进一步完善小额信贷扶贫管理体制_扶贫小额信贷管理办法

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进一步完善小额信贷扶贫管理体制

杜晓山

在开展政府主导型小额信贷扶贫工作中, 陕西省是历史最长、规模最大的省。但是目前小额信贷扶贫工作也出现了一些值得关注的问题: 贷款质量严重下降, 从过去的全省平均贷款回收率80% 上下, 下降到2001 年的不到40%。从其它省区看, 也不同程度地存在类似的问题。现对陕西小额信贷扶贫工作的调查分析报告如下。

一、当前小额信贷扶贫工作中存在的主要问题

1.从总体上说, 农行作为商业银行, 从上到下都不愿意承担小额信贷扶贫这一政策性金融机构的任务。商业银行运作政策性业务没有独立的考核、评价标准和机制, 使农行无动力去贯彻这一任务;而且要用吸收的存款去放贷,或从上级银行拆借资金, 由于资金成本高, 运作成本大, 贴息不到位等, 使农行感到做得越多, 亏损越多。由于小额信贷工作非常辛苦, 又缺乏激励和约束机制, 基层工作人员的积极性很难调动起来。此外, 农行本身正在进行城市化业务转向, 农村基层网点、人员全面收缩、撤并, 一个营业所3 — 4 名信贷员, 平均要管6 个乡镇, 无力做好小额信贷工作。

2.农行和政府扶贫机构之间的矛盾进一步发展。从扶贫社承贷承还转变为农行直接贷给农户, 扶贫办(社)协助农行办理贷收款业务以来, 双方或三方就存在着摩擦。三方责权利关系不清晰, 实际

上也较难界定, 因此只能靠相关各方的风格、人际关系, 以及协调的技巧和能力。由于观点和利益的不同,协作有相当难度。目前在商洛市7 县(区), 只有丹凤和柞水两县的农行和扶贫办(社)还在合作协调收放贷款。其他县区彼此有意见, 多数由农行自己在独立运作, 然而农行又力不从心。

3.扶贫社存在的问题也影响小额信贷的正常运行。扶贫社中的一部分干部是从机关分流而来, 他们普遍对信贷业务不熟悉, 影响其业务管理水平。此外, 从2000 年起, 原陕西省用财政扶贫资金补贴扶贫社机构运作的资金已被国家审计署禁止, 再加上农行应付的“两个五”(即收回本金额的0.5%和利息额的5%)的服务费不能足额到位,使扶贫社的积极性大打折扣。也有一些扶贫社工作人员素质不高、责任心不强、主动性较差。

4.2001 年以来, 扶贫信贷资金到户的政策不如“ 八七”扶贫攻坚计划时那么受重视。尤其现在农行主张要支持产业化经营、龙头企业和基地建设, 其对小额信贷扶贫到户的政策原则上是提高回收率, 收回后可以再贷, 但不主张再多增加贷款。2001 年农行仅完成了4亿元到户资金, 为计划数的一半。而到户贷款往往不能及时投放, 错过农户要求的时间。陕西省、市扶贫办的同志认为, 如以年人均纯收入865 元的标准统计, 还有多数贫困户没得到贷款。

5.“ 展期贷款”等不当行为大增。展期贷款是对已到期应收但收不回的逾期贷款采取收息、换据的手段, 办理续借(或称“ 转贷”)

手续。这样做实际上掩盖了极大的金融风险, 最终很可能成为呆账。商洛市2001 年上报完成贷款投放1.7 亿元, 其中8700 多万元是办理转贷。据商洛市扶贫办的同志说, 2001年全市还贷率, 加上“ 转贷”或“ 展期”才50%左右。根据农行统计报表, 2001 年底商洛市各专项贷款余额为9.88 亿元, 正常贷款余额为4.85 亿元, 拖欠率为51%。洛南县农行的同志也认为, 展期贷款约占贷款余额的50%;最终可能有30%以上的扶贫贷款收不回来。另外, 已发现一些挪用和占用扶贫贴息贷款顶补常规贷款中的陈贷的现象。

