海南农垦社区管理体制创新课题研究报告_社区管理开题报告

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海南农垦社区管理体制创新课题研究报告

随着深化海南农垦管理体制改革，实行政企分开、社企分离和建立现代企业制度，使海南农垦的体制融入地方、管理融入社会、经济融入市场，必将不断涌现出大量的社区性公共事务，社区公共事务也变得多样繁杂。在经过30多年的改革发展之后，进入21世纪，海南农垦的经济社会发展已经进入了一个更高的发展层次，即构建和谐社会的新阶段。百万农垦人生活在社区，农垦社区事务管理如何，关系到农垦管理体制改革的成效，影响着经济社会的发展，决定着居民的生活质量，涉及到农垦社会和谐稳定。因此，要全面贯彻落实科学发展观，加强社区建设和管理，推进社区管理体制创新，提高管理社区事务的本领，提高依法管理社区的能力和水平，形成对社区进行有效覆盖和依法善治体系。

一、农垦社区管理体制的变革

海南农垦创建于1952年，是在特殊的年代，靠一支特殊的队伍，用一种特殊的方式，为了完成特殊的使命，来发展一个特殊的事业。目前，农垦的主体是企业，同时具有社区性和地域性特点，是一个大社区，仍承担社区的社会管理职能。省农垦总局现有所辖企事业单位183个，分布全省18个市县，总人口102万人，在职职工20万人，土地面积1282万亩。海南农垦历经了56年的历史沿革，其社区管理体制变革有如下特点：

（一）社区管理企业化。在计划经济体制条件下，农垦社区管理企业化。社区管理企业化即农场的企业经营和社区管理一体化，是农垦为寻求经济发展与社会稳定的平衡，主要依靠企业经营权力，由外向内、由上向下，形成“纵向到底、横向到边”的农垦社区管理体制，社区成为垦区企业的组织和活动空间，其基本标志是社区空间的企业化、社区组织的企业化和社区事务的企业化。海南农垦在计划经济时期，在荒山野岭建立农场，屯垦戍边，开垦植胶，建设天然橡胶生产基地。随着橡胶生产建设规模的不断扩大，组织结构也逐渐增大，居住人口也逐渐增多，形成农场社区，社区居民对社会性公共服务的需求与日俱增。为此，农垦不得不办社会，为广大职工群众提供公共服务，如从办幼儿园到办学校，从办卫生所到办医院等等，设立了各类学校511所，医院94家，公安机构108个。

（二）社企内部分离。根据建立现代企业制度的要求和《公司法》的规定，在政企分开、社企分离改革方面，海南农垦也做了初步的探索和尝试，但由于农垦长期的管人、管事和管资产分开的体制障碍，农场所处的区域又不具有社区管理服务的支撑保障体系，所以，仅仅推行浅层次的过渡性改革，实行社区内部分离。1997年，海南农垦分别在西联、黄岭、加钗、山荣等8个农场推行建立现代企业制度改革试点，实行公司化改制，同时在农场内部设立社区管理机构，将农场的企业经营职能与社区管理职能分开，农场的社区社会事务暂由社区管理机构管理。2005年，海南农垦整合垦区83个国有农场（所）的国有橡胶资产，组建海胶集团公司，其公司不承担社会管理责任，而由存续农场全面负责社区社会事务的管理。

（三）社企外部分离。今年，国务院审议通过的《关于推进海南农垦管理体制改革的意见》，明确由海南省全面管理海南农垦，使海南农垦体制融入地方、管理融入社会、经济融入市场。《意见》提出：将海南农垦所属普通中小学校移交地方政府管理；移交公安机构、劳动就业管理、农场社区管理服务、公共卫生和基本医疗服务等其他社会职能；将海南农垦职工及其家属的社会保障问题纳入当地社会保障体系统筹解决。根据《意见》提出的要求，农垦企业将逐步把分离出来的社会职能移交给地方政府，实现社会职能的外部分离，使农垦变成真正的企业法人。但是，由于农垦管理体制处在转型期，在实行外部分离社会职能的同时，一部分社会职能仍需暂时实行社企内部分离。

