财政解决三农问题_三农问题与财政

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通过财政手段解决三农问题

[摘要] 政府财政支出、转移支付、税收和国债是财政政策的主要工具。本文通过对长期以来财政政策工具运用中存在的弊端分析，重构了综合运用财政政策工具的新框架。

[关键词] 三农 财政 治理

中国人地关系高度紧张的基本国情矛盾制约下的土地制度变迁，城乡二元结构的基本体制矛盾制约下的农业剩余分配制度，形成了中国特有的“三农”问题。在此，我们拟从财政政策入手，谈谈如何科学运用和管理财政工具来解决“三农”问题。

一、原有财政工具运作缺乏政策效果的表现及其成因

自从我国把“三农”问题置于国家经济社会全局战略开始考虑以来，中央到地方的社会各界从理论到实践都兴起了探索“三农”问题及其应对措施的热潮。但近几年来的政策目标和政策效果都不尽如人意。其中最值得各界关注的问题是：其内向效果和外向效果远远偏离政策目标。而导致这种状况的原因总是由于管理体制弊端的积重难返所致。

“九五”期间中央财政支持农村生产和各项农业事业费4077亿（比“八五”时增加1852亿），作为财政扶贫和以工代赈资金480亿，通过贴息方式安排的扶贫贷款770亿，共计7 179亿。依据帕累托最优原理，政府沿用的财政投入方式，严格讲来，是缺乏效率的，也存在诸多问题。

（一）管理成本消耗。国家财政一度采用补贴或转移支付方式作为“三农”问题的对策，不仅增大了行政管理的成本，在中央财政存在困难的情况下，反倒把一个原本难以填补的“汪洋大海”扩散得更大更深。就占据国土面积和人口三分之二的农村来说，相对于财政补贴或转移支付的数额，本就难以为继，加上管理成本的消耗，更显紧张。

（二）严重的“断流”。从中央财政下拨到地方的资金，各级地方政府一层一层“扣留”，仿佛春雨下降到地面，形成一条小溪，小溪还没流到“大海”，中途业已“断流”。其结果，作为“三农”的地面更加枯裂，于是离我们要治理的目标越来越遥远，问题越积越多、越严重。其成因，主要是在各层级中，都有特殊需要。这就形成一个格局：款项先落到谁手里，谁有权力，谁就能够以某种名目把钱截留下来。

（三）久禁不止的“挪用”。中央和省市向区县的财政支出，到了目的地后，由于地方财政紧张，或为了稳定社会，或为了还贷，往往被挪用为工资发放，或放下旧工程兴办新工程等。其结果是“挖东墙补西脚”，延误了“三农”资金的用度和支付。

（四）“支付的支付”或制度性“诱饵”。中央和省市向区县的财政支出，到了目的地后，常常被基层用来数十趟地向上竞争跑项目。其结果是，即便争取到了，由于途中耗费（汽油、修理、食宿等），“勾兑”耗费等等，最终拿回到地方基层的，也已为数不多。造成此种现象的原因，主要是上级职能部门的有关负责人把手中掌握的财权资源当作做人情、照顾关系、实现个人私欲的工具。而之所以有这种堪称腐败的现象根深蒂固地存在，关键原因还是长期以来计划经济管理体制惯性作祟，除了缺乏相应的职权运作规范，也缺乏应有的监督管理机制。比如，在旅游、畜牧、种植等领域存在一定的结构资金。对于一个省市来讲，往往有几十个区县，但资金数额非常有限，谁都需要，上级职能部门也可以给予任何一个区县。这样一来，何以获取这笔资金，全凭“八仙过海，各显神通”了。同样，对中央而言，也是这样：中央面对的是全国几十个省（市、区），要争取到相应项目资金，各省（市、区）自然也得学区县做法。在这种情形下，财政政策工具成了缺乏理性因素的感性化权力，成了操纵者滥用权力、渎职、以权谋私、建构裙带关系的诱饵，同时也具备了腐败的潜在因素。

（五）“参观考察”的巨额耗费。为了“学习”兄弟地区工商业发展的先进经验，基层中从

上至下常常要组织一批人马外出参观学习。其结果是作为“出差费”给“游”掉了。当然，必要的学习参观无可厚非，但实际情形并非完全这样。

（六）“形象工程”或“面子工程”。其他不论，仅就出发点是从为了给当地（主要是县城所在地）人民营造一个娱乐休闲或群众性活动的场所，被取名为“民心工程”之一的“形象工程”的广场，近几年来很时兴。一般情况下，一个广场的修建，往往也在几百上千万元左右。其结果，“形象”或“面子”有了，其他没了。这种现象，在区县城所在地较为普遍。

