严格规范建设规划_规划建设工作计划

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严格规范建设规划（征求意见稿）

为落实《山东省烟草专卖局（公司）系统贯彻“卷烟上水平”战略规划纲要》，进一步做好严格规范建设工作，制定本规划。

一、严格规范建设情况回顾

全系统认真落实国家局关于严格规范的工作部署，结合实际，先后开展了“整顿规范年”、“质量效益年”、“规范自律年”、“整体规范提升年”等活动，较好地完成了“两项检查”、“三项检查”等工作，取得了明显成效。

（一）统一思想，提高认识，不断加强组织领导 按照国家局统一部署，省局（公司）于2005年6月21日在省市两级全面设立整顿办，具体负责“牵头、指导、综合协调”全系统加强内部管理监督和整顿规范工作，同时，成立 “一把手”任组长的内部管理监督工作领导小组，作为严格规范建设工作的组织领导机构。2008年，充实各直属单位主要领导为领导小组成员，分设10个工作组；2009年7月，成立内部监督管理工作委员会，进一步加强了领导力量。省局（公司）确立了严格规范工作“领导抓、抓领导”的“一把手”负责制和分级负责制，严格落实一级对一级负责，一级对一级承诺，不断统一思想，提高对严格规范工作的认识。每年初，省局（公司）召开的第一个大会都是严格规范会议。省局（公司）党组书记、局长孙公准同志多次强调，全系统过去的发展，主要得益于规范；今后的发展，仍需进一步规范。要把严格规范看作是保持行业持续健康发展的 “生命线”，各单位主要领导思想认识必须做到严格规范“守土有责”和“三个正确看待、三个更加自觉”：即正确看待规范与发展的关系，更加自觉地把发展建立在规范的基础之上；正确看待规范与效益的关系，更加自觉地规范生产经营；正确看待规范工作形势，更加自觉地克服盲目乐观、松懈厌战情绪，牢固树立长期作战的思想，坚决把规范建设抓紧抓好。2010年，省局（公司）将严格规范工作作为对市局（公司）的考核内容之一，纳入对各市局（公司）的工资额月度考核。省局（公司）全面加强纪检监察队伍建设，市级局（公司）全部健全纪委，单独设立纪检监察部门，配备专职人员，做到了机构健全、职责明确、人员落实。加强业务培训和实践锻炼，提高了纪检监察干部组织协调、案件检查和预防腐败工作能力。2009年7月省局（公司）率先在全行业设立了巡视工作办公室，加强领导，配齐人员，明确职责，为巡视工作的开展奠定了坚实的基础。

（二）健全体系，规范程序，大力加强制度建设 省局（公司）始终把制度建设作为规范工作的主线来抓，按照“全面覆盖、全员执行、全程控制”的总体要求，着力构建“发生问题少、发现问题快、整改迅速到位”的制度体系。一是完善制度建设管理体系。省局（公司）制定了《制度建设工作管理规定》，对制度建设、管理、监督、考核进行整合，制度管理体系进一步完善。二是定期进行制度梳理。通过梳理，提高了制度体系的针对性、时效性和可操作性。三是建立了全省统一的制度查询系统。2007年9月，省局（公司）研发了全省统一的制度查询系统，建成统一的规章制度网上操作管理平台，制度查询系统主要包括行业禁令、法律法规和行业监管、系统监管、机关内部监管类制度，具有使用便捷、动态管理、便于交流等显著特点，有效提高了制度运行的质量，全面提升了制度建设和管理工作水平。四是进一步健全完善了部分专项制度，新建、修改完善了《采购与投资项目监督与再监督工作规则》、《招标采购廉政监督工作实施办法》等若干内部监管制度。完善各级领导班子议事规则和决策程序，推行“三重一大”集体决策制度，实行企务公开，大力推行规范经营明示承诺制度，完善《招标采购廉政监督工作实施办法》，制定《巡视工作实施办法》、《巡视工作程序》、《巡视工作人员守则》等制度。五是积极开展内控制度评审。重点评审固定资产管理、工程项目管理等制度，促进内控制度不断完善。六是加强制度教育培训。省局（公司）把规范自律和遵章守纪提高到法律层面来认识，把制度培训教育纳入制度建设必备程序，规定新建制度发布后，必须按照“谁制定、谁培训”的原则，限时组织教育培训并考试，促进了学制度、用制度浓厚氛围的形成。

