对农村信用社合作制道路发展方向的探讨_农信社发展方向

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农村信用合作社发展方向

——赵宇

【摘要】：农村信用合作社,是具有中国特色的社会主义的合作金融,其财产所有权归集体所有。本文在梳理了农村信用社的发展历史基础上,提出信用社要立足“三农”,发挥主力军作用,必须整合支农资源,创建新的农村金融体系,建设全国统一归口的农村信用合作社。

【关键词】：农村信用社； 服务“3农”； 推广改革

我国农信用社经过近50年的曲折发展，已成长为资产、负债及员工规模仅次于四大国有商业银行的金融组织，不少地区农村信用社的规模已超过了当地的国有商业银行。但是由于农村信用社的性质、产权关系、法律地位一直未能很好地界定，导致农村信用社经营体制的不顺，从而严重制约了农村信用社的进一步发展，出现了许多自身难以克服的矛盾与问题。目前，作为全国农村金融主力军的农村信用社如何理顺管理体制，提高竞争力，改善经营状况，从根本上解决大面积亏损的难题，已经成为农村金融体系及至整个金融体制改革的焦点和难点问题。所以，要从根本上摆脱目前农村信用社发展中面临的困境，必须要对农村信用社重新进行定位，明确服务方向，因地制宜推行产权改革，理顺农村信用社的经营体制，改善农村信用社的经营环境。

一、我国农村信用社发展现状

作为现行农村金融体系核心的农村信用合作社，与办社初终的：社员自愿性、互助合作性、民主管理性、非赢利性的基本特征相背离。而目前的改革，其目标明确定位于向合作金融组织转变，可由于历史的和现实的多种因素所影响，前景仍是未知数。

首先，在农信社成立之初及以后的改革实践中，也都是政府自上而下的强制性行为，而非农村金融的自主性行为，起主导作用的仍然是政府。这种行政的强制性制度变迁虽然在开始时取得了一定的成效，但随着农村经济成份的日益复杂化，此种行为所引起的矛盾也将日渐暴露出来。

其次，在长期的发展过程中，农村信用合作社形成了与农村合作金融相联系的四大利益主体：即国家、地方政府、农村信用社员工和农民。这四个利益主体在既得利益格局中，各方均从对自己有利的一方面对农村信用社的改革提出自己的主张，由于各方面力量都差不多，那么农村信用社的改革只能是一种非实质性的，各方均不满意但又均认可的改革。

其三，由于农村信用社的初始产权框架是政府主导下的非自愿入股，加上我国在成立农信社之时正式制度的不配套，使其产权在一开始就没有清晰的界定。在实际运作过程中，农村信用社也是政府管理，而非民主管理，其改革只是法人地位和权力的易位，而不是产权主体的让渡和实际金融改革的提高等实质性的变革。虽然自2000年以来，我国进行了农村信用社改革方向的试点，但由于

法人治理结构的不完善，产权结构不清晰，社员自愿入股积极性不高，权益保障

难度大，其合作性质仍然是个“谜”。

二、坚持合作制不现实

（一）中国没有一种合作制真正成功过。

根据国际公认的“合作社7原则”（一人一票、政治和宗教中立、盈余全体

分配、从盈余中提取教育费用、按市价销售产品、无负债交易、公平交易）和

1997年中国人民银行出台的《农村信用合作社管理规定》、1998年中国人民银

行下发的《关于进一步做好农村信用社规范工作的意见》精神，合作社基本经济

特征应该统一表现在四个方面：一是自愿性；二是互助共济性；三是民主管理性；

四是非赢利性。但是回顾建国50多年来中国信用社发展的历史，从1949年初，党的七届二中全会提出的“必须组织生产的、消费的和信用合作社”后，我国成立的信用社都是以行政指令强制组合而成的名义上的合作组织，自愿性、互助合作性、民主管理性等都不能很好地遵守。从现在已经消亡的“生产合作”��

初级社。高级社、人民公社，到现在名存实亡的“消费合作”��供销合作

社、无不说明了这一点。而“信用合作”作为建立在“生产合作”、“消费合作”

