建立动态领导权力制约机制_领导权力与制约机制

建立动态领导权力制约机制由刀豆文库小编整理，希望给你工作、学习、生活带来方便，猜你可能喜欢“领导权力与制约机制”。

建立动态领导权力制约机制

内容摘要：领导的权力需要制约，但其目的并非消极的限制权力，而是对权力进行科学的管理，以实现权力的健康运行，从而遏制因失去制约的权力所导致的腐败。然而我国现有的权力制约机制却相对低效。本文从动态的角度出发，以授予权力，运用权力，监控权力为流程，探讨如何建立领导权力制约机制。

关键词：授予权力运用权力监控权力

领导权力是指我国各级领导干部受人民委托执掌的公共权力。既然是一种公共权力，就不能随心所欲。也正是因为是公共权力，那么如果运用的好，则会造福子孙，反之如果运用的不好，则会贻害众生。如何正确和更好的使用权力，关键在于如何有效的制约权力，而探讨如何有效的制约权力，就不应该仅仅把目光放在权力的使用上，应该拓宽领域，从观念和行为两方面出发，以授予、运用和监控权力为流程，建立动态的领导权力制约机制。

一、授予权力要谨慎

1、落实选官用官的程序

不可否认，中国古代就不乏“选官”之说。如汉代的“乡举里选”、魏晋时期的“九品中正制”都是一种选官的制度。而这些选官制度的共同特点是皆为“官选官”而非“民选官”，在典型的计划经济体制下，我国的领导干部选用也是如此，上级领导只要觉得某人不错，便通过组织人事部门进行干部的选拔和任用。下级“官”的命运完全掌握在上级“官”的手中。目前，这种传统的选官方式虽然已经被打破，但其精神实质却仍在继续。改革开放以来，我国在“选官”制度上有了比较大的改革，引入了民主推荐、票决制、任前公示等制度安排，扩大了干部任用的民主程度，群众意见也成为任用干部考察的一个重要因素。但是我们又反复强调不能只单方面考虑群众的意见，不能谁得群众的票数多就任用谁。于是，上级领导固然不能再像过去那样无视民意而强行任用干部了，但是在确定究竟任用谁的问题上却占有着群众无法比拟的优势，此时群众的意见充其量只能算做“选官”的参考因素。厦门市委党校曾对现任县处级干部进行问卷调查，在问及权力来源时，有64%的人认为“权力是领导给的”，30%的人认为领导赏识与个人努力各占一半，5%的人认为靠个人努力，只有1%的人认为权力的获得取决于群众的认可。[1]从此调查中，我们也就不难理解为什么云南省一位市级地方官员对《南方周末》记者的一番表白了：当官最担心的是上级领导对自己的看法，之后才是社会各界的反映和意见。[2]手中紧握着人民给予的公共权力，却只对身为上级的个人负责，这不仅是领导干部的思想觉悟问题，折射出来更多的是我国选拔官员的体制问题。

我国干部选拔更多的依靠上级领导“慧眼识英雄”，这一方面在于选拔程序的不健全，更为关键的是选拔程序的难落实。鉴于2002年颁布的《党政领导干部选拔任用工作条例》，应进一步落实干部选拔程序。①民主推荐，选拔任用党政领导干部，必须经过民主推荐提出考

察对象。在这方面重点在于要更多的吸纳一些客观的指标来确定被推荐人员，例如个人文化水平、工作能力，包括基本的领导学知识和管理学知识，以及以前的工作业绩等等。②组织考察，这是在民主推荐的基础上进行的，这方面一是要重视对其考察领域的宽泛，不要仅仅关注工作八小时，工作外的时间可能更暴露和容易发现问题。同时一定要重视群众的意见。③充分酝酿，这主要是在党委、人大常委、政府、政协等有关领导成员中进行。这一环节主要是对前几个程序的总结和归纳。④讨论决定。这时的领导应更多的发挥“伯乐”的作用，用“慧眼”挖掘出真正的人才。⑤任前公示，这是很容易流于形式的一步程序，也是任用程序的最后一道防线。因此一定要消除“公示即上任”的思想，一方面要确保相关人员公示信息的获得，另一方面要确保检举工作的保密性以及检举人的个人安全。