（七）项目决策的“失误”。基层以项目申请方式获取财政支持，或者项目决策失误，或者操作过程中失误，或者产品质量不合格，或者缺乏市场，其结果使得开发项目上的财源“水”了。这不仅造成了原有资本金的严重损失，反而还造成连带性损失，比如，生态环境污染、破坏，自筹配套资金损失，以及各种社会矛盾等。

（八）“关系工程”或“感情工程”。除了行政区划管辖外的横纵向关系相互照顾外，较多的还是区划内。比如，作为下属，为了报恩于自己的首长或上司，往往会在首长或上司的家乡修一条路、搭一座桥、建一个电讯接收塔、拉一条电线等，首长或上司回家时就能乘车而不会受爬坡上坎之累，或可照明、收看电视，或能使用手机。自然，这些都会使家乡父老乡亲们感恩戴德，或者成为当地人教育后代的榜样。这样做，虽然地方也受了益，但比起其他更重要的领域来，这笔钱便不应该先花。当然，全中国的村村户户要都有这些东西，乃是我们奋斗的理想目标。

二、财政工具科学运用和科学管理的新框架

对财政政策工具的应用，应该深入研究其政策目标与政策效果的关系，不能老是一味停留在传统经典的政治感性情结上。同时，我们务求其科学性，做好科学的监督和管理。认识和处理好农民、农业和农村三者关系，有利于处理好工作的辩证关系，实现资源的最优化配置。

“三农”问题中，关于农民、农业和农村三者轻重主次关系问题的认识上，因各持观点不同而不同。我们认为，在三者关系中核心是农民问题。而在农业和农村的关系中，农村作为一个社区，相对于农业，它具有一定的主体地位，有什么样的农村就会决定有什么样的农业，起决定性因素。因为，环境中的人们有什么样的生产力，受客观条件制约；有什么样的思想观念，有什么样的价值观和世界观，既受制于国家制度，也受制于自身的传统格局（历史惯性）和个人、群体意识（包括社会心理），还受制于自身的开放度。而农业，其格局和质量对农村起着正反两方面的作用。总的看来，农民有多大的开拓精神和进取心，与对自身现实状况的不满程度应该是成正比例的。这决定于自己的事业——作为生命源泉的农业和自己赖以生存和发展的空间载体——农村的质量水平状况。农业和农村的发展可以加大作为主体的农民自身进化的程度，以及促成和推动国家对自身及其环境、事业的改善。对“三农”关系问题的认识，这不仅关涉到是否具有人本主义思想问题，也牵涉到“三农”问题解决的绩效，以及维护其成果的取得问题，有利于最终改善我们的行政管理。

对于政府财政支出、转移支付、税收和国债四大工具的应用，我们应当遵循以下原则：一是应以政策目标为依据和出发点，以政策效果为归结点。这要求决策者摆脱事务主义的干扰，侧重宏观决策研究，加强有效的工作监督和管理。二是充分发挥其治标又治本的作用。这要求决策者对原有财政政策工具使用中的弊端加以改善，清理其危害，从根本上杜绝其“负效应”。三是充分架构发挥其关联带动的正效应结构功能。这要求研究相应的切实可行的对策措施，不仅是定型的，更应该是定量的；同时，转变过去的情感性因素，建立起更加符合理性色彩的体制和相应机制。四是在一定法律法规框架内开展“三农”工作。是否可以建立一套切实可行的有利于节约成本的解决“三农”问题的法律法规，这是高层决策者们值得研究的课题。

有效地增加农民收入，除了减轻原有的巨大负担，改善和提升农业经济质量乃是关键，改善农村发展环境确系其前提。但是首先得解决好几个问题，这也是新框架的核心内容。一是发展的天然基础。包括自身脚下的土地质量及其资源状况。二是连接文明世界的渠道。包括交通流、通讯流、资金流、信息流、人流、物流等。三是宽松的制度环境。包括一系列用来确立生产、交换和分配的基本的政治、社会与法律规则。四是制度安排。包括支配经济单位之间可能合作与竞争方式的规则。

根据上述分析，我们提出科学运用和管理财政工具的如下新框架。

（一）财政政策工具中的税费征收制度创新。科学有效地减轻农民税费征收，减轻农民负担，这意味着不仅本身可以帮助农民增加收入（少取则多予），同时还可以维护农民的积极性。实现农村经济的发展，除了实现农业经济结构调整外，还必须研究财政政策工具对农村税费征收制度的创新，提高行政管理绩效。