基础之上“合作制”的最高形式，50年的发展史，更是一部任人摆布、令人痛

心的历史，历经民办、官办多次反复和与农业银行的分分合合，及多次改革、整

顿、规范，已使农村信用社的合作性质面目全非，一人一票的民主管理制度丧失

贻尽，明晰的产权关系被严重扭曲，造成农村信用社实际所有者缺位，绝大部分

农村信用社失去了合作金融的性质，背离了合作金融的方向。

（二）现阶段农会信用社不具备向真正合作制过渡的可能性

1．股金难筹。50多年来，经过人民公社、供销合作社、信用合作社，当

时大部分农民都入了股，后来经历变迁，农民不但没有分到红，绝大部分可能血

本全无，严重挫伤了农民的对合作事业参与的积极性，可以说，他们对“股金”

两字很反感。现在农村信用社亏损这么大，让农民自愿入股，他们“一朝被蛇咬，十年怕井绳”，对预期收益又无把握，即使你宣传得天花乱坠，他们也根本木可

能去自愿入股，如果用行政命令让农民入股，可能就属于乱摊派之列，农民不答

应，国家不允许。

2．民主管理难推行。美国、德国、日本等国家合作事业之所以发达，不仅

得益于较好的经济、社会基础，较高的国民素质也是很重要的一个方面。试想，处于社会主义初级阶段的我国，农民的素质又普遍低下，即是广大农民都入了股，但是让他们行使自我管理、自我发展、自我约束的民主权力行不行？会不会象前

几年施行《村民委员会组织法》中，出现家族势力、地方恶势力把持村内政务一

样操纵农村信用社内部事务的现象？这些都值得认真探讨和思考。

3．强制向合作制过渡，就是逼着让基层农村信用社造假。世界发展到今天，在农村信用社的定位上，如果我们还是用刻舟求剑、消足适履的思维方式，把农

村信用社定位在18世纪或19世纪的信用合作性质，把现在的信用形式拉回到过

去那种互助组的形式，那么我们肯定会犯历史性的错误。农村信用社的根本出路

和改革目标不在于是否恢复和坚持合作制原则，而在于有效的产权安排和组织制

度安排，在于能否最大限度地适应农村经济发展的需要。如果现在违背历史规律

和现实情况，强制让农村信用社向合作金融过渡，那么，多数农村信用社也会迫

于外部环境压力，忙于构建合作制金融“外壳”，纷纷聘请在当地有影响力的地

方领导和村委干部或信用社内部人员充任理事会和监事会成员，动员存款户把存

款变为“股金”，召开社员代表大会，大张旗鼓地搞起形式。因为，除此之外，几乎没有别的选择。但是这样做，除了会增大经营成本和负面影响外，没有任何

收益。同时形式上的合作制会形成认识上和政策上的误区，使政府部门在制定和

执行政策时出现偏差，会进一步掩盖被扭曲的产权关系，使产权关系调整变得更

为复杂，不利于农村信用社体制改革，反而束缚农村信用社的发展。

（三）维持目前农村信用社“非官非民”的现状，将会使农村信

用社坐以待毙。

目前农村信用社既不象国有银行那样，享受保值利息贴补、不良资产剥离、承销国债等优厚待遇，属非“官办”金融机构，但也不是真正意义上“民办”的金融机构，同国有商业银行一样向政府纳税，不能象国外合作金融那样，享受免