2、转变领导皆为“高尚人”的观念

经过层层的严格筛选，我们最终确立了所要授予其权力的领导，但这并不意味着“万事大吉”。吸取以往的经验我们更应该关注上任后领导的所作所为。在我国传统的政府管理系统中，总是习惯偏向于人。认为只要人的问题解决了，一切问题也就迎韧而解了。更为严重的是我们否定“经济人”假设，把从事党政工作的领导视为由德才兼备的特殊材料制成的人，是绝对的“高尚人”，他们品德高尚、无所不能、无所不会，他们毫无私心也不会有私心，他们会运用手中的人民给予的权力全心全意地去解决群众的问题。这样的意识形态就为领导上任后权力的无限集中，监督严重失衡埋下了隐患。

之所以发生监督和制约的缺失，其中主要原因就是在我们的价值观中，一直将共产党人或党的干部当成了大公无私的“高尚人”的化身，因而对他们的管理主要是建立在高度的人格信用的基础上，并相信它永远不会变质，但事实却并非如此。大量的领导干部腐败现象已经否定了领导皆为“高尚人”的假设。因此，我们必须换一个角度从“经济人”假设出发来看待我们的领导。所谓西方经济学中的“经济人”假设是指：当一个人在经济活动中面临若干不同的选择机会时，他总是倾向于选择能给自己带来更大经济利益的那种机会，即将“利己心”视为人类活动的唯一动机。马克思也曾指出，人们奋斗的一切都与自身利益相关。在树立了这样价值观的基础上，我们才可能建立有效的措施来规范权力的运用。

二、运用权力要规范

1、加强思想教育

近年来，中央不断加大反腐倡廉教育力度，特别是关于领导干部廉洁自律的要求和规定三令五申，可是为什么一些领导干部仍然明知故犯滥用手中权力，探其原因一是教育流于形式。一些已经受到惩处的贪污腐败分子表示，当他们处在领导岗位时，组织上和上级机关及领导只关注本地区的GDP增长、财政收入等工作政绩，而不重视对行政机关工作人员特别是行政领导的理论修养、思想修养、道德修养等方面的考察和教育。二是教育教育的内容缺乏

针对性、方式和方法陈旧简单，没有从思想深处真正解决问题。因而“两面人”现象比较突出，即当面说的是一套，冠冕堂皇，一本正经。背后做的却是另一套，弄虚作假，欺骗群众。

教育在整个行政监督过程中起着基础性的作用。行政机关违法违纪、滥用权力行为的发生，主要取决于行为主体的思想动因，而净化人的思想，必须依靠长期的思想教育。教育与法制等其他具强制性的手段不同，其功能的实现并不一定立竿见影，但它潜移默化渗透到人们的思想，长期持久的影响着人们的行为。通过坚持不懈地思想教育，有助于广大行政机关工作人员树立正确的世界观、人生观和权力观。其中应以权力观教育为主题，采取示范教育、警示教育等多种教育方式，使广大领导干部进一步明确手中的权力是人民赋予的，保证权力的正确行使和规范运行。但是由于教育的落脚点在于启发觉悟，而觉悟意识总要受制于客观存在的物质环境。从精神方面获取的道德自律在一定的时间和空间内会发生作用，但当客观存在的物质环境与之落差太大时，道德自律的效力就会呈现出弱化的趋势。因此，教育只能被看作制约权力的一道“软”防线，而要想更为有效的制约权力还要建立相应的“硬”防线。

2、分散权力配置

合理、科学的权力配置，是关系到权力能否正常运行的关键。但我国目前的权力配置，就横向的部门性分权来看，决策权、执行权、和监督权常常集中于一个部门，这就会造成某一部门权力过大，必然会导致该部门领导的权力的过大，对其权力的制约形成了一定的障碍。而就领导体制而言,我国在权力架构上实行的是一把手体制,最突出的表现就是领导班子内只有一把手说了算。腐败的一把手往往将本应该属于该部门的领导权、执行权和监督权集于自己一身,从而使各种监督机制难于发挥应有的作用。结果是在这些腐败的一把手所管辖的范围内,一把手个人凌驾于组织之上,从而出现了家长制、一言堂的现象。同时，他们往往习惯于决策过程实行“黑箱作业”，用高压手段来推行自己的政策, 使保证决策科学化和民主化的程序性规定流于形式。