（三）突出重点，把握关键，扎实开展“两项检查”和“三项检查”工作

2006年2月，按照国家局统一要求，省局（公司）系统认真开展了“内部专卖管理监督检查”和“内部审计监督检查”等“两项检查”工作，确定了“以自查自纠为主题，以全员参与为基础，以建立长效机制为目标，以加强领导和社会监督为保障，把问题最大限度地解决在自查自纠阶段”的工作方针，和“自下而上，逐级自查，逐级承诺”的工作方法，“两项检查”期间，省局（公司）成立机构、制定方案、落实措施、全面开展自查自纠和整改工作，先后组织了各单位自查、省局（公司）复查、“回头看”、延伸自查等多次自查专项活动，在“两烟”生产经营、进出口业务等环节共自查出31个方面的问题；同级审计方面共查出8个方面的问题。2006年12月，省局（公司）通过国家局内部审计重点检查，2007年6月，通过国家局内部专卖管理监督重点检查。

2008年，省局（公司）积极开展“三项检查”工作。明确了“三项检查”工作“制度、决策、运作、监督”四环节和“发动群众，自下而上”、“边查边改”和“坚决将问题解决在自查阶段”的“三原则”；“自查查不清不放过、责任查不明不放过、整改落实不到位不放过”的“三不放过”工作要求。层层召开动员会议，深入开展宣传教育，提高了广大干部职工的规范自律意识，保障了自查工作的认真细致和整改工作的扎实有效。一是建立健全监督与再监督长效机制。结合“三项检查”，省局（公司）着重针对物资采购、宣传促销工程投资项目等工作的决策依据、监督责任、监督程序等重点环节落实监督与再监督，先后新建、修改完善了《采购与投资项目监督与再监督工作规则》等一系列制度，建立落实了关于物资采购、宣传促销、工程投资项目等工作的监督与再监督制度体系。二是逐项列表，边查边改，堵塞工作漏洞。全系统从资金流、物流等各个层面，逐项列表，认真查找不规范事项，边查边改，并以“不再发生”为目标，通过不断完善制度、规范程序等严格监督措施，努力堵塞监管漏洞，健全内部管理监督长效机制。通过开展自查，全系统在宣传促销方面查出不规范项目40项，在物资采购方面查出不规范项目295项，在工程投资项目方面查出不规范问题35项。三是细化工作流程，落实“一项一卷”。坚持精细化、标准化的管理理念，从细节入手，规范资料整理工作，创造性地实施“一项一卷”。“一项一卷”实现了过程管理的痕迹化，完善了监督与再监督工作流程，有利于对各部门履责情况进行督促和问责。四是突出与惩防体系建设工作相结合。在“三项检查”工作中，全系统紧紧抓住具体工作与纪检监察“三重一大”密切相关的特点，突出纪检监察等部门在实施监督与再监督工作中的作用，通过分解责任、规范程序，落实了事前、事中、事后的全过程监督，实现了“三项检查”与惩防体系建设的密切结合。经过各级、各部门的共同努力，省局（公司）“三项检查”工作取得了显著成效，2008年11月份，顺利通过了国家局检查组的重点抽查。国家局检查过后，省局（公司）自觉将“三项检查”延伸到2009年底，要求所有涉及宣传促销、物资采购、工程投资等方面的材料必须按照“一项一卷”规定的流程履行相关程序，进一步巩固和扩大了“三项检查”工作成果。

