我国农村社会养老保险分析(问题、必要性、时机)[1]_我国农村养老保险分析

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我国农村社会养老保险分析（问题、必要性、时机）

一、我国农村社会养老保险问题分析

1、我国农民虽然还是以家庭养老为主,但其家庭养老功能明显弱化。一是市场经济的发展动摇了家庭养老的思想和道德基础。二是家庭规模的小型 化缩小了家庭养老的照料和赡养源,特别是计划生育政策的实施,打破了传统 的养儿防老机制,养老由个体风险已经发展成为一种社会风险。三是非农化和 农村劳动力转移降低了家庭的凝聚力,削弱了家庭成员的互助功能。四是农民 收入提高缓慢,农村家庭养老难以满足农民的养老需求,使农民的养老问题可 能面临既缺乏经济支撑,又缺乏家庭保障的“双重困难”。

2、土地保障

土地保障是目前我国家庭保障的主要经济基础,但我国的特殊国情使土地 养老保障的功能严重不足。一是因为我国人多地少,人均耕地1.52 亩,有

666个县人均耕地在国际警戒线0.8亩以下。二是随着城市化和非农产业的发 展,已经有大量而且还将有越来越多的土地被征用。三是农产品投入大、产出 低,我国农民不但享受不到政府补贴,而且自然灾害和市场风险完全由自己承 受。四是土地集体所有,农民只有使用权,没有处置权,农民不能变卖土地来 养老。

3、农村社区养老

在人民公社时期,以集体经济为依托的低水平的平均主义的养老保障,是

典型的农村社区养老。但是,随着土地承包制的实施,这种农村社区养老已经 基本解体。二十多年来,农村社区化养老只在少部分农村集体经济发展水平比 较高的地区以社会福利的方式,提供退休费、举办敬老院、建设老年公寓等, 但其覆盖范围非常有限。

4、“五保”制度和社会救济制度

目前,“五保”老人的供养主要靠乡统筹和村提留,大多数地区只能维持

老人的基本生存。农村费改税后,“五保”制度经费从20 % 的农业税附加中列 支。改革试点地区反映,改革后经费反而更少了,很难保证该制度的资金需 求。社会救济不可能解决多数农民养老问题。

5、商业养老保险

目前仅在少数经济发达地区得到一定程度的发展。但农民收入普遍偏低, 缺乏基本保障,而商业保险不是雪中送炭,而是锦上添花,不可能普遍解决农 民养老问题。计划生育部门曾经探索通过商业保险解决计划生育人口养老问 题,1999年,也曾提出农村社会养老保险向商业保险过渡,以减轻政府的责

任和负担,但是,实践证明,这条路是走不通的。

6、农村最低生活保障制度

仅在少数经济发达地区实行,如浙江、广东等地区。党的十六届三中全会 后,许多地区开始探索建立农村最低生活保障制度。如福建省就已经基本建立 起农村最低生活保障制度。但由于农村最低生活保障制度的保障对象主要是生 活陷入绝对贫困的社会群体,而且其保障水平一般比较低,难以满足绝大多数 社会群体的需求。

7、农村社会养老保险

1986年,根据国家“七五”计划关于“抓紧研究建立农村社会保险制度,并根据各地经济发展情况,进行试点,逐步实行”的要求,民政部开始建立农 村社会养老保险制度的调研和探索工作。1991 年,根据国务院的决定,在山 东省烟台等五县(市)进行了个人账户模式的农村社会养老保险试点工作。1992年,民政部制定了《县级农村社会养老保险基本方案》,在有条件的地方 逐步推开农村社会养老保险工作。农村养老保险采取以个人缴费为主、集体补 助为辅、国家给予政策扶持的筹资模式和建立个人账户、储备积累的保险模 式。实践证明,这一制度符合中国国情和农村实际情况。1998 年,农村社会 养老保险职能划入劳动和社会保障部。截至2002年底,全国有31 个省(区、市)、1955个县不同程度地开展了农村社会养老保险工作,5461.78 万人参加 了农村社会养老保险,农村劳动力的覆盖率约11.6%,基金积累达233 亿元, 124万人领取养老保险金。

总之,家庭养老、土地保障、社区养老、“五保”制度、商业养老保险等 形式已经不能满足农村老年人养老的需求和农村老龄化加剧的趋势。根据 2000年中国老龄委抽样调查的结果,高达39.3%(人数达3223 万)的农村老 年人生活贫困,有45.3%的农村老年人认为生活得不到保障。因此,加快农 村社会养老保险制度的创新与建设是摆在我们面前的一项迫切的政治任务

二、农村社会养老保险制度的必要性与紧迫性

城乡社会养老保险制度的比较表明,我国社会养老保险制度还处于制度创 新的进程之中,都面临制度创新的重任。相对于制度框架已基本建立的城镇社 会养老保险制度而言,制度框架还远未确立的农村社会养老保险制度,其面临 的创新任务更为必要和紧迫。