“费改税”的制度创新，有关方针政策已经颁布，但不少地方政府则费尽心机巧立若干名目，在“鹭鸶腿上刮精肉”，使得农民雪上加霜。结合中国实际，借鉴西方经济学中“税收乘数原理”，在有效解决减轻农民负担问题基础上，应充分考虑到尽可能调动农民创业（而非简单地从劳动角度看）的积极性。建议有关职能机构或组织，考虑以下几个最主要也是最重大的因素。一是有利于减负增收。公务员、教师等工资或其他各项支出，既然是财政型支出，理当由国家承担。“少取”，意味着“多予”。二是有利于调动农民积极性。农民自己不要一旦通过补贴，则形成“得过且过”、“小富即安”的格局；政府工作要形成激励、风险和约束机制。同时也要“放活”，不要管得太死。三是有利于“养鸡生蛋”。对于政府的财政支付，不要老是“救急不救穷”，力争考虑开发式投入或转移。通过政府财政帮助，给一只鸡，等鸡变多了，蛋也生多了，再收累进税或其他税，都不为过。侧重有利于农村产品和产业结构调整，转变当前单一的粮食生产格局，从经济效益和经济质量上多做文章。四是有利于集约化和交易成本最小化。农村开发，应该考虑到移民因素，因为中国农村居民住户相当分散。至于已成定论的小城镇建设，它远非一般人们所理解那样简单，甚至是有些粗暴化的情形。否则，只能是不断创造出一些原本没有的得不偿失的负效应。比如，因为不当的操作而使得城镇化也即农民失业化、生态恶化、社会混乱化，导致农民连原来仅有的小块土地都没有了，以致流离失所。五是有利于诱导都市大资本进入。当前城市资本很大程度上找不到投资项目，因为有效供给相对饱和，但又不愿意投到农村。而农村原本是大有作为的广阔天地，为什么不给大资本创设条件和设法大力鼓励，而偏要用拮据的财政去洒胡椒粉？关键是民营企业的准入制度创新和国企新通道的开设问题。给民营企业以国民待遇，鼓励国企到农村、农业中去发展。政府可以采取减税、免税方式让企业降低成本、增加收益和利润。六是统一城乡税制。给予农民“国民待遇”应尽快统一城乡税制，全面取消城乡分割的户籍制度，使农民工享受同等的劳动权益和就业机会，给农民和国有土地拥有者以及城市其他土地拥有者同等的土地权利，使农村和城市居民同等享有义务教育的权利，以及城乡居民逐步享受同等的社会保障等。

（二）加大基础设施建设的投入，构建对生产生活起关联带动的效应机制。由于城乡二元经济特征突出，城乡市场隔绝，农村消费呈原始状态，市场狭窄。作为公共品的供给，通过财政政策工具的施行，加强农村基础设施建设，以推动农村市场的培育和发展，促进农民生产生活水平的提升，形成关联带动的正效应。这是改善农村、农民生产生活一劳永逸的生产力因素，自然也会改变农村紧张的生产关系。

在占全国总人口63．8％的农村地区，与生活有关的基础设施十分落后。或无电网，或电网陈旧、电压不稳，电价高昂；绝大多数地区的农户没有自来水，大大限制了农村地区对现代消费品的需求。1999年12月，国家统计局农调队和北京大学中国经济研究中心对全国18796个农户所做的抽样调查和计量分析发现，农村电价每调低0 ．1元，对彩电需求的刺激作用相当于农村人均纯收入提高370元；对电冰箱的需求相当于农村人均纯收入提高667元；对洗衣机的需求相当于农村人均纯收入提高909元。水、电等和生活有关的基础设施问

题解决后，将会在很大程度上扩大有效需求，把许多制造业现存的过剩生产能力消化掉，同时改善农民的生产和生活质量，进而促进生产。

农村基础设施建设，是农村现代化必不可少的前提条件。实现经济的可持续增长离不开城乡的协调发展，城市现代化发展到一定阶段必然要向农村扩张，良好的农村基础设施正是城市文明向农村延伸的桥梁。农村经济的发展进而可以扩大全国的市场规模，不断为全国经济增长提供新的空间，提升经济发展水平。基础设施及其配套设施的建设和完善，便于在广大农村形成交通流、通讯流、资金流、信息流、人流、物流等。这对促进和推动农村和农业发展，方便农民生产、生活具有无可估量的积极作用。当然，由于资金有限，可以根据实际需要的轻重缓急，择重而为。

