中国食品安全监管体制若干问题分析_我国食品安全监管体制

中国食品安全监管体制若干问题分析由刀豆文库小编整理，希望给你工作、学习、生活带来方便，猜你可能喜欢“我国食品安全监管体制”。

中国食品安全监管体制若干问题分析

改革开放三十年，中国经济社会取得了突飞猛进的发展，中国人经历了从吃不饱到能吃饱，从能吃饱到要吃好的历史性转变。在这个过程中，中国政府也逐步确立了食品安全全程监管的体制。2003年，成立了国家食品药品监督管理局，食品药品监管部门被定位为食品安全的综合监管和协调机构。2004年发布的《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》，按照一个环节由一个部门监管的分工原则，采取分段监管为主、品种监管为辅的方式，将食品安全监管分为初级农产品生产、食品生产加工、食品流通和餐饮业和食堂等消费等四个环节，分别由农业、质检、工商和卫生部门负责，进出口农产品和食品监管由质检部门负责，食品药品监管部门负责食品安全的综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故。2008年国务院机构改革，将卫生部门与食品药品监管部门在食品安全工作中的职责对调。2009年颁布实施的《食品安全法》延续了分段监管的食品安全监管体制，质监、工商和食品药品监管部门分别对食品生产、流通和餐饮服务活动实施监督管理，卫生部承担食品安全综合协调职责，同时强化了地方政府对食品安全的责任，并明确国务院设立食品安全委员会，加强对各有关部门的协调和指导。

选择这样的管制模式，是我国食品量大面广、生产经营者众 1

多而分散、“从农田到餐桌”的产业链较长等特点决定的，由几个部门各司其职，发挥各自专业优势共同监管食品安全，与现阶段的我国国情密切相关。按照制度设计，各食品安全监管部门分工明确，密切配合，相互衔接，形成严密、完整的监管体系，是我国的食品安全得到保障的基础。这种体制能否有效运行，有两点十分关键：一是分工是否明确，即每个环节是否能明确一个监管部门，既不能出现监管空白，也要避免职能交叉；二是各部门能否做到密切配合，发现问题时能否及时通报相关部门处理，形成监管合力。近些年监管实践和食品安全事件中暴露出的问题，反映出这两方面还存在着缺陷，需要进一步研究办法加以解决。

（一）法律条款之间的衔接应进一步加强

以《农产品质量安全法》和《食品安全法》的衔接为例。《农产品质量安全法》先于《食品安全法》于2006年颁布实施，《食品安全法》第二条规定“供食用的源于农业的初级产品（以下称食用农产品）的质量安全管理，遵守《农产品质量安全法》的规定”。在基层实践中有两个问题目前比较突出。

一是关于农产品范围的界定。《农产品质量安全法》规定“本法所称农产品，是指来源于农业的初级产品，即在农业活动中获得的植物、动物、微生物及其产品”。随着科学技术和市场经济的发展，当今的农业和农业活动与过去大有不同，种植区域、种植方式、经营方式也发生了很大变化，采取工业化生产模式从事的农产品产供销经营、在农村田地以外区域的种植加工活动、个

人家庭作坊式的蔬菜栽培等等是否属于农业活动目前没有明确解释。如今年在豆芽中检出有害物质后，各地、各部门对这个事件处理的争论就暴露出此类产品的归属和监管缺失的问题。

二是关于农产品销售环节的监管。按照《食品安全法》的规定，食品销售环节的监管由工商行政管理部门负责。按照《农产品质量安全法》的规定，农产品最主要的执法主体是农业行政主管部门，农业行政主管部门对农产品生产企业、农民专业合作经济组织的销售行为也负责监管，并有权决定对农产品批发市场设立或委托的农产品质量安全检测机构发现的不符合质量安全标准的农产品的处理、处罚。而对农产品销售企业和农产品批发市场中销售的农产品含有国家禁止使用的农药、兽药或者其他化学物质的，农药、兽药等化学物质残留或者含有的重金属等有毒有害物质不符合农产品质量安全标准的，含有的致病性寄生虫、微生物或者生物毒素不符合农产品质量安全标准的，以及其他不符合农产品质量安全标准的处理、处罚，由工商行政管理部门决定。《农产品质量安全法》对农产品生产企业和农民专业合作经济组织的管理规定的较详细，对农产品销售企业的管理规定的较笼统。此外农产品质量安全监测，无论生产还是销售都归农业部门负责，这与《食品安全法》对食品质量监测和市场监管的规定不同，实际造成了工商部门对市场中销售的农产品无法实施有效监管的情况。