目前,建立农村社会养老保险制度的必要性与紧迫性主要体现在以下几方面:

1、实践“三个代表”重要思想,全面建设小康社会的必然要求

落实“三个代表”重要思想,全面建设小康社会的重点和难点在农村。建 立农村社会养老保险制度可以从制度上保障减轻农民负担,提高农民收入,解 除农民发展生产力的后顾之忧,为先进生产力的发展提供制度保障;可以将国 家和社会的控制和稳定机制延伸到农村社会成员的家庭和个人生活中去;可以 在保持家庭养老传统文化的前提下,推动农村的制度建设和政治文明、精神文 明的发展。建立农村社会养老保险制度是形成农民分享经济社会发展成果的内 在机制的重要载体,是将实现好、维护好、发展好九亿农民利益落到实处有效 的途径,是顺民意、谋民利、得民心、解民难的具体行动,是全面建设小康社 会的创造性实践,对推进农村的改革、发展和稳定具有重大意义。

2、破解“三农”问题的重要途径

“三农”问题是目前制约我国经济社会持续健康发展的瓶颈,而制约解决 “三农”问题的一个重要原因是,改革开放以来除延长承包期外,在制度建设 以农村社会养老保险制度为重点的社会保障制度。制度建设的滞后,严重制约 了生产力的发展。建立农村社会养老保险制度,用现代社会保障制度逐步替代 传统的土地保障,完善农民城镇化的进入机制,健全农民双向退出机制和规模 经营双向扩大机制,有利于加快城镇化进程,从根本上化解人多地少的矛盾, 恢复土地的增值功能,进一步拓展增收渠道,提高农民储蓄自养和家庭保障的 能力,为破解“三农”问题开辟一条现实之路。

在经济全球化和贸易自由化加速发展的大背景下,我国农业领域面临的竞 争压力将不断加大,农村的养老和贫困问题将日益突出,如何保护农民是中国 政府面临的又一政策抉择。从政策的发展取向看,建立农村社会养老保险制度 是实施“绿箱”政策的有效载体,尽快在中国建立农村社会养老保险制度,是 提高农民收入,避免农民、农村和农业在加入世界贸易组织后受到更大冲击的 必然政策选择。国家支持建立农村社会养老保险制度属于“绿箱”政策范畴, 不会扭曲农产品价格,政策空间很大,又是国际惯例。

特别是在我国经济社会发展进入一个新的阶段后,农村政策将由减少农民 负担的“减负阶段”转向逐步增加对农民补贴的“转移支付阶段”,建立农村 社会养老保险制度是建立有效的“转移支付机制”的最佳政策选择。

3、保证计划生育国策的可持续性的客观需要

计划生育政策在取得了巨大成就的同时,也加速了我国老龄化进程、改变

了农村“养儿防老”的传统养老保障方式。特别是随着最早实行计划生育的群 众即将陆续进入老年,如果这些家庭养老问题解决不好,就会挫伤广大群众实 行计划生育的积极性,动摇现行计划生育政策的群众基础,威胁到计划生育基 本国策的持续实施,最后影响到农村和整个国家经济社会的发展。为此,应以 农村计划生育对象为突破口,及时建立农村社会养老保险制度,解除计划生育 人口养老的后顾之忧,转换计划生育工作方式,巩固计划生育工作成果。

4、应对老龄化挑战的迫切要求

据2000年人口普查,我国农村60岁以上的老人已经超过农村总人口的10.92%,高出城市1.24个百分点,进入了典型的老年社会。建立农村社会养 老保险制度有自身规律,建立制度越早成本越低,积累期一般需要20～30 年 的时间。据预测,2020～2030年我国将迎来老龄化高峰。这给农村社会养老 保险制度提供了必要却有限的积累时间,这意味着现在已经进入了建立农村社 会养老保险制度的“预警期”。如果不因势利导、不失时机地建立农村社会养 我们将很难承受老龄化高峰带来的经济和社会的巨大压力,我国

农村将出现严重的全面老龄危机。

5、扭转工农、城乡、地区差别扩大趋势的现实要求

根据国际经验,当经济发展水平在人均GDP为800～1000 美元阶段,城

镇居民收入大体是农村居民收入的1.7倍,而我国实际则超过了6倍,成为世 界上40个收入差距超过国际警戒线水平(0.4)的国家和地区之一。如此巨大 的收入差别,仅仅通过税收对收入进行再分配是远远不够的,还必须运用社会 保障来进行有效的调节。为此,党的十六大已明确提出,要“深化分配制度改 革,健全社会保障体系”,要“扭转工农差别、城乡差别扩大趋势”,要“在有 条件的地方,探索建立农村养老制度”。

三、农村社会养老保险制度的条件成熟分析

目前,我国创新和加快农村社会养老保险制度建设的条件已经基本成熟。具体表现在以下几方面:

1.时机基本成熟。

从建立农村社会养老保险制度的时间看,发达国家农

村社会养老保险制度的建立,一般滞后于城镇。除最早建立农村社会养老保险 制度的丹麦(1891年)外,世界上城乡社会养老保险制度的建立几乎都不同 步,存在先城镇后农村的现象,一般滞后30～50年。如果我国城镇社会养老 保险制度的建立以1951年政务院颁布的《劳动保险暂行条例》为标志,那么, 在我国建立农村社会养老保险制度已经比城镇滞后五十多年。这五十年是广大 农民为国家工业化、城镇化进行积累的五十年,是农民为我国经济社会的发展 和现代化做出巨大贡献的五十年。

国际比较表明,欧盟十三国在建立农村社会养老保险制度时,其农业占

GDP的比重平均为17.2%。农村社会养老保险制度的建立也是这些国家普遍 实行“工业反哺农业”政策的重要标志。2002年,我国农业占G D P的比重已 经下降到14.7%。因此,我国经济社会已经发展到了一个可以实行“工业反哺 农业”政策的阶段,而最直接、最有效的政策选择就是支持建立农村社会养老 保险制度。

2.经济条件基本具备。

从建立该制度的经济条件看,虽然我国农村地区

经济社会发展存在较大的差异,总体水平还比较低,但不能一概简单地断定我 已经具备了建立农村社会养老保险制度的经济和社会条件。2001 年,国家计 委邀请国内外有关专家,对欧盟13个国家建立农村社会养老保险制度进行了 比较研究,结果显示,按国际美元计价,我国目前人均GDP水平超过了13 个

欧盟国家以及日本等亚洲国家和地区最初建立农村社会养老保险制度时的平均 经济水平。而且,丹麦、瑞典、葡萄牙、西班牙及希腊等5个欧盟国家在类似 中国20世纪90年代初或更低的经济发展阶段时便已建立了农村社会养老保险 制度。

在发展中国家,与中国经济发展水平相当甚至稍微落后的印度,为避免出

现“因老返贫”现象,也为65岁以上老年农民每月提供5美元的养老金。实行

“米保障”的越南,① 也以特殊的方式建立起了农村社会养老保险制度。在 20 世 纪50年代,日本也曾以类似“米保障”的方式建立农村社会养老保险制度。

3.党和政府高度重视。

目前,党中央已经把解决“三农问题”作为各项

工作的重中之重,农村税费改革、农民补贴方式改革都已启动,作为全面建设 小康社会重要制度保障的农村社会养老保险制度,也必将成为破解“三农问 题”、实践“三个代表”思想的重要政策选择。这是建立农村社会养老保险制 度的首要条件。有了这一条件,即使部分地区条件还不够成熟,也可以通过国 家的宏观调控来创造条件,也可以通过制度创新和制度设计来弥补局部地区和 个人的困难。如可以通过加大国民收入再分配向农村倾斜力度的方式,甚至可 以通过补助缴费的方式变社会救济为社会保险,以加快农村社会养老保险制度 的建立。

在经济发展进入有效需求不足的新阶段后,国家的经济发展战略已经开始 转型,扩大内需战略、城镇化战略是国家战略转型的重要标志。在国家战略已 经转型的条件下,看待建立农村社会养老保险制度的条件是否成熟更需要有发 展的、长远的、全局的战略眼光,更需要用新视野、新思路来实现新突破,始

终把握工作的主动权,而不是就事论事,更不应因局部地区条件不成熟而裹足 不前,错失良机。

实践证明,农村社会养老保险制度不照搬城镇职工养老保险的做法,而是

实行完全积累、缴费确定型的制度模式,是从实际出发的正确制度选择:以个 人缴费为主、集体补助为辅、国家给予政策扶持,有利于强化农民的自我保障 意识;建立个人账户,农民个人缴费和集体补助全部记在个人名下,责权清 晰,符合农民就业多元化、流动性大的实际;个人账户基金积累期根据银行存 款和国债利率确定的标准分段计息,给付标准按照个人账户基金积累总额和养 老年金精算原则确定,可以最大限度避免支付的风险。农村社会养老保险制度 的高度灵活性,使其可以覆盖农村各类从业人员。这些制度的特点和优势,为 大规模开展农村社会养老保险工作奠定了良好的工作基础。

与此同时,许多地区已经开始按照《人口与计划生育法》规定,制定了奖

励或补贴政策,将国家对实行计划生育夫妻的奖励或补贴用于建立养老保险制 度,采取“财政补一点、集体出一点、个人交一点”的办法筹集养老保险资 金。云南等地已经在这方面积累了一定的经验,初步形成了有利于计划生育工 作的利益导向机制。

分析表明,我国目前加快农村社会养老保险制度建设的时机和条件都是可 行的、法律和政策依据是充分的。现在需要的只是抓住有利时机,按照十六大 精神,积极稳妥地推进农村社会养老保险制度建设,进一步解决好在什么时

间、在什么范围、什么水平以及以什么方式建立这一制度等工作思路和政策措 施问题。