二、社区管理体制创新的历史机遇和面临着新的挑战

党中央、国务院和省委、省政府决策推进海南农垦管理体制改革，为农垦社区管理体制创新创造了难得的历史机遇。国务院审议通过的《关于推进海南农垦管理体制改革的意见》，明确规定了“政企分开、社企分离”的重要内容。这个意见是指导海南农垦社区管理体制创新的纲领性文件。今年，省政府把农垦改革作为“一号改革工程”，并颁布实施《关于海南农垦管理体制改革的实施意见》，省委、省政府在今年10月份也召开了海南农垦管理体制改革动员部署大会，这标志着农垦管理体制改革进入组织实施阶段。近两年来，海南农垦不等不靠，强力推进农垦体制创新、改善民生、根据优势资源组建各类专业集团、加快内部体制机制改革、推行职工家庭长期承包制度，为进一步深化体制创新奠定基础。当前，农垦全面推进社区管理体制创新条件、时机已经具备，要坚决抓住难得的历史机遇，全面推进农垦社区管理体制改革和制度创新。

机遇与挑战同在，农垦同时也面临着如下新的挑战：

（一）单位人转化为社区人。在计划经济条件下，农场是政府的附属机构，既是经济组织，也是社会管理组织，农场居民也是农场单位人，在当今的市场经济时期，单位制已经解体，社会管理由单位制转变为社会制，农场人变成社区人。海南农垦拥有102万人，其中只有在职职工20万人，占19.6%的人口与农垦企业之间建立有劳动关系；而82万人，占80.4%的人口与农垦企业没有建立劳动关系，是纯粹的社区人。农垦社区有除名开除人员、下岗失业人员、外来务工人员、老年人和离退休人员、未成年人，还有贫困群体和弱势群体，等等。农场作为企业法人，不具有社会行政管理的法定权利义务，而且长期以往的社企不分体制，农场在财力上已不堪重负，难于继续向社区居民长期提供优质的社会公共服务。

（二）社区事务社会化。海南农垦拥有90个农场（所），也就是有90个社区，其属下的生产队形成3329个小社区。当前，农垦改革发展处在一个关键时期，社会矛盾和问题汇集在社区。汇集于社区的社会矛盾和问题不能只单凭政府或农场的某一方来解决，而是还需要社会的广泛参与才能得到有效的解决。社区事务具有多样性，承担责任的主体相应也多样化，承担社区事务并非政府独打天下。社区事务有行政事务、自治事务和服务事务等，综合形成社会化事务，其中行政事务的责任主体是政府部门，自治事务的责任主体是社区组织和民间自治

组织，服务事务的责任主体是社会中介组织、公营事业部门和物业服务组织，解决农场的历史遗留问题农场要负起责任来。农垦的社区自治组织目前基本上是空白，社区服务功能极为脆弱。农垦实行社企分离，不仅仅是移交社会职能给地方政府，还需要培育农垦社区组织，创新社区治理机制，向社区居民提供全面系统的社会公共服务。

（三）建立完善的农垦社区管理体制需要有一个过渡期。海南农垦推进社企分离改革是一个系统工程，政策性强，涉及面广，程序复杂，不可能一蹴而就，而是逐渐推进的过程，这就需要有一个过渡期。根据国务院和省委、省政府的要求，用三到五年的时间，移交社会职能。在移交的过程中，农垦与政府部门之间要做好对接，争取得到政府行政部门的大力支持。属于政府社会行政管理职能的，垦区农场移交当地政府实行属地化管理。但由于海南是“小省份、大农垦”，当地政府对承接垦区农场移交的社会职能，需要有一个调整、适应、完善的过渡。属于社区自治事务，农垦要创新、培育社区自治事务组织体系，承接和善治农垦社区自治事务。此外，在体制转型期，各种社会矛盾将表现出来，不稳定因素也增多。

三、社区管理体制创新总体思路、基本原则和改革路径

（一）总体思路。农垦社区管理体制创新，要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观，遵循国务院和省委、省政府对推进海南农垦管理体制改革提出的基本原则，以人为本，以服务社区居民为重点，以维护农垦稳定大局为基础，以促进农垦经济社会发展为目标，创新农垦社区管理体制，建立一种政府依法行政、社区依法自治和市场依法调节的农垦社区的新的体制模式；建立政府授权、社区统筹管理、三大治理主体，行政、统筹和自治的三元复合社区体制；形成政府组织、社区公共组织、社区公益服务组织、社区民间自治组织、专业服务组织等社会组织和居民合作互动的善治机制。着重改善民生问题，继续加大力度，推进民生工程项目建设，优化农垦社区硬件建设，使社区广大居民充分享受农垦改革发展的成果，全面构筑科学发展、富裕小康、和谐稳定的新农垦。