（四）立足长效，加强“两烟”生产经营日常监管，夯实内部监管工作基础

省局（公司）把加强“两烟”生产经营日常监管当作是推进内部管理监督工作的重要抓手。一是认真落实国家局《内部监督管理工作规范》。省局（公司）提出了“整体规划，全面实施，分步推进，系统支撑，务求实效，更上层楼”的内部专卖管理监督工作思路，制定了实施方案，明确了目标要求、方法步骤和具体措施。二是全面落实收货确认制度，积极实施过程监管。本着“专卖品流向哪里，监管就延伸到哪里”的原则，省局（公司）在国家局到货确认的基础上，实行“收货确认”，即在烟叶运输环节，从烟站到储运站，再到复烤加工企业和卷烟生产企业，每一个环节都全面落实责任制，贯彻执行收货确认手续，实现了对烟叶流通运输环节的全过程、闭环式监督；在卷烟流通工作中，为重点防止拆单分摊、体外循环等违法违规行为，以严格准运证管理为载体，把准运证细分为《卷烟配送准运证总证》、《卷烟配送准运证》和《烟草专卖品准运证》，在不同环节使用不同的准运证，规定每一种准运证都必须在有效期限内确认，把卷烟经营工作中的到货确认监管点向零售户结点延伸，达到了调拨、批发、配送“三个环节、环环相扣、责任到人”的“闭环式”监督管理，真正达到了全过程有效监督的目标。收货确认制度的全面推行，有效地扩大了监管范围，完善了监管手段。三是重点加强烟叶收购内部监管。自2004年起，省局（公司）坚持在烟叶收购期间抽调专卖人员进驻烟叶收购站（含储运站），监督烟叶收购工作。驻站专卖监管员以烟叶产购合同、IC卡、烟农交售信息、准运证管理等为工作重点，即时监督烟叶收购工作，维护烟叶收购秩序，实现了以自我监管为主的维护烟叶收购秩序新方式。四是健全内部专卖监管长效机制。2008年4月，省局（公司）把认识是否到位、机构是否健全、制度是否完善和“两烟”生产经营工作是否合规等4项内容作为加强日常监管的主要内容，出台了《“两烟”生产经营内部管理监督检查办法》，规定了7种检查方式，22种检查方法，定期组织专项检查。还制定了《残次烟叶或废弃烟叶、烟末销毁处理监督管理办法》，加强了专卖品废弃物销毁的监管；建立了万元以上真烟案件48小时上报制度，加强了对真烟案件的监管。

（五）扎实开展“整顿规范年”、“管理效益年”、“规范自律年”、“整体规范提升年”等专项活动

近年来，省局（公司）在严格做好国家局专项整治“规定动作”的同时，紧密联系山东实际，做好结合、创新文章，精心设计“自选动作”。2007年开展了“整顿规范年”活动，2008年开展了“管理效益年”活动，2009年开展了“规范自律年”活动，2010年开展了“整体规范提升年”活动。活动中，省局（公司）坚持做到“四个注重”:一是注重自律教育。积极开展法律法规、规章制度教育和规范自律教育，把严格规范提高到法律层面来认识，切实增强干部职工的规范自律意识。二是持续深入地开展“严格规范大讨论”活动，通过分级制定《自律守则》、加强严格规范信息交流、组织以严格规范为主题的理论研讨等活动，将“规范自律”意识彻底融化、贯穿到生产经营和管理工作的各个层面、各个环节，促进规范自律意识真正入耳、入脑、入心。三是将自律教育与企业文化建设工作紧密结合，通过在企业文化建设过程中突出“严格规范”相关内容等方式，扎实培育自律文化。四是适时开展对规范生产经营、采购、投资等活动的专项检查活动，加强日常监督检查。

