大学生村官政策执行分析_大学生村官政策

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大学生村官政策执行分析

大学生村官即大学应届毕业生通过考核后下基层农村担任职务，受到社会各界的广泛关注。2008年，中共中央组织部、教育部、财政部、人力资源和社会保障部四部门联合下发《关于选聘高校毕业生到村任职工作的意见（试行）》，决定从2008年开始，用五年时间选聘10万名高校毕业生到村任职。这是继2005年中央办公厅国务院下发《关于引导和鼓励高校毕业生面向基层就业的实施意见》后，党中央加快推进社会主义新农村建设的又一重大决策。从1995年江苏省丰县的“雏鹰工程”至今，有关“大学生村官”的探索已进行了14年，现今“大学生村官”计划己基本普及到全国的各个省市。

一、大学生村官政策的背景分析

（一）农村的发展问题

中国社会发展到今天，农村的发展已然成为一个迫切的问题。中国农村的发展正影响和左右着中国的发展，农村不发展、占中国人口60%左右的农民不富裕，中国也是谈不上强大和富裕。近年来，“三农问题”一直是我国政府和全社会高度关注的问题，这一点在历年的中央一号文件中都有体现，每年的中央一号文件都是有关“三农问题”的。农村发展问题之所以日益凸显，最直观的原因是与城市发展相比较，中国农村的发展日益滞后。而造成中国农村与城市发展之间的差异原因是多种多样的，既有历史原因，也有现代原因，既有观念原因，也有政策因素。而在这众多的问题和原因之中，许多人认为农村人才和精英的严重流失，是制约农村发展的关键因素。

（二）大学生的就业问题

当前，我国大学生就业形势日益严峻，就业问题是当前大学毕业生面临的最大难题。自从实行大学扩招以后，我国的大学毕业生数量呈现逐年递增的趋势，2001-2007年全国高校毕业生分别为145，212，280，338，413，495万人，2008年毕业生人数达到559万人，而2009年的毕业生人数更是将达到历史新高610万人。另外，据最近三年全国高校的就业率调查统计，平均每年有25%左右应届毕业生未能就业，这些往年积压的“相对过剩”的未就业大学生也将加入每年的就业竞争中。1一个国家的就业问题本身就是其社会问题中比较凸显的一个问题，它关系到经济的持续发展，关系到社会的稳定和谐。我国政府一直以来就非常重视社会就业问题，尤其是担当振兴中华民族大任的青年大学生毕业后的就业问题。为了解决这一问题，我国政府采取了相当多的政策措施，大学生村官计划就是其中之一。

二、大学生村官政策执行分析

（一）大学生村官执行现状

1.大学生村官计划日趋扩大

从目前情况看，大学生村官数量逐年增多，大学生村官计划逐年扩大。1995年，江苏省率先实行“雏鹰工程”，1999年海南省推出大学生村官计划，从2005年起，北京、四川、江西、福建、青海、辽宁等省市先后启动“大学生村官计划”。截至2008年2月底，全国共有28个省市区启动大学生“村官”计划，其中17个省市区启动了村村有大学生“村官”计划。

2.大学生村官政策实施情况因地而异

北京：与乡镇政府签订劳动合同的3年期限内，第一年的月薪2000元,第二年2500元，1 蒋旭平.大学生就业难现状、特征及成因分析[J].科技风.2008，(05).95-96

第三年3000元，并由政府缴纳各类社会保险；外地生源的“村官”只要连续两年考核合格，就可以办理北京户口；3年合同期满后,可以续签合同，也可以另行自主择业；北京市政府为“卸任”后的大学生村官提供了一系列优惠待遇：机关招考公务员优先录取、村官推荐免试读研。

重庆：每月至少有1000元工资；年度考核等次为称职以上的将给予3000元的奖励；连续3年考核优秀的大学生村官，将获2万元奖励；公务员选拔时将获优先资格。

河南：到国家和省定贫困县的贫困乡教育、卫生、农技、扶贫等单位服务的大学生志愿者，在两年扶贫工作期间，给予每人每月研究生800元、本科生600元、专科生500元的生活补贴。2

新农村建设需要人才，大学生就业难也要解决，但两者的联系与对接能够在多大的程度上解决彼此的问题，还需考量。海南大学生村官计划的失败，安徽凤阳辞退两名大学生村官，大学生村官计划执行中的高流失率、大学生村官的身份困惑以及后续管理等问题都说明，目前的大学生村官计划在选人、管理、退出等环节存在诸多问题，政策目标与政策结果存在相当程度的偏差。

（二）大学生村官政策执行中的主要问题

1.大学生村官自身的问题

首先，适应农村生活和基层工作的能力比较差。大学生普遍经历单纯，缺乏农村生活的经历，对农村政策不够了解，在处理村民纠纷等问题上能力不够，对农村生活和基层工作难以适应。其次，农业常识的缺乏和实践经验的不足。到农村的大学生村官中专业对口的并不多，村官选拔时并没有限制专业，除农学和计算机专业的毕业生可以发挥专业的优势之外，大多数大学生村官所从事的工作与所学知识没有很多的联系。再次，大多数大学生村官只是把这个工作当做“跳板”。大学生到村就职，不少是出于就业压力、村官待遇及优惠政策的考虑，真正愿意在农村成就一番事业的村官并不多见。3