（二）基本原则。一是坚持依法推进原则，农垦社区管理体制创新是一项十分复杂的系统工程，既要坚定创新的信心，又要严格把握政策规定，遵循党中央、国务院和省委、省政府关于推进海南农垦管理体制改革的精神，依法有序推进农垦改革。二是坚持统筹兼顾原则，在向当地政府移交社会职能的同时，也要建立健全农垦社区管理组织体系和管理机制，防止农垦社区管理出现边缘化问题。三是坚持积极稳妥原则，实行农垦社企分离和建立农垦社区管理体制，要积极稳妥，分类指导，突出重点，分步实施。四是坚持促进发展原则，要通过体制创新和促进发展，解决农垦当前出现的各种矛盾和问题。五是坚持和谐稳定原则，妥善解决农垦社会历史遗留问题，为社区弱势群体解决实际困难，确保社区和谐稳定。

（三）国有农场社企分离改革基本路径。根据国务院和省委、省政府关于推进农垦管理体制改革的要求，全面贯彻落实农垦农场社区工作会议精神，彻底分离企业办社会，实现政企分开、社企分离和建立现代企业制度。农场分离社会职

能之后，有条件的农场按照《公司法》的规定，改制为股份制公司。农场的社会职能外部移交地方政府，实行属地化管理；政府暂时无法接收的社会职能内部移交农场社区管理委员会。当改革过渡期到一定阶段，如条件成熟，农场社区管理委员会可实行社会职能二次外部分离移交地方政府或社区自治组织。同时，对社区管理委员会进行二次改革，现提出三种方案供参考：第一种，根据《中共海南省委、海南省人民政府关于海南农垦管理体制改革的实施意见》（琼发〔2008〕14号）的精神，改制为镇政府；第二种，改制为农垦总局或地方县（市）政府的派出机构；第三种，改制为社区自治组织。

四、创新农垦社区管理体制和制度

（一）以地方性法规的形式调整农垦社区管理体制。建议由省政府制定和组织实施《海南省农垦国有农场社区管理办法》，在法律层面确定农垦社区事务的管理内容、主体资格、职能范围、工作程序、法律责任、评价指标和监督机制等等。

（二）争取报批海南农垦为全国农垦社区建设实验区。回良玉副总理强调，海南农垦管理体制改革，不仅对海南省是一件大事，对全国农垦的改革、全国农村的改革也是一件大事。目前，全国已经批准设立296个全国农村社区建设实验区。建议向国家报批海南农垦为全国农垦社区建设实验区，以取得政策、资金等方面的支持，为全国农垦改革提出试点经验。

（三）做好农垦与政府之间社区管理建设的对接工作。国家民政部设有社区建设司，省民政厅设有社区建设处，行使社区建设行政管理职能。根据推进农垦管理体制改革的总体要求，海南农垦在机构设置、人员配置、业务操作等方面，要与政府对口、对接和理顺关系，贯彻落实党和国家有关社区建设的政策规定，接受政府行政部门的领导和监管，建立健全社区管理体制，实现制度创新，依法管理，规范操作，有组织有领导为社区居民提供社会公共服务，使农垦居民充分享受党和国家的社区阳光政策。

（四）构建农垦社区多元组织结构体系。创新农垦社区管理体制和运行机制，设立“政府授权、三级组织、社区管理”的垦区农场社区组织体系。

1．在总局层面，省政府授予农垦总局社区行政管理职能，成立社区管理职能部门。由总局社区管理职能部门具体负责农场社区管理的指导、监督和服务；负责行使社区行政管理事务，与政府行政部门对口、对接；负责社区经济社会发展总体规划，拟定实施社区各项管理制度；负责社区的民生项目建设，不断改善生产生活环境。

2．在农场层面，成立社区管理委员会。社区管理委员会具体负责社区内管理、建设、维稳、教育、服务等工作。负责社区的行政管理工作，贯彻落实政府的政策规定；落实社区代表会议议定的工作任务，听取社区议事协商委员会的工作建议，接受社区代表会议的监督；实现社区管理和建设工作目标，改善社区生产生活环境；提供社区公共服务，拓宽社区服务领域；开展社区文化活动，促进

