水库移民应走项目扶持为主的发展之路_水库移民后期扶持项目
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水库移民应走项目扶持为主的发展之路
颜忠明 向联华 覃辉
水库移民因为水库淹没占地搬迁，丧失部分土地资源，减少生产资料，成为一个特殊的困难群体。建国以来，随着我国水利水电事业的不断发展，水库建设的逐年增多，特别是近些年来水电站的蓬勃发展，这一困难群体迅速扩大，已成为各级政府广泛关注的重要民生问题。对于水库移民搬迁安置后的后期扶持问题，1996年以前全国没有出台统一的后期扶持政策，只有各地出台的一些临时扶持条文。1996年，国家四部委以计建设〔1996〕526号文件首次对1986年以后建设的水库明确了十年后期扶持政策。2006年，国务院国发〔2006〕17号文件对全国大中型水库移民实施了统一的后期扶持政策，并对小型水库后扶问题也予以相应明确。至此，水库移民后期扶持问题有了全国统一的政策依据。
根据国务院国发〔2006〕17号文件精神，国家对大中型水库移民按每人每年600元的标准进行扶持，其扶持方式按照“一个尽量、两个可以”的要求，由移民及安置区原居民以民主的方式确定。从落实的结果看：对一部分后扶人员将后扶资金直接发放到人；一部分后扶人员实行项目扶持，即不直接对他们发放后扶资金；对一部分后扶人员采取发放一部分资金，另一部分资金作项目扶持，称之为两者结合。如桃源县有大中型水库11座，登记后期扶持人口21525人，其中以村民小组为单位统计，直接发放到人2859人，纯项目扶持1750人，两者结合16916人，全县年度扶持资金总额1291.5 万元，其中，直接发放到人808.374万元，占62.6%，用于项目扶持483.126万元，占37.4%。
通过两年来的实践和摸索，他们发现扶持方式方法不一样，扶持资金发挥的作用差别迥异。直补到人的方式有兑现政策直截了当、一目了然、移民群众能直接分享改革开放成果的优点，能使后扶人员直接感受到国家政策的关怀。但这种直接发放到人方式也存在诸多的问题。首先，由于扶持人口登记是以搬迁移民为前提条件的，因此没能很好的解决好淹地不淹房人口、安置区原居民等人群受水库影响产生的问题。以直接发放为主，不同程度的引起了库区和集中安置区后扶人口和非后扶人口之间的隔阂，少数地方矛盾十分突出，甚至出现驱赶移民，要求收回移民田土的情况。其次，改革开放三十年，农村经济发生巨大变化，除极个别农民家庭因特殊原因（伤、残、大病、弱智等）处于特困境地以外，绝大多数农民家庭温饱问题已经得到解决，要解决致富的问题，每年直接发放几百元现金，这种授人以鱼的方式其扶持效果是不大的。既不能解决发展资金问题，也不能在提高生活水平上起显著作用，而且容易使部分后扶人口滋生惰性，扶持期满后停止扶持，根据管理心理学福利待遇不可逆原理，在这批人中间会产生一些不必要的社会震荡。第三，直接发放到人后，剩余资金十分分散，不能集中有限的资金兴办规模工程和社会事业，二十年扶持期满后，山河依旧，对提高和促进库区及安置区的总体经济发展水平起不到明显作用。
事实表明，项目扶持正日益显示其优越性。从理论上讲，水库对淹没区的影响是区域性的，它既减少了该区域的主要生产资料（土地资源），又对该区域的各项基础设施产生了重大影响，特别是使交通设施、水利设施的系统性遭受严重破坏。因此产生行路难、上学难、饮水难等诸多问题。从实际情况来看，由于上世纪五十年代至七十年代所建水库的淹没处理，以行政命令强拆强搬为主，在大集体的政策环境下，田土山水的调整以无偿平调为主，在库区对搬迁人口、淹地不淹房人口及集中安置区的居民的土地等生产资料实行了全面摊薄，其造成的影响面是非常广泛的。因此，仅限于扶持其中某个群体是不全面的。笔者认为，后期扶持方式应综合平衡、以区域性扶持为主，以更好的兼顾搬迁移民与非移民的利益。实践表明，以项目扶持为主，明显的有利于当地和谐社会的建立，有利于区域经济的发展，有利于走共同致富的道路。如位于桃源县的凌津滩水库库区，由于是1994年开工的大型水利工程，其生产安置人口后扶指标是到组不到人的，只能用于项目扶持，实施后扶政策两年来，投入
项目扶持资金400余万元，带动项目总投入近千万元，完成了农村公路硬化50多公里，农村电网改造11个村，改善农村饮水8个村，还整修了一批水利设施，新农村的建设步伐明显快于其他库区和安置区。在一些较大项目的建设上，当地群众都能心往一处想，劲往一处使，极易形成合力。后扶项目实施后，农村基础设施建设和农村面貌变化很大也很快，群众都十分拥护国务院的后扶政策。照此发展下去，待扶持期满时，这个库区赶超非库区的发展水平是有把握的。而且后期扶持期满后，由于投入没有直接到户到人，在当地也不会引起社会震荡和不安。而桃源县其他库区由于资金大部分直接发放到人，所剩项目资金较为零散，在基础设施投入上明显缺乏后劲。
综上所述，笔者认为，后期扶持的最佳方式是“项目扶持为主，生活救济为辅”。所谓“项目扶持为主”就是集中主要扶持资金用于库区和集中安置区的基础设施项目、产业开发项目、智力扶持项目，恢复库区和集中安置区的“造血”功能，打好区域经济发展的基础，促进库区及移民集中安置区经济社会全面可持续发展，使该区域农民群众随着整体经济水平提高达到共同脱贫致富。“生活救济为辅”，就是对分散插花安置的移民不适于项目扶持的实行直补到人。在移民集中区域，根据实际情况需要，从扶持资金中拿出少量资金直接救济少数特困移民，解决其发展初期的温饱问题，从而科学的解决好眼前利益与长远发展的问题、输血与恢复造血功能的问题，达到水库移民长富久安的目标。
后阶段，要尽量采取一些有效的措施，最大程度地实现以项目扶持为主、生活救助为辅的后期扶持方式。一是要加强对移民群众的宣传教育，引导移民接受项目扶持方式，推介项目扶持的成功经验和取得的显著效果，让移民群众看到项目扶持的优越性，使他们自觉地逐步增加项目比例。二是按照省人民政府湘政发〔2007〕4号文件要求，在编制下一个五年规划时，要积极引导并加大项目扶持比重。三是将每年因后扶人员死亡、身份变化等原因取消的直接发放的扶持费，直接转入项目扶持。通过多种措施，达到项目扶持为主、生活救助为辅的方式，使有限的后扶资金在移民脱贫致富中发挥更大的作用。
（颜忠明 向联华 覃辉）
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