2.政治身份不明，社会地位不高

《村民委员会组织法》明确规定“村民委员会主任、副主任和委员由村民直接选举产生。任何组织和个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。”因此，从法律角度看，大学生担任的并不是真正意义上的村官，充其量只能担任村党支部书记助理或村委会主任助理等职务。政治身份的模糊使得“大学生村官”处于“非官、非农”的尴尬处境，很大程度上影响了“大学生村官”开展工作。再加上不少学生家长、亲朋好友对寄予殷切希望的“跳出农门”的大学生回乡做“村官”的做法很不理解，甚至认为是没有出息的表现，以及部分村干部与村民对“大学生村官”的不认可。致使“大学生村官”在农村的社会地位低下，心理上承受了巨大的社会压力。

3.大学生村官的高流失率

农村工作的清苦和某些地区的待遇偏低，使得各个省市的大学生村官不同程度的存在流失，有些地区还很严重，“难以扎根”已经成为大家普遍关注的一个问题。它反映出当前的大学生村官计划中存在的一系列问题，比如：大学生村官的身份认同、工资待遇、管理机制、激励政策等等的缺失与不完善。当然其中也有大学生本身的原因和村官计划的政策诱惑。优惠政策的本意是为了留住大学生,但实际上，这与“留得住”的愿望是相悖的，致使许多大学生把做“村官”当作“跳板”，以实现曲线就业。

4.政策未落实，后期管理不到位

大学生村官的优惠政策与措施在具体的落实方面还是存在一定的差距，在当前严格控制2马爱玲.“大学生村官”计划的公共政策分析[J].湖南第一师范学报.2009,(2)中国农业大学中国村社发展促进会大学生“村官”课题组.2008年大学生“村官”发展研究报告(节选)[ J].中国大学生就业, 2008,(10)

乡镇机关、事业单位编制的情况下，大学生村官的“身份”问题难以落实下来，一些地方承诺的报考公务员优先、可提拔乡镇副职等在现行的干部管理制度下很难实现。此外，一些地方只重视前期选拔，后期管理没有跟上，经常性的联络机构没有建立或发挥作用不力，由此导致日常管理中缺乏必要的经验交流、心理沟通、考核激励，使大学生村官基本处于“无人管”的状态。

（三）大学生村官政策执行中存在问题的原因分析

1.大学生村官计划不完善

政策的内容是相对稳定的，但是现实的条件和问题却是不断变化的，政策作为主管范畴在执行期间与客观实际出现偏差和矛盾是在所难免的。大学生村官政策从实行至今一直在不断完善，但从目前来看，大学生村官计划本身存在很多问题，这些问题的存在首先是因为大学生村官政策问题本身的影响。大学生就业和新农村的发展这两个普遍性的社会公共问题，在两方面制约着大学生村官计划，首先是大学生村官计划问题本身所涉及的范围，在现实中，这一政策涉及范围较广，因此制定和执行计划本身就是件难事。其次这些问题本身的复杂程度导致大学生村官计划不完善，表现在：问题形成的原因复杂，如新农村发展的问题，这类问题有历史的原因又有现实的原因。解决这类问题需要各方面的共同努力；问题本身的影响广泛，如大学生村官计划不止牵扯到大学生就业、新农村发展的问题，长远来看，甚至关系到国家经济的发展；问题的关联性，这一计划中牵扯到的各种社会问题是相互关联的；问题的顽固性，大学生就业和新农村发展的问题并非一朝一夕能完成。

2.大学生村官行为的短期性

政府在推行大学生村官制度时做出了解决户口、优先安排读研等一系列优惠政策，这些政策在解决大学生村官的后顾之忧的同时，也使得大学生当村官的行为的短期性更加明显。大学生村官大多以三年为期，三年的任期内，很难保证让这些村官专心于本职工作，期满可以续约也可以走人，缺乏长远的制度规划。

3.大学生村官政策实施过程中的复杂性

公共政策执行受到多方面的影响和制约，如果缺乏一定的物质资源和人力资源，政策执行就不能进行。在一般的情况下，实际的公共政策执行应当具备诸如执行经费、信息资源、权威资源、政策保障方面的资源，从目前大学生村官计划执行的现在来看，其执行经费和政策保障显然是不足的。另外，大学生村官政策在实施过程中的复杂性还表现在政策执行主体和政策作用对象的多层次性，增加了大学生村官计划执行中的复杂性。