社区人文建设；化解社区矛盾，维护社区稳定；动员社区居民参与，形成社区自治管理体制；整合社区资源，拓宽社区资源社区居民共享领域。

建立社区党组织。建立社区、农场、基地合一党委。社区党委要发挥社区的领导核心作用，发挥社区党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用，宣传和执行党的路线、方针、政策和上级党组织的决议、决定，宣传和执行国家法令、法规，团结、组织党员和群众，保证党和政府的各项任务在社区内顺利实施。

3．在民间层面，建立社区居民自治组织。

（1）社区代表会议。由社区居民、社区单位、团体推荐社区代表组成。其主要职责：推荐或选举本社区议事协商委员会及管理委员会；每年召开1次会议，听取本社区管理委员会报告本年度工作及下年度安排；年内不定期召开会议，讨论社区的重大事项。

（2）社区议事协商委员会。由社区代表会议推荐，由社区单位、团体等的各方代表组成。其主要职责：协助和督促社区管理委员会的工作；协调社区内居民与社区组织的关系；向社区代表会议反馈情况。

（3）社区管理小组或居委会。在农场生产队层面，设立队级社区管理小组或居委会，其主要职责：促进社区居民自治和基层民主建设；协助政府及其派出机构做好社区的行政管理工作；制订和实施生产队居民公约；调解民间纠纷，维护生产队安定；听取并反映居民的意见、要求和建议。

（五）加强培训工作和提高社区管理队伍的素质。垦区农场实行社企分离和建立新的社区管理体制，是海南农垦管理体制转轨的重大变革，必将面临着许多新情况、新问题和新矛盾，农垦社区干部队伍要更新知识，更新观念，才能适应新的体制要求。要通过多层次、多形式的培训，加强职业理论、法律法规、岗位技能培训，不断提高社区干部队伍的综合素质，提高想干事、会干事、能干事的能力。政府财政要保障社区管理经费，改善和落实社区管理干部的工作条件和生活待遇，充分调动社区广大干部队伍的积极性。培育社区志愿者队伍，引导广大居民发挥自身特长，积极参与志愿者服务，形成“人人为我，我为人人”、互相开展服务的良好局面。

（六）着重改善社区民生项目设施建设。要全面贯彻落实党的十七大精神，将社区公共服务设施作为农垦基础设施投入和建设的主要内容，不断改进和完善社区公益性服务设施建设，满足社区居民公共服务的各种需求；把改善社区民生项目作为一项硬性任务，纳入政府发展总体规划，建立社区民生项目专项资金。整合社区的各类资源，实现服务资源共享、服务设施同建、服务项目联办，最大限度地提高社区资源的共享程度。继续加大资金投入力度，搞好社区的安全饮水、道路工程、住房改造、农田水利等民生项目的建设。

（七）引入社区居民广泛参与机制。要培育“社区是我家，建设靠大家”的社区参与意识，倡导“共驻共建，共管共享”的协作文化，增强社区公共服务队伍力

量。要畅通社区公共管理信息渠道，开辟社区论坛、听政会、社区对话等活动。培育社区自治组织，增强居民社区参与的参与效能。建立健全社区居民参与社会事务的相关法律制度和政策规定，形成居民的社区参与的保障机制。建立和完善社会救助和福利体系，遏制居民收入失衡和社会排斥，使社区居民融洽和谐。

（八）社区资金投入列入刚性财政年度预算。政府要将农垦社区管理和社区建设纳入社会事业的中长期发展规划，把农垦社区党组织、社区管理委员会的工作经费、人员工资福利待遇、社区服务设施建设及后续管理维护费用等专项经费纳入年度财政预算，按时足额拨款。按一比例，从农垦国有划拨土地的出租、转让款中提取社区公共建设资金。鼓励垦区企事业单位举办社区公益性和福利性社区建设项目，政府相应给予一定资助。

（九）创建社区管理考评机制。建立健全社区事务管理评价指标体系，对社区管理组织及其工作人员政绩考核内容纳入年度目标管理。社区管理公开透明，全程接受社会和居民的监督。建立社区居民对社区管理组织及其工作人员的民主评议制度，并实行问责制，逐步规范社区组织及其人员的工作程序、执政行为，不断提高执行力