（二）现行法律法规中未明确调整的食品生产经营活动需进

一步规范

《食品安全法》第二十九条第三款规定“食品生产加工小作坊和食品摊贩从事食品生产经营活动，应当符合本法规定的与其生产经营规模、条件相适应的食品安全要求，保证所生产经营的食品卫生、无毒、无害，有关部门应当对其加强监督管理，具体管理办法由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会依照本法制定”，但到现在，出台相关条例的省级法规仍然不多。2007年国务院新闻办发布的《中国的食品质量安全状况白皮书》列出的食品共有28大类525种，从数量上看，全国44.8万家食品生产加工企业中规模以上的仅有2.6万家，占5.8%，规模以下、10人以上企业6.9万家，占有率为15.4%；10人以下小企业小作坊35.3万家，占78.8%。由此推算，虽然相关部门对小作坊、小摊贩、小餐饮实施了监管，但由于缺少法律法规支持，监管力度与实际需求相比存在较大差距。

为使食品按其原定用途进行制作和食用时不会使消费者身体受到伤害，食品的种植、养殖、加工、包装、贮藏、运输、销售、消费等活动都要符合国家强制标准和要求，不存在可能损害或威胁人体健康的有毒有害物质致消费者病亡或者危及消费者及其后代的隐患。这个链条任何环节出现问题都可能导致最终的食品存在安全问题。《食品安全法》对食品生产加工、市场流通和餐饮消费环节的规定很细致，但对食品的包装、贮藏和运输等活动的规定不多。随着社会分工越来越细，这些环节也越来越普

遍地从产业链中独立出来，在打击非法添加物质的过程中也发现对这些环节的监管需要法律支撑。

（三）监管链条较长、涉及部门较多的重要食品监管法规需进一步完善

除了《食品安全法》中提到的监管部门，还有一些部门也有食品安全监管的法律法规依据和相应的工作职责。如对猪肉制品的监管，畜牧部门（兽医主管部门）依据《畜牧法》对生猪的繁育、饲养、运输、批发市场等实施监督管理，依据《动物防疫法》负责生猪防疫工作，依据《兽药管理条例》负责对生猪饲养中兽药的使用实施监督管理。依据《生猪屠宰管理条例》，商务部门负责生猪屠宰行业管理工作。依据《食品安全法》，工商部门负责对生猪和猪肉制品的市场流通实施监督管理，质监部门负责对猪肉制品的生产加工实施监督管理，食品药品监管部门负责对餐饮服务中猪肉的使用和加工实施监督管理。从管理的角度看，链条越长、监管环节和监管部门越多，产生监管空隙和出现问题的机会越多。在这种情况下，品种监管就应该作为分段监管的补充发挥作用，针对三鹿牌婴幼儿奶粉事件出台《乳品质量安全监督管理条例》即是一个例子。

（四）立法和对法律法规的解释需向社会立法和公开透明的方向发展

《食品安全法》颁布实施以来，国务院各有关部门和各省（区、市）人民政府依照《食品安全法》及其配套行政法规的规

定，对现行与食品安全监管有关的部门规章、地方性法规和地方政府规章进行了清理，并依据各自职责，根据食品安全监管工作的实际需要，制定了配套的部门规章、地方政府规章，保障食品安全法律制度的一致性和《食品安全法》得到切实的执行。与食品安全有关的法律法规很多，相关部门也很多，长期以来，有关食品安全的立法比较依赖部门起草，对法律法规的解释也相当多依赖部门完成。部门可以根据自身的利益创设规则，在解释时也从减轻责任、减少工作压力的角度回避问题，从而导致了“有利益争相去管，有责任竞相推诿”的局面。食品生产经营链条长，食品安全监管部门多，如果不能摆脱部门立法、部门按照自己的意愿解释法律法规条款的情况，部门间的协作配合机制就无法建立，公众的利益就无法保证。食品安全关乎人民群众的身体健康，公众有权了解食品安全相关法律法规，有权参与立法和对执法的监督。公众的参与程度越高，法律法规制订和执行的有关信息越透明，法的有效性和执行力越强。最近在立法方面一个可喜的变化就是食品安全方面的法律法规在起草后向社会公开征求意见，这对于破除政府有关部门利益，更加关注消费者、食品生产经营者和有关各方利益方面取得了长足的进步。下一步在法的解释方面还应该更加明确一个统一的权威的声音，避免各部门对法律法规条款的解释不同而造成实际工作的混乱。