统筹推进农村改革111(初稿)_关于推进农村改革发展
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统筹推进农村改革
刘友谊
建设社会主义新农村是一项长期而艰巨的历史任务，必须按照科学发展观的要求，坚持社会主义市场经济的改革方向，把思路搞清楚，把目标搞明确，统筹推进农村改革，逐步稳定和完善农村基本经营体制，创新运行机制及其制度，为新农村建设提供强大的政策支撑和体制保障。本文从可操作性角度出发，就社会主义新农村建设中的宏观把握和微观思路展开阐述，谈一些自己的思考。
一、要探讨从体制上深化改革
政府作为新农村建设的主要推动者，在各项制度安排中具有重要的作用。由于新农村建设涉及不同的利益主体的关系，涉及不同部门利益的调整，政府在推动农业和农村工作时，需要投入很大的力量进行协调和整合。
（一）、深化乡镇行政管理体制改革，逐步建立高效运转的基层行政管理新体制。
政府推动新农村建设需要进行的体制创新主要是要搞好“三个整合”，即整合农业、农村工作的领导力量；整合资金、资源；整合机制。通过“三个整合”建立一套全新的农业和农村工作的新机制，减少各种力量的摩擦，形成统一的政府合力，促进新农村建设顺利实施。
政府还需要根据乡镇的规模和经济发展水平等实际情况，科学合理地确定其机构及人员编制，改革、精简现有的乡镇政府机构。按照公共财政的要求框定政府职责，实行政企分开、政社分开。转变政府职能，提高行政效率，强化乡镇政府的社会管理和公共服务功能，努力提高农村行政管理效率和服务水平。
新农村建设中，农户并不理解和支持政府实施的一些政策，如何确保能被农民理解接受，从而，达到政府的预期呢？这些是基层政府面临的一个重要难题。有些地方成立“农村理事会”的做法可资借鉴。这里说的农村理事会是由农村有威望、有能力、有公益心的人组成，有自己的章程，以农民为主体的新型组织。理事会成立有两种方式：一种为长期型，即每一个自然村都至少成立一个以上的理事会，作为综合理事会，它是完全的民间组织，其成员都是由农民自己选举产生。另一种是短期型，主要以事牵头成立的。例如修路，农村成立一个修路理事会，路修完理事会宣布解散。农村理事会确保了政策被农民理解接受，减少政策实施中政府与农户之间的交易成本。
（二）、深化县镇财政体制改革，探索建立覆盖农村的公共型财政新体制。由于城乡二元结构，我国城乡间各方面的差距比较大，尤其是农村与城市的基础设施方面悬殊巨大。调查显示，在我国农村仅1/3的乡镇有供水站，83%的农村不通自来水，13%的农村没有通公路。农村落后的基础设施直接影响了我国
农业的长期投入，制约了农村物质条件和技术水平的提高，进而阻碍了农村的进一步发展。
这样，需要合理划分县、镇（街）政府支出责任，调整财政支出结构，逐步把农村公益事业发展和公共设施建设纳入各级财政支持范围。范围既定，还有明确责任。要科学界定镇、村社会管理事权，尽量把农村社会管理支出纳入财政预算安排。建立和完善农村基层政权运转的财力保障制度，逐步实施农村公共服务建设由财政供给。积极筹集财政资金，继续抓好农村社会保障和社会救助体系建设，构建农村社会稳定的安全网。建立激励型财政制度，促进县域经济加快发展，实现财政收入有效增长。
（三）、深化农村教育体制改革，建立以提高农民及其子女综合素质为核心的教育新体制。
由于我国仍然是一个农业大国，农村人口占绝大多数，义务教育实施如何，不仅关系到其他教育的正确实施与否，更关系到一个国家、一个民族整体素质的提高。因此，需要重点巩固、提高农村九年义务教育，扩大高中阶段教育，合理调整学校布局，改善农村办学条件，优化教师队伍，提高办学质量。要落实农村免费义务教育政策及相关配套措施，提高农村学生公用经费、学校危房改造资金，确保农村义务教育阶段各农村学校的正常运作。还需要进一步加强对农民的教育工作，在巩固和完善以县为主的农村义务教育的同时，要建立政府统筹、分级管理、地方为主、社会参与的农村职业教育体系。