（六）积极探索，开拓创新，开展内部监管机构改革

在实践工作中，省局（公司）深刻体会到，在原有的内管体制下，内部监管工作整体上存在着监管职责分散、管理资源分散、监管部门信息不对称等现象，影响了内部监管效能的充分发挥。解决以上矛盾，全面落实好专卖内管法定职能和企业管理职能，关键要从创新体制机制入手，建立统一领导、统一协调的内管机构，推动内部监管从技术层面向体制机制层面延伸。2009年7月，省局（公司）将分散于整顿办、销售处、专卖处的整顿规范职能、投诉咨询服务职能、内部专卖监督管理职能进行整合，成立内部专卖监督管理和整顿规范办公室（简称“内管办”），内设“两烟”生产经营管理监督、制度管理、投诉举报分析等8个工作岗位，同时成立山东省烟草专卖局（公司）内部监督管理工作委员会。内管办设立后，一是加强了对“两烟”生产经营工作的内部监管，设计了“两表两函”，规定对内部违规线索实行督查督办制度，规范了内管办督办事项的操作流程，落实了内部违规线索的痕迹化管理，完善了上下监管与同级监管并重的工作机制。二是加强投诉咨询工作，拓宽监督渠道。投诉举报中心充分发挥“12313” 监督电话面向社会、面向公众的特点，认真对待投诉和咨询，与《东方烟草报金周刊》合办了《齐鲁热线》栏目，集中解答零售户、消费者反映的问题，进一步发挥了投诉中心普法宣传、服务客户的作用。同时，完善工作流程，实行“一天一汇总，一周一分析，一月一简报”的工作模式，加强信息的分析、反馈、整理及报送工作，为两烟生产经营和专卖管理工作提供信息支持。三是特派办充分发挥“监督、指导、协调”的工作职能，履行对进驻单位的监管责任，指导协助各单位逐步建立和完善内部专卖管理监督的长效机制，以内部专卖日常监管月报表为手段，加强了对派驻工业企业的日常监督。内管办的设立，实现了内部监管职责、监管资源和监管信息的有效整合，使内部监管从集中整治、阶段检查向制度化、规范化、常态化转变，推进了内部监管长效机制建设。

（七）积极开展办事公开、民主管理试点工作 2010年，省局（公司）把推进办事公开、民主管理作为严格规范的主要着力点，经过深入研究，制定了《关于加强制度建设 推进办事公开民主管理的意见》，确立了下一步工作的基本思路，就是将办事公开、民主管理融入制度建设，着力抓好制度梳理、完善、公开、培训、执行五个环节，全面落实员工知情权、参与权、表达权、监督权，达到固化于制、内化于心、行成于效，努力推动办事公开、民主管理向广度和深度发展。一是健全完善制度，落实员工的知情权。制定了《关于进一步完善职工代表大会制度的指导意见》，支持鼓励员工通过职代会参与民主管理、民主监督。健全完善生产、经营、管理等制度，使制度覆盖整体工作，做到所有工作制度化、所有环节流程化，确保各项工作在阳光下运行。二是严格执行制度，落实员工的参与权和表达权。全面落实“三重一大”集体决策制度、职代会制度和省局（公司）制定的重要决策依法审查制度，做到重要事项和重大决策都充分听取职代会的意见，真诚倾听群众呼声，真实反映群众意愿。三是完善监督机制，落实员工的监督权。省局（公司）明确提出，在决策、执行的各个环节和生产经营管理的各个方面，都明确公开项目，充实公开内容，完善公开程序，畅通监督渠道，拓展公开载体，真正把权力臵于群众监督之下，确保公开效果。目前，省局（公司）已在济南、潍坊、临沂市局（公司）开展推进办事公开、民主管理试点。

严格规范工作虽然取得了一定的成绩，但仍然存在着一些问题：一是“两烟”规范生产经营工作压力较大。卷烟无序流通现象依然存在，“烟叶防过热”工作任务艰巨，对“两烟”生产经营工作的监管还需要进一步加强。二是“三个依法”工作形势不容乐观，有的单位在法律纠纷中处于不利地位。三是对工业企业、复烤企业的监管力度还需要进一步加大。四是队伍建设亟需加强，个别单位存在组织不健全、人员不充实、教育培训不充分、职能发挥不到位等现象。对这些问题，要加大措施加以解决。