4.大学生村官政策缺乏配套的操作性强的制度

地方的经济实力与经济发展状况与大学生村官计划实施成功与直接相关，大学生村官的工资主要由地方支付，地方财政的好坏、财政收入的多少直接决定了他们待遇的高低。一些地方的大学生村官流失严重，之所以出现如此的结果，究其原因：一是这些地方实施大学生村官计划的条件并不成熟；其二是基层农村确实需要人才，却缺少安置人才和留住人才的物质保障，因此也就缺乏与大学生村官计划相配套的操作性强的制度。

三、完善大学生村官政策的路径选择

（一）适当改进大学生村官政策目标

知识分子到农村去的角色可以起到协助者的作用，或者说可以在新农村建设中发挥一些参谋作用。但是因为农村的情况十分复杂，而且随着市场经济的发展，市场经济已经成为支配农村运转的根本性规则。造成当前农村问题的原因都是一些根本性的结构性因素，是下乡的知识分子无法解决的问题。4当然这并不是对大学生村官计划的否定，而是认为大学生村官计划的政策目标应该更加具体详细，应该在综合前阶段大学生村官计划在各地实施的情4 朱云生.大学生与新农村建设的对接模式[J].当代青年研究, 2006,(12)

况，通过调查分析，建立更确切，更详细的大学生村官计划的政策目标，而且大学生村官计划本身就是一项实验性的政策计划，通过实践经验的总结反过来促进计划的完善是我们应当做的。

（二）健全大学生村官的筛选机制

针对当前的大学生村官选拔筛选机制中的问题，如不限制专业等，造成了大学生村官在农村的作用没有充分发挥，对农村的经济发展也没有起到明显的作用。因此，在今后的大学生村官的选拔考试中，要重视选拔标准的合理化和科学化，增强选拔过程的透明度，增加关于农村基层现状、农业生产的知识测试，在尊重大学生意愿、择优选拔的基础上，使真正有思想、有能力、有志于带领广大农民致富的大学毕业生脱颖而出。要以选拔那些把建设新农村作为自己人生理想的有抱负的优秀的有志青年作为“大学生村官”选拔工作的指导方针，让更多对“三农”具有深厚情感的大学毕业生加入建设社会主义新农村的队伍。

（三）政策上为大学生村官进行准确的身份定位

大学生村官政策已历时十几年，但目前尚无一部这方面的法律法规出台。缺少了法律法规的保障，大学生村官在农村事务中的身份困惑将长期存在，各种保障和激励措施也很难到位。制定大学生村官制度方面的法规,明确大学生村官法律地位势在必行。目前《村民委员会组织法》及各省的“实施办法”都没有关于大学生村官问题的明确规定，因此，目前起码应对《村民委员会组织法》予以修改，给予经过党委政府选聘的大学生村官和愿意回村干事创业的大学生合法的选民资格，使其能够参与村委会主任、副主任或支书兼主任的竞争，并在待遇和工作条件上予以保证，以确保大学生村官模式实施的实效。5

（四）加强大学生村官的后期管理

1.优惠政策落到实处

目前，大部分大学生选择到农村去做村官是为大学生村官计划的一些优惠政策所吸引，如保留城市户籍、提供较高的工资待遇、公务员考试和考研加分、减免学费和助学贷款等。要为大学毕业生到农村就业创造必要的工作、生活条件,提供相应的资金支持、安全保障和社会保障,，解除他们到农村创业的后顾之忧，形成大学生争相下乡、努力到基层的局面。6

2.完善相关体制

制度建设最具有根本性。吸引大学生到农村的广阔天地发挥才干，是一项有长远意义的举措。实施大学生村官模式是社会主义新农村建设的需要，但要长期实施，一定要有长效机制。在政治待遇、经济待遇、激励机制、淘汰机制、评价机制等方面都要制订相应的管理办法，让大学生村官引得进、留得住、用得好。

3.建立健全对“大学生村官”的评价监督制度

由于当前各地的“大学生村官”计划实施时间都不长，理论、制度方面缺乏保障，对“大学生村官”在基层工作岗位中干得怎么样、群众满不满意等一些具体工作的评价还缺乏科学评估标准。因此，可尝试建立系统的“大学生村官”监督评价体系，以监督、规范、指导、评估“大学生村官”的具体实践工作。针对当前对“大学生村官”的管理现状，可以从以下几个方面把握：一是分期评估，循序渐进。大学生融入到基层实践工作是一个渐进的过程，应该在其工作的适应期、成熟期及其发展期进行相应的效绩评价。二是注重过程，加强监督。既要重视对政绩结果的结论性评价，更要重视日常工作过程的监督，对工作中存在的缺点或错误及时提出改进意见。三是综合评价，客观透明。每年度由上级党委、村级“两委”、当地群众共同对其进行考评，并公开考评结果、建立业绩档案。要通过综合评价保证结果的客观性。7 5史亚军.大学生村官计划的发展思考[J]农村工作通讯, 2008,(10)赵小群.论新农村建设中新型农民的培养[J].湖南第一师范学报, 2007,(02)7 王艳艳.“大学生村官”计划的公共政策分析.湖南师范大学硕士论文,2009,(5)

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