（四）、深化农村文化体制改革，建立具有农村特色的基层文化新体制。要深化农村文化体制改革，努力构筑新的发展格局，为农村文化市场的发育和完善创造良好的条件。农村文化体制改革要围绕经济建设这一中心，结合当前建设社会主义新农村目标的实现而进行。我国农村文化市场建设，要通过文化体制改革来促进其发育和完善，即通过改革来理顺各种关系，既按照市场经济发展要求，充分引入市场机制，促进农村文化市场的发育，又依据农村精神文明建设的特点和规律，加强对农村文化市场的管理和引导，促进其不断完善和健康发展。改革宏观管理体制，调动社会各方面参与文化事业的积极性，实现管理主体、管理手段由单一向多元的转变。
坚持走“部门出谋、政府出面、社会出钱、共同出力”的路子，以创建社会主义文化工作先进县(市、区)、乡(镇、办)、村为抓手，逐步形成党委领导，政府挂帅，文化部门主管，群团组织配合，社会各界努力，国家、集体、个人齐心参与的大文化格局。积极开拓、培育农村文化市场。坚持产业化原则，要发挥中小城镇的区域中心带动和辐射功能，把文化设施建设纳入城镇建设总体规划，使之布局合理，在不改变文化设施性质和社会职能的前提下，充分利用阵地设施和人才优势，开展有偿服务和多业助文活动，创造新的服务方式，把文化活动与经销、旅游、科技活动等结合起来，利用本地文化经营项目，提高农村文化产业化
水平。
（五）、深化农村社会保障制度改革，建立城乡衔接的多层次的基本社会保障体制。
从农村的实际出发，坚持城乡一体化的政策导向，坚持分阶段、逐步完善的原则，加大政府对农村社会保障的投入力度，优先解决农民的基本生活保障问题，建立多层次的农村社会保障体系。包括：农村最低生活保障制度；多层次、多类型的农村医疗保障制度；以农民基本养老保险为主的农村养老保障制度。重点解决被征地农民的社会保障，使其老有所养；按照农民工的实际需求，分阶段、分层次、逐步建立社会保障制度。
着力完善与新农村建设相适应的养老保险、新型农村医疗合作、最低生活保障等农村社会保障体系，保证“六有”目标实现，即：“贫有济、病有医、孤有养、失有扶、幼有学、困有助”。坚持“政府救济、社会互助、子女赡养”和“公开、公平、公正”的原则，建立健全农村最低生活保障制度，实行属地管理和动态管理；改革合作医疗基金管理体制，完善新型合作医疗保障制度；建立综合的养老保险制度。实施社会养老和家庭养老相结合的养老方式。建立农业保险制度，政府应安排专项资金，实现农业保险组织形式创新，建立合理的农业保险利益分配机制。
（六）、深化农村集体资产产权制度改革，建立健全农村集体资产管理体制。
进一步明晰集体资产产权，积极发展以土地入股为主要形式的股份合作社。积极探索农村集体资产的营运和管理方式，促进农村集体经济管理走上制度化、规范化、法制化轨道，避免集体资产的流失。依法界定农村集体经济组织的集体资产所有权归属，理顺农村集体经济组织和村委会的关系，逐步实行“村企分开”、“村社分账”，健全财务公开、民主管理、审计监督等各项制度。进一步完善农村股份合作制，通过量化资产、固化股权、出资购股、合理流转的办法，切实维护农民的财产权利。
建立健全农村集体资产管理体制尤其要规范资金管理。新农村建设能否取得实效，关键还在于建立一套科学的管理机制，把有限的资金管好用活。一是要健全管理机制，制定新农村建设资金刚性管理办法，保证项目资金良性运作，制定完善效益考核指标体系，实行严格的追究制度，使有限的资金发挥更大的效益。二是要界定管理权限。坚持“有所为、有所不为”的原则，进一步明确各级政府的支出范围和管理责任，防止投资“缺位”和“越位”。三是要保证使用效益。要切实改变目前多头管理、九龙治水的局面，建立政府部门和项目单位共同协作、合理分工的机制，从源头上改变投资渠道多、资金使用散的状况。
二、在新机制下调整权益关系