二、指导思想和目标任务

指导思想：全面落实科学发展观，按照国家局统一部署，始终把严格规范作为保持行业持续健康发展的“生命线”，摆上重要日程，坚持常抓不懈。以提高认识、加强教育为前提，以加强领导为保障，以制度建设为主线，以加强日常监管为抓手，以专项整治为突破口，以构建长效机制为着力点，以积极推进内管机构改革为动力，不断完善内部专卖监督管理和整顿规范工作机制，全面加强内部专卖监督管理和整顿规范工作、纪检监察工作和巡视工作，为全系统又好又快平稳发展提供保障。

目标任务：一是加强内部专卖管理监督和整顿规范队伍建设，建立完善的规范自律教育培训机制，广大干部职工自律意识普遍提高，“三个依法”成为广大干部职工的自觉行为。二是企业内部监管机制进一步理顺，监管制度进一步健全，监督和再监督工作程序进一步完善，制度的执行力和执行能力进一步增强。三是2011年，在充分试点的基础上，全面推行办事公开民主管理工作，2015年全面落实办事公开民主管理，落实群众知情权、参与权、表达权、监督权。四是重要决策依法审查率达到100%。专卖执法工作进一步规范，“两烟”生产经营工作进一步规范，不规范生产经营行为基本杜绝。五是投诉咨询服务工作流程进一步完善，网上监控平台建立健全，监督渠道进一步拓宽。六是对工业企业、烟叶复烤加工企业的监管制度进一步健全，监管措施进一步到位。七是以落实《建立健全教育、制度、监督并重的惩治预防腐败体系实施纲要》为主线，到2015年底，建立起思想道德教育的长效机制、反腐倡廉的制度体系、权力运行的监控机制，惩治和预防腐败体系进一步完善，严格规范和预防能力进一步巩固和提高。八是加强巡视工作制度化、规范化建设，建立完善巡视工作体系，形成良好的巡视工作运行机制，充分发挥巡视工作在加强党内监督、民主管理、领导班子建设等方面的积极作用。在积极开展巡视试点的基础上，深入推进巡视工作，确保2015年前对系统各直属单位至少巡视一遍。

三、工作措施

为实现以上任务目标，“十二五”期间，内部监管要着重抓好以下几个方面的工作：

（一）全面推行办事公开、民主管理工作 要把全面推行办事公开、民主管理工作当作是抓好严格规范工作的治本之策来抓。按照国家局《关于进一步推进烟草企业办事公开民主管理的意见》要求，健全落实“党组（党委）统一领导，主要领导负总责，班子成员分工负责，办公室、工会和内管办组织协调，纪检监察部门监督检查，职能部门各负其责”的领导体制和工作机制。建立健全公开事项预审制度、民主管理的监督制度、工作评议制度和问责制度等监督制度，完善办事公开民主管理制度体系和工作流程。认真落实省局（公司）劳动争议调解制度、重要决策依法审查制度和进一步完善职工代表大会制度的指导意见，重点对干部选拔任用、招标采购、投资项目、资产处臵、薪酬管理、宣传促销、大额资金运用等信息落实公示公开，增强决策执行和办事结果的透明度。与完善职代会制度和落实纪检监察“三重一大”工作相结合，建立健全办事公开、民主管理规章制度，明确公开项目，充实公开内容，完善公开程序，畅通监督渠道，拓展公开载体，不断提高科学决策、民主决策、依法决策水平，落实群众知情权、参与权、表达权、监督权，真正把权力臵于群众监督之下。抓好济南、临沂、潍坊三个单位办事公开、民主管理试点工作，总结试点经验，2011年在全系统推广。2015年，所有单位全面落实办事公开、民主管理。

