于开拓领域和具有原创性的项目很少，过分重视直接和短期效益，使得科技供给表面上远大于求，但实际上有效供给不足。
另一方面，“经验决策”和“无效决策”也在相当程度上影响着科技决策的正确性和及时性。“经验决策”即缺乏论证，由主要领导“拍脑袋”决策，“无效决策”即由于缺乏专家参与和共识而推进乏力，导致决策“流产”，这种“灵机一动、随感而发”的方式，在知识潮迅猛发展的年代，隐藏着极大的风险。
3、科技决策的前瞻性、战略性较弱
随着科技事业的迅猛发展、研究领域的细化和产业化程度的深化和扩张、计划经济向市场经济过渡时市场要素的变化以及科技信息的高速传递，政府获取“第一信息”难度加大，成本提高、政府决策失误和制度实施的时滞现象开始产生。同时由于项目的增加和细化，预算、结算和监督机制的功能不够细致，研究开发项目可不可行、经费预算合不合理、项目是否按原定计划执行和最终是否达到预期目标等这些影响科技资源配置效率的问题很难得到严格和客观的考核，政府控制能力出现疲软。
4、科技决策的制约机制严重匮乏
以往人们比较强调领导者个人在科技决策中的作用，比较注重对领导者个人素质的要求，这并没有错。但相对而言，如果过分强调决策权归属，容易忽视决策程序的制度化与规范化。忽视了科技管理体制的制度建设，依靠制度乃至法律的程序就相对会比较薄弱，这种传统的以行政命令为调节手段的管理模式在目前仍有广泛的影响。虽然目前政府机构引入了一定的竞争机制，但总体而言，政府活动没有赢利动机，加之缺乏制约决策失误的机制，决策者缺乏足够的压力和动力追求科技决策的高效率。
5、现行专家决策系统存在缺陷
一是专家系统知识掌握依然不全，依然面临知识有限、信息不全的问题，而且在涉及政治、社会和心理因素时，专家的专业技能的作用仍然受到限制。
二是专家难以逾越利益重组的品质制约。作为社会价值的权威性分配活动，科技决策势必涉及到利益重组问题。“科技进步的先决条件就是不受限制地交换一切结果和意见的可能性”，但决策系统所涉及的组织、个人总是期望采取有利于自己的行动方案。项目审批和成果评审过分向权力倾斜，不同层次的决策者意见不尽相同甚至分歧严重时，专家仍将面临利益与压力的挑战。
建立科技决策机制需要处理好的几个关系
1、主体与客体的关系
一项决策是否科学、民主，关键取决于决策者(主体)的素质，以及决策者与决策对象(客体)之间的相互关系。其中决策者(或决策群体)是矛盾的主要方面。主体的思想素质、理论水平、政策水平、工作经验和工作作风如何，直接关系到决策的成败。因此，加强领导干部个人素质修养以及决策水平如战略思维、政策水平、法律知识和业务能力等的培养显得尤为重要。在主体与客体的相互关系上，关键是解决主体与客体的同一性问题，如把握信息准确、对决策事项认识深刻、对决策依据理解全面等。
2、民主性、科学性与时效性的关系
在这三则关系中，时效性是决策的前提，民主性是决策的基本途径，而科学性是决策的根本目标。如果坐失良机、丧失时效，其决策是无效的，更谈不上科学。因此，抓住机遇，当机立断，多谋善断，在竞争日趋激烈的新世纪显得尤为重要。毛主席在阅《三国志》时曾批注：“多谋善断这句话，重点在‘谋’字上。只有多谋，才能善断。谋的目的就是为了断。要当机立断，不要优柔寡断。”讲的就是决策的科学性与时效性之间的关系。
外国可供借鉴的经验
面对科技发展的新形势，为避免科技决策失误，许多国家都在结合自身实际发展有本国特色的科技战略和决策方式。各国的科技管理机构和职能也随着科技和社会发展形势的变化在不断地调整，以使科技决策更加科学化和专业化，更好地促进科技事业的发展，使科学技术最大限度地为国民经济发展作出贡献，提升国家的国际竞争力。“它山之石，可以攻玉”，国外的科技管理经验，对我们制定科技政策，科学地管理我国的科技事务提供了经验。
1、决策机构高层化