“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”是建设社会主义新农村的总体要求，其中生产发展是关键，生活宽裕是根本，乡风文明是保障，村容整洁是形象，民主管理是基础。按照这个要求，在深化体制改革的同时，需要着重创建以下几个机制：
（一）创建以工促农、工农互动，以城带乡、城乡联动的发展机制。充分发挥工业对农业的支持和反哺作用，加强城乡产业的融合与分工，推动城乡生产力布局和产业结构的调整优化升级，不断增强城市对农村二、三产业的带动作用。统筹城乡规划布局，促进城乡建设协调发展，发挥中心城镇的龙头带动作用，以城市化的理念指导推进农村新社区建设。统筹城乡生态建设和环境保护，实现城乡可持续发展。
（二）创建农村土地经营权、使用权依法流转机制。
激活压抑多年的农村土地“死产”这个“价值洼地”，无疑将释放出巨大能量，并随之带来信贷扩张、投资和就业增加、GDP增加等等一系列地方政府所乐见的现象。目前中国农民最值钱的资产有两个：一是农地承包权，一是宅基地使用权。依照《物权法》，这两个都被定义为“用益物权”，也就是说，事实上就是农民的财产。但是目前现行法律却规定两者都不能抵押，事实上等同于限制了农民的财产权利。从这个层面上讲，基层政府在土地流转方面的积极实验，很可能成为难得的创新之举，在客观上推动中国农村土地制度的根本性变革。
同时，众所周知：土地流转、规模经营又是提高农村土地使用效益的必由之路。
因此，需要在稳定家庭承包经营体制的基础上，按照“依法、自愿、有偿”的原则，积极稳妥地推进土地承包经营权流转，并加强对农村土地承包经营权流转的指导和监管。规范集体建设用地使用权，改革土地征用制度，依照法定程序征用土地。通过土地使用权流转市场获得建设用地，要严格按照农村集体建设用地使用权流转的程序实施。经营性建设用地的取得，农村集体建设用地使用权的出让和转让，都必须进入土地交易中心进行公开交易。征用土地必须依法及时足额给予补偿。改革和完善宅基地审批制度，加强农村宅基地管理。推进土地资源的市场化配置，积极探索土地入股办法。
（三）创建促进农民持续增收的长效机制。
挖掘农业潜力促进农民增收，即大力发展特色农业、高效农业，发展无公害农产品、绿色食品和有机食品；拓展农村二、三产业领域，促进农民增收，即大力发展农产品加工业、农产品流通业和现代中介服务业，扩大农民非农就业门路；以政策扶持促进农民增收，即调整完善和落实好各项支农、惠农政策，通过政策引导和扶持农民自主创业，调动农民增加收入的积极性；以培训转移就业促进农民增收，即对农村富余劳动力、失地农民和转产渔民进行技能培训，推进农民转移就业，实现农家生活宽裕。
（四）创建农村基层民主政治的治理机制。
推进农村基层民主政治建设是巩固党在农村执政基础的必然要求，是构建社
会主义和谐社会的现实需要，是建设社会主义新农村的重要内容，更是深化农村改革、促进农村发展的有力保障。只有进一步加强农村基层民主政治建设，落实农民群众对村级重大事务的知情权、决策权、参与权、监督权，才能充分调动农民群众的积极性和主动性，才能把中央关于农村改革发展的大政方针落到实处，全面推进社会主义新农村建设。
建立和健全农村政治、经济组织，推进民主政治建设。理顺镇机构与村组织的关系，镇政府要充分尊重村级组织的自治权限，切实转变职能，多做服务工作，少管村级事务，支持村民自治。要进一步完善村党组织领导下的村民自治机制，加强对农村党员的教育、管理和监督，夯实党的基础。进一步明确村级自治地位，进一步健全村民会议和村民代表会议制度，真正维护村民的自我管理权利，实现村民自治。
建设社会主义新农村，是党中央在深刻分析当前国内外形势、全面把握我国经济社会发展阶段性特征的基础上提出的一项重大历史任务。这是对我们党长期以来特别是改革开放以来重视“三农”问题的战略思想的继承和发展，是落实科学发展观、更好地推进全面建设小康社会和社会主义现代化的重大决策，也是我国经济社会发展理论的重大发展与创新。我们一点要坚持社会主义市场经济的改革方向，创新运行机制及其制度，使得文明之花在我国广大的农村处处开放，以不负时代的期望。