（二）全面加强制度建设，建立健全法律风险防范机制

坚持将制度建设工作当作是严格规范工作的主线来抓。一是按照“全面覆盖、全程控制、全员执行”的要求，完善制度建设管理体系，建立健全内部管理监督各项制度，定期组织梳理，提高制度的系统性、针对性和时效性；使全系统各项生产经营管理工作做到标准化、程序化、制度化，进而达到规范化。对制度执行情况落实考核，提高制度执行力，确保各项工作有章可循、违规必究，形成用制度管人、管权、管事、管钱的长效机制。二是严格落实《劳动争议调解制度》和《进一步完善职代会制度建设指导意见》。建立劳动争议调解组织，依法依规、及时公正地解决企业与员工间的劳动争议，最大限度地将劳动争议化解在基层和企业内部，努力创造和谐稳定的发展环境。三是建立完善重要决策依法审查制度。科学界定审查范围，规范审查程序，明确审查责任。对涉及企业体制改革事项，重大投资意向和可行性报告，重大经济合同，规范性文件，各类诉讼案件以及在诉讼过程中采取的措施等重要决策，必须提交法规部门依法审查并出具法律意见建议，确保重大决策主体、内容、程序合法，提高科学决策、民主决策、依法决策水平，努力规避风险、化解矛盾。四是全面建立企业法律顾问制度。明确法律顾问的职责范围及权利义务，充分发挥法律顾问的专业资源优势，为企业法律事务提供优质服务，最大限度规避企业生产经营管理法律风险。五是省市县三级局要逐级制定《内部专卖管理监督工作规范》的落实细则，把《工作规范》确定的日常工作、定期工作、同级监管等监管内容逐项进行分解，落实到每个内管人员。

（三）全面加强“两烟”生产经营内部监管工作，积极开展专项整治

要将规范“两烟”生产经营秩序作为抓好严格规范工作的核心任务。卷烟经营方面，规范卷烟经营工作流程，定期查找分析不规范经营线索，督查督办不规范经营案件，重点抓好对高档卷烟、敏感牌号卷烟无序流通的专项整治。加强市场暗访和真品卷烟案情分析，对不规范经营线索，严格落实督查督办。建立真品卷烟案件责任追究制度，对内部不规范生产经营行为，严格落实“一案双查”，既要查违法违规经营问题，又要查监督不到位的问题。烟叶生产经营方面，规范烟叶生产经营工作流程，全面落实合同管理，以严格分解计划、落实种植面积、提高合同签订质量为重点，组织开展专项检查；严格规范基础设施建设投入，确保资金使用规范、物资发放到位，落实烟叶生产生态村富民工程。严肃执纪，重点查处“两烟”生产经营中违法违纪案件、资产整合和产权交易中违法违规造成国有资产严重损失案件、利用职权插手招标投标以及在物资采购、工程建设、宣传促销等活动中谋取私利案件，充分发挥纪律保证作用。

（四）积极开展工程投资、物资采购、宣传促销专项整治

认真落实《烟草行业工程投资项目、物资采购和宣传促销项目管理程序的规定（试行）》，按照“制度是否完善，决策是否符合程序，运作是否规范，监管是否到位”和“一项一卷”的要求对工程投资、物资采购、宣传促销进行监督检查，发现问题，及时整改。同时在内部监管工作中全面推行“一项一卷”，落实痕迹化管理。

（五）加强内部专卖管理监督信息化建设 按照专卖管理与市场控制体系建设有关要求，建立完善的内部专卖管理监督网上监管平台，发挥信息化手段在严格规范中的作用，实现对“两烟”生产经营活动的提前预警和适时监管。

（六）全面加强投诉咨询服务工作

以投诉咨询服务中心为窗口，积极拓宽监管渠道。一是加强对 “12313”投诉咨询电话的宣传，扩大信息来源，拓宽监管渠道。二是进一步完善投诉咨询服务流程，加强信息分析和线索督查督办。三是加强与信息部门合作，建立完善投诉咨询网上操作平台。

（七）全面加强特派监督工作

进一步加强对卷烟生产企业和烟叶复烤加工企业的内部监管，重点抓好《山东中烟工业企业内部专卖管理监督办法》（试行）和《复烤企业内部专卖管理监督办法》的贯彻执行，细化监管措施，落实监管责任，消除监管盲区。加强对特派工作人员的管理，实行属地管理制度，建立工作定期报告制度，规范特派监督工作流程，充分发挥特派监管的作用。