美国于1994年初成立了国家科学技术委员会（NSTC），负责统筹与规划研究开发工作，国家科技委员会与国家安全委员会、国家经济委员会并列，同属国家最高决策机构，有政策制定职能。委员会的主席和副主席由总统和副总统兼任，其成员也均为内阁部长和局长。
决心走“技术立国”之路的日本，早在1959年就在最高层次成立了科学技术会议，首相任主席。它既是一般科学技术政策的最高咨询审议机构，又是国家科技基本方针和政策的最高决策机构。从2001年1月起，日本取消了原来的科学技术会议，在内阁新设综合科学技术会议，并赋予它更大的权利，使其成为名副其实的科技行政“最高司令部”，该会议在总理的直接领导下工作。
韩国政府于1999年修改了《科学技术革新特别法》，并设立了“国家科学技术委员会”，总统任委员长，委员由政府15个部门的长官和3名民间聘任人士担任。
2、决策智囊综合化
许多国家在设立单纯以政府科技官员为主的科技管理机构外，还纷纷成立了由官、产、学、研多方高级权威组成的具有广泛代表性的科技顾问机构，高度重视专家在科技决策中的作用，强化科技决策咨询机构。
美国于1993年成立了科学技术顾问委员会（PCAST），由来自企业、大学、非政府组织的18名专家组成，他们以个人身份参与科技决策，为国家科技政策的制定提供咨询和建议。
日本的综合科学技术会议由15人组成，首相兼任会议主席，必要时另设一名主管大臣，其余成员都来自国立研究机构、大学及企业界在某一领域有真知灼见的权威专家和学者。
英国科学技术委员会（CST）是英国政府在重大科技问题方面的最高咨询机构，由来自企业、大学、研究机构的不同专业背景的知名人士和政府的首席科学家组成；德国也于2001年成立了由专家组成的创新咨询委员会。
另外，一些国家还鼓励民众对国家的科技决策献计献策。韩国从1982年开始，建立由总统任主席，官、产、研各界代表参加的科技振兴扩大会议制度，1988年以后，科技振兴扩大会议以民间为主导，让民众更广泛地参与国家的科技发展事务。德国在2001年成立创新咨询委员会的同时，还广泛开展研究对话活动，涉及当前与全社会息息相关的重要问题，对话活动邀请了2000多人参加，积极地为规划全社会的未来献计献策。此外，许多西方国家在制定重大科技决策时，也都通过一定的程序，征求社会各界提案，吸收产、学、研多方意见，有的甚至提交国会审议。
3、科教结合紧密化
当今世界的竞争已越来越表现为经济实力的竞争，而经济实力的竞争则主要是科技与人才的竞争。但科技与人才的竞争，都必须依靠教育来实现。因此可以说，世界经济实力的竞争，归根到底是教育的竞争。培养适应未来科技发展所需的人才，加强教育与科技的结合，避免科学技术和教育相脱离的普遍性弊端，以更好地为经济发展服务，是当今科技与教育发展的一大趋势。
日本从2001年1月起，将原主管教育和文化、体育的文部省与主管科技的科学技术厅合并，成立了文部科学省，全面负责教育和科技工作；德国在1994年将联邦研究技术部（BMFT）与教育科学部（BMFBF）合并为教育、科学、研究与技术部，1998年更名为教育研究部，集教育和科研于一身；澳大利亚为实施2001年初霍华德总理提出的创新行动计划，自由党和国家党联盟在大选中再次获胜后宣布，将有关科学政策和计划（包括联邦科工组织）的职能从原工业、科学和资源部划至原教育培训和青年事务部，成立教育、科学和培训部；葡萄牙也于2002年撤消了科学技术部，重新组建了科学与高等教育部，加强科学与教育的结合。
完善我国科技决策体系的建议
1、通过制定和完善有关法律，维护科技活动的正常秩序
完善科技活动的决策机制,需要从法律上规定科技进步的高层决策与协调体制。加强对科技活动的法律管理,是规范科技管理体制的重要内容。1978年以来,我国先后制定了一系列与科技活动相关的法律规范,特别是《中华人民共和国科技进步法》、《中华人民共和国成果转让法》和《中华人民共和国专利法》等。然而,由于各种原因,包括《科技进步法》在内的已有的科技管理的法律规范往往缺乏更具约束性的量化指标,有法不依的情况也比较