（三）彻底改革土地配给制度，促进土地按照市场机制流动。“三农”问题的原因很多，根本性问题要从体制和制度上着手，彻底改善农业和农村发展的外部条件。由于长期沿用计划经济时期实行的城乡隔离、城乡分治政策，在经济迅速崛起时，人口的流动与集中，深受制度束缚，大量人口和工业生产力（主要是乡镇企业）离散分布在农村。这既降低了经济活动的整体效益，又致使我国城市化进程远落后于工业化进程。据有关研究资料，中国城市化水平比同等工业化国家低10－15个百分点，等于农村土地多承载了1－2亿人口，也就是城市少负担了1－2亿人口。在人地关系高度紧张、农村就业极不充分的基本国情背景下，农村土地按人头承包，实行土地福利性配给的制度，农业经营规模狭小，加之农民被排斥在国家社会保障制度之外，导致土地的经济要素功能、产业功能弱化，生活保障功能增强，农民过度依赖于土地。农民家庭经营小块土地，可以实现温饱，但却不得小康，难得富足。大多数农民家庭的医疗、教育等开支需要依赖土地以外的非农收入补贴。即使我国城镇化进程加快，城市化达到同等工业化国家水平，仍难以根本解决农业经营规模狭小问题，改善农民状况的任务极其艰巨。彻底改革带有福利性的土地配给制度，明晰土地产权，促进土地按照市场机制流动，使之成为城市化的推动力量。

（四）处理好“看不见的手”与“看得见的手”的关系，建构全国统一大市场。各地发展水平差距很大，而收入差距随着国民经济的发展应不断缩小，是我国在新世纪解决“三农”问题所要克服的难点之一，建立全国的统一大市场是关键。它有利于市场在资源配置中发挥基础作用。政府将经济工作的重心由参与和直接干预生产经营转向培育市场，政府通过为农民保护产权，搞活市场，替农民创造一个能节约交易费用、开展公平竞争的经济环境。这样，不仅政府宏观调控经济运行的有效性将大大提高，调控的幅度也大大拓宽了。通过统一的产品市场，实现比较优势、比较利益。通过有效的市场竞争，活跃内贸，首先在国内实现交通运输流、通讯流、资金流、信息流、人流、物流纵横网络的形成。

（五）通过财政政策性支出解决农村经济结构和产业结构调整。当前农村只能发展劳动密集型中小企业，以逐步实现农村经济结构和产业结构调整，进而创造就业机会，实现非农化转变，加速其就业结构调整。

农村产业结构和就业结构调整的前提是非农产业大发展，能够不断将农业劳动力吸纳到非农就业岗位。农产业大发展，哪怕是较低水平的农场化经营，比起单打独斗的家庭单位组织生产都要好得多。通过不断创造出大量非农就业机会，不断降低农业就业比重和数量。务农农民的收入，随着宏观经济发展不断提高。随着非农产业的快速发展，必然加速农村生产经营方式的转变。

实行以农业产业化为主的产业政策，重点围绕农民增收，通过结构调整和科技增密、资本增密来替代稀缺的土地资源，增强综合生产能力和整体经济效益。加快产业结构调整，发展劳动密集性产业，提供更多就业岗位，消化农村“剩余劳动力”，提高我国整体就业水平。要增加农村人力资本投资，提高农民素质。

（六）充分运用财政政策工具培育和发展农村金融市场体系。金融在经济发展中具有粘

合、润滑、嫁接的作用。金融服务体系的建设，对解决“三农”问题起着不可或缺的作用。我们已主动参与到世界经济大循环中，金融业即将对外资开放，届时竞争将非常激烈，其改革刻不容缓。当前的要务除了解决国有银行的巨额不良贷款，消除资本市场存在的问题外，最重要的是确立金融改革的方向。其功能主要在于动员和配置货币资本。配置效率取决于在经济中最具竞争力的产业和企业是否能够得到最好的金融服务。

（七）利用发行国债募集“三农”发展基金。国债信誉度高，利息也常比银行高，募集的数额也较大。所得款项专款专用。国家还可以与一些相关企业合作，共同开发农村、农业发展项目。这种方式有安全感、成效也较大。

通过财政工具解决“三农”问题，必须切实贯彻中央和国务院方针政策。2002年9月4日召开的全国减轻农民负担工作电视电话会议上，时任国务院副总理的温家宝强调，要切实减轻农民负担，维护农民利益。就任总理后的2003年3月18日，在答记者问时他进一步指出：农民减负，关键是要精简县乡机构，“农民不合理的负担要坚决地全部减下来”。地方政府、职能分管部门，应当在切实贯彻的基础上，结合当地实际，研究有效的对策措施。