6.到户贷款被挪作它用。丹凤县农行日前做过一次638 户借款人的调查,发现存在的最大问题是用扶贫贷款归还旧债和向政府缴” 三提五统” 等款项。这两项合计有298 户, 占总户数的47%;金额79.1 万元, 占贷款总额的48%。丹凤县扶贫办负责人认为, 从全县看, 上述这两类情况约占20%。洛南县农行的统计数据表明, 到2001 年底,正常小额信贷余额(实际含重置贷款)3889 万元, 有问题贷款649 万元。其问题包括以下几种情况:(1)垒大户的为181 万元;(2)冒名顶替的为10 万元;(3)认账不认还的(包括经营项目失败及上述丹凤县贷款中存在的问题)为230 万元;(4)扶贫社没清理移交的本金为240 多万元。

二、近期保证扶贫贷款发放到户和正常回收的政策建议

1.统一思想认识, 坚持扶贫贷款到户的思想不动摇, 坚持扶贫贷款 放得出, 收得回, 有效益的思想不动摇。继续加强党委对

扶贫工作的领导, 提倡顾全大局、相互理解, 农行、政府、扶贫社三者间真诚加强合作协调, 同时明确各自的责、权、利, 共同把扶贫贷款用好、管好。

2.选调德才素质合格的农行、扶贫社工作人员, 经过培训, 竞争上岗。要保证财政贴息的到位和扶贫社人员、农行专贷员的稳定, 以及机构运作费用的补助。

3.对贫困农户进行信用等级评定工作, 并将此与贷款的发放资格、额度的大小等结合起来。同时, 要加强对他们进行信用观念的教育。

4.处理好发放扶贫贷款的质和量的关系。既不应盲目追求规模, 更不应消极拖延不放贷。扶贫合作社只能充实加强, 不能削弱、放任不管。

三、改进和完善政府实施小额信贷扶贫管理体制的建议

1.重新审视扶贫资金的供给和使用方式。(1)扶贫贷款资金的供给应从基础货币中发放, 而不应由农行自筹解决。扶贫信贷资金应稳定在近年的水平上, 滚动使用, 持续5 — 10 年不变。(2)财政贴息可按3 — 5 年考虑。贴息的方法也可考虑改为: 农行按正常银行利率放贷, 合格的获贷者由政府部门将贴息

补到位。(3)在扶贫信贷资金中, 明确划出一定的比例(至少超过60%)用于小额信贷。资金到户、服务到户的方针应在较长时期(10

年内)坚持不变。

2.建立小额信贷专职机构, 行使市场化运作取向的政策性银行的职能。在从事小额信贷扶贫的金融部门(银行或信用社)内成立相对独立的小额信贷专职机构(专贷部), 完全独立运行、独立核算, 制定区别于银行与其他商业部门的运行和考核指标、标准和规则, 并加强监管。

3.在贫困地区乡一级建立由2 —3人(小乡)到3 —5 人(大乡)组成的专职扶贫机构, 兼任小额信贷的中介服务组织, 实行独立核算, 自负盈亏, 并最终从政府公务员系列中脱离出来。如在贷款利率不能提高的情况下, 操作费用可以采取银行拿一点、农户拿一点的办法解决, 也可考虑从财政扶贫资金拿一点。这样做可以收到事半功倍的效果。

4.逐步放开小额信贷的利率限制,使之向商业利率靠拢。信贷扶贫逐步推行市场化运作, 可以使小额信贷专职机构逐步走上自负盈亏、持续发展的道路, 也可以逐步减轻国家财政贴息的负担。实践证明, 贫困农户能够接受市场利息, 而且绝大多数人能够获利。但利率不能高于商业银行。

5.成立专门服务于低收入贫困人口的“扶贫银行”或叫“ 济困银行”, 这是解决目前矛盾和较长期扶贫济困的最好办法。国家拿出一定数量的资金, 例如100 亿元或更多资金, 建立扶贫济困银行, 这样做还可能从国际和国内筹募到新的资金。小额信贷专职机构就可

能是扶贫济困银行的雏形。“ 扶贫济困银行”可以是全国性的, 也以可是中西部贫困地区地方性的, 这样可形成多家“ 扶贫济困银行” 共存的良性竞争局面。另外, 那些已注册的非政府组织类扶贫机构和政府中介扶贫企业型机构,都可能发展成小型扶贫济困银行或信贷公司。这样, 在我国就可形成一个在农村为低收入贫困农户提供资金和其他服务的小额信贷体系, 它也将成为我国农村金融体系的一个重要的组成部分。

(作者单位: 中国社科院贫困研究中心)