严重。这不但影响了法律的严肃性和权威性,而且也影响了高效的科技管理体制的建立与完善。为此,需要参照先进国家的有益经验,加强科技立法工作,提高法律的权威性,细化法律规范,提高其可操作性，如对一定限额以上的科技计划采取立法措施，具体明确地规定计划的目标、内容、实施办法、负责实施的机构和法律责任等，政府制定计划，但退出对项目的管理。同时,要不断及时地制订和修改科技法律,并加强科技法律的监督与实施。
2、通过规范专家决策，促进集体决策的形成要建立民主透明的专家民主评议和辅助管理制度，必须真正给专家以决策自主权，以利于有制度保障的专家集体决策的形成，使得专家群体既是进谏者、论证者，又是在最高决策层下的不同层次的决策者和实施者。要充分发挥专家的自我管理能力，充分依赖专家对科学技术发展的特殊识见和判断，把专家对科学研究前景的判断与政府决策人员对社会需要的判断结合起来，真正做到“把改革和发展的重大决策同立法结合起来，逐步形成深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智的决策机制。同时还要在专家组内建立起严格规范的责任制，从制度约束上杜绝“黑箱”操作。
3、通过加强组织协调，完善配套工作
科技管理体制不但要制定科技发展战略，还应协调科技战略和产业发展战略、科技体制改革与经济体制改革的关系，协调组织好各种科技力量，科技部、教育部和各部门的科技管理机构在宏观政策方面要协调合作，协调科研和生产部门的关系，加强技术引进工作的管理，强化引进技术的消化、吸收和创新，防止大量重复引进。另外，还要通过完善中介服务体系，促进官产学的进一步互动。
4、通过经济手段，引导科技发展方向
引导科技发展方向的经济手段主要包括直接和间接两种。直接的手段主要是政府投入，间接的手段包括中长期发展规划、信贷、税收和价格等等。建立体制转轨时期的社会科技资源投入体系，就要加强国家战略和学科发展战略研究，完善促进科技发展以及科技经济一体化的公共信息平台，保证重点领域的科技投入，在其它大多数领域则建立社会化和市场化的科技投入机制。在多方吸纳资源的同时加强对资源的管理，提高资源的使用效率。从当前看，最重要的应当在于加快国家预算体制的改革和财务管理制度的改革。要根据不同类型科技活动的具体目标和资金运行规律，建立适应不同需求的国家资金预算管理方法，借助激励和约束机制相结合的办法来提高科技资源的利用率和产出率。
5、通过程序构架系统化，加快向程序决策的转变
目前传统的决策评价局限于执行层次，而项目执行处于决策末端，评价时只能做修补性努力，并不能影响最初的决策。要彻底解决这个问题，根本途径在于建立科学的决策构架，从决策的源头控制失效，并要求结构上具有多谋与善断、决断与执行的横向职能分工及纵向职权分层。赫伯特·西蒙认为，科学决策的程序大体包括以下方面：提出问题、明确目标—收集信息、制定方案—咨询论证、方案决断—贯彻执行、督促检查—反馈修正、决策评估。也就是说，任何一项科技决策在大量调查、反复论证，并按程序作出后，还要全程追踪，不断对目标或方案进行修正，才能提高决策质量，使科技决策发挥爆炸性的新作用。
从以上分析可以看出，为了提高我国科技进步与经济增长的关联度，科技决策机制改革的关键在于继续完善法律保障，同时强化刺激集体决策、程序决策和动态决策的形成，通过科学民主的决策机制，既有效提高产业研发能力，又能有效地加强基础科研水平，使科技资源最大程度地服务于国家综合竞争力的提高。
（作者单位：厦门大学公共事务学院）
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