因此领导体制必须从合理构建权力结构、科学配置权力入手。一种权力结构不合理、配置不科学, 在行使中就不可避免地产生背离权力主旨和目标的现象。这是产生权力滥用、权力失效和权力腐败现象的内在原因。合理构建权力结构, 科学配置权力, 要从两个方面入手。一是合理分解各权力主体, 使之处于相互平衡和谐状态, 避免权力过分集中在某一机关、某一部门、某一环节。二是科学界定领导权力职能和作用的范围, 清晰权力界限。[3]使权力由个人掌握转向集体掌握。在具体问题方面首先应做到细化同级党委与人大、政府、政协、司法机关等机构的职能分工,明确各自的职责权限,保证同级政府、人大、政协、司法机关依法履行自己的职责。其次，领导人的职能权限更为具体。对领导人特别是“一把手”权限的规定要更为细致,注重程序、遵守程序，把权力分解到程序中去。重点细化“不可作为”行为, 如个人不能决定重大决策、重要项目安排和大额度资金的使用等。

三、监控权力要有力

1、树立独立的监督主体

从我国目前的现实来看，行政组织内部的监察部门的独立性受到很大的制约，作为组织内部的从属性机构，缺少足够的实行有效监督所必须的独立地位和相对独立的权力。虽然它们同时受到上级监察机关和同级政府的双重领导，但是同级政府却掌握监督机构的人事权、财务权、领导权等重要权力，这就造成监督人员难以毫无畏惧的展开工作。对司法部门而言也存在着同样的问题，本来对一宗案件的审理和判决，应按照法律的程序和规定来执行，但实际上，法院往往不能独立履行职能，一些领导利用手中对法院非审判事务的管理权干涉法院独立行使审判权，影响法院司法的公正性。

改革行政机关内部监督机构的双重领导体制，建立行政监督的垂直领导体制。要通过一定的立法程序，赋予政府的行政监察机构的独立的监察职能。主要应包括：监察机构要赋予与同级党政权力机构相对平等的权力主体地位；由监督机构独立行使人事任免权：由上级财政按年度纳入预算，由监督机构系统内纵向划拨管理使用。从而使行政机关的内部监督由独立监督代替附属监督。预防和消除司法腐败，关键也是建立独立的司法体制，在司法活动中，按照法律规定和程序自主地处理案件；司法机关实行自上而下的垂直领导，其人事、财务与地方脱钩，从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权。

2、拓宽监督的工作领域

部门领导作为国家权力的执行者决定了其具有双重的身份。八小时工作日中他代表国家行使行政权，八小时工作日以外他则是普通的公民。监督机关也正是因此而把监督重点放到了其行使行政权的这八小时之内，而且只是紧紧盯住这八小时，从而忽视了对行政机关工作人员尤其是机关“一把手”的“社交圈”和“生活圈”的监督，而一些腐败分子正是利用了这一点，将腐败行为发生在这些监督机关的“真空范围”，如许多高官的子女、配偶成为滥用权力的帮凶。由此，我们可以看出腐败分子滥用权力是不分时间、地点和范围的，监督机关仅仅盯住机关领导的工作日是远远不够的。

搞好对领导干部的监督工作必须进一步拓宽和延伸监督工作领域和范围，既要了解干部在“思想圈”中的政治表现、道德修养，又要了解他们在“工作圈”、“社交圈”和“生活圈”中的情况，实现监督工作的全面性和真实性，真正做到政府工作人员权力影响到哪里，活动延伸到哪里，监督就实行到哪里，不留“空白地带”。近些年来，一些政府工作人员因治家不严、交友不慎而走上犯罪的道路，教训十分深刻。因此，我们要把监督的触角延伸到家庭，看一看领导干部是否管好了家门，是否管好了自己的配偶、子女，帮助领导干部过好“家庭关”；把监督的触角延伸到社交、生活领域，帮助他们过好“交友关”和“生活关”。

制度建设是制约领导权力的核心和关键，是每一个阶段的“硬”防线。因此要确保制度

建设贯穿全程。江泽民同志在十六大报告中指出：“建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。”而构建“三个环节”的全程、动态领导权力制约机制是保证权力取之于民用之于民的有效途径。

参考文献：

[1] 《新形势下党的建设问题调研报告》，中共中央党校科研部2001年4月编，第250页

[2] 《南方周末》，2003年10月30日

[3] 杨沫：《一把手”腐败现象与制度性缺陷》，《国家行政学院学报》，2005年增刊，第114页

[4]徐邦友：《中国政府传统行政的逻辑》，中国经济出版社，2005

[5]戴厚德：《群体高官落马现象引发的深思》，《理论学习》，2005（12）