税的优惠政策，管理上由人民银行代管，法人治理结构名存实亡，经营上几乎所

有大小事自己都做不了主，在同国有银行的竞争中处于劣势地位，造成市场占有

份额一直下降，生存困难。

三、农村信用社的改革方向

农村信用社的改革，是走合作化、政府化还是商业化、市场化，不仅是当前

我国农村金融改革争论的核心，也是不同改革理念的一个分水岭。为此，在农村

信用社的改革上大约存在着以下两种观点：

一种观点认为，我国农村社会经济基础条件不适应市场经济条件，农村金融应该

强调政策性的特点，国家支持的农民组织是合理的发展组织。其成因：一是我国的一些贫困地区，其经济活动产生的资金流量和经济效益，无法支撑商业化金融

组织，大部分地区农民的资金需求，只能靠政策性的金融机构来解决。二是一旦

实现商业化和市场化，农村金融市场必然会发生缺位，将导致农业产业（高风险、收益小、周期长、成本高、资金周转慢）与盈利为目的商业化金融机构的贷款原

则相悖，资金一般会从农业流向工商业，形成为农业“供水”的金融机构演变成为“抽水”机构。三是农村金融市场是一个额小、分散、个性化的大市场，在这

样一个环境里，商业性金融机构的管理不适应农户分散的、多样化的小额要求。

这正是近年来国有商业银行纷纷撤离农村金融市场的原因所在。而农村信用社合理利用了其成员在当地所固有的信息源和信任资本。因而降低了信息、监督和执

行等交易费用，给社员提供了看得见摸得着的实惠。四是农村合作金融组织尽管

存在着制度缺陷，但也同时存在着制度优势，具有旺盛的生命力和良好地适应性，合作制的农村信用社由于它兼顾了效率与公平。五是农民是弱势群体，农业是弱

势产业，农村是落后的地区，出于和谐社会发展的需要，理应加强国家对农村信

用社的一系列扶持的优惠政策。

另一种观点认为，我国农村信用社的发展历史表明，合作制原则在我国农村

金融领域行不通，信用社制度本身存在的合作性质并不是完美的制度选择。因此，农村金融改革和发展的重点，应转向组建和发展股份制的商业银行。其理由，一

是我国农村信用社的合作性已全部丧失。农民没有真正意愿上的合作意识，其合作是靠政府行政强制力量实现的，特别是前两年的增资扩股，较大部分是借助行

政力量推动的。二是我国农村信用社从诞生之时起，就没有真正的合作制。贷款

程序与商业性金融基本相同，农民也从来不承认它是互助合作性质的机构。因此，农村信用社吸引农民参与的改革，注定只是流于形式。

四、坚持服务“三农”方向，因地制宜推行改革

（一）为“三农”服务这个大方向不能变。

1．从农村信用社存在的基础看，支持“三农”，农村信用社可以与农户建

立长久互信的关系。对农户而言，农村信用社在是否“规范”，是否合作制都不

重要，只有让农民近期从农村信用社获得看得见摸得着的服务，农村信用社才可

能获得农户的认可，也才可能建立长久互信的关系，而信用关系恰恰是现代金融

组织存在和发展的基础。

2．从历史经验看，支持“三农”与农村信用社的生存和发展并不矛盾。从

部分地区农村信用社50年的发展历史看，出现的三次大的不良贷款恶性膨胀和

严重亏损，一是1957年、1958年农村信用社支持社队大炼钢铁时的贷款；二是

1984年左右支持乡镇企业贷款；三是1994年前后支持乡镇企业贷款，而发放农

户的小额贷款质量要比乡镇企业贷款好得多。

3．从现实情况看，服务“三农”是农村信用社最基本的市场定位，也是党

和国家对农村信用社的政治要求。近年来，随着国家金融战略结构的调整，国有

商业银行在朝大城市、大企业、外向型的方向调整，即是还保留下来的县级或县

级以下的国有银行的支行、营业所，贷款审批权上收，实际上已丧失或弱化了金

融服务的功能，退变为简单的储蓄所。中国是一个农业大国、人口大国，农业、农村、农民问题，一直是中国的第一大问题。农村金融市场的断层和空白，要靠

点多面广的农村信用社去弥补、去占领。现在党中央、国务院对农村信用社发展

也十分重视，把它作为推动农业发展、农民增收、农村稳定一项重要措施来抓。

同时农村信用社支持“三农”也是改变自身经营状况一项重要条件。近年来部分

地区农村信用社提出“靠支农化风险、靠支农求生存、靠支农求发展”，取得了

明显的经营效益和社会效益，实现了社、农双赢，也充分说明了这一点。所以服

务“三农”不仅是一项政策、政治任务，也是农村信用社调整信贷结构、改善经

营状况的根本途径，是农村信用社最基本的市场定位。

（二）因地制宜，区别对待，推行改革。

1．目前农村信用社三种类型。中国幅员辽阔，各地情况千差万别，特别是

经济发展水平和经济结构不一样，也形成了农村信用社的三种类型。一是经典或

传统意义上的互助合用型；二是股份合作型；三是商业银行型。在我国那些很偏

远的农村、贫困地区，这种纯互助性的信用社还有少量存在，但是农村信用社主

要是后两种，即股份合作型和商业银行型，商业银行型要占主导地位。

2．宜将农村信用社改造为农村股份合作银行。鉴于农村信用社长期被扭曲的产权关系在资源配置和组织制度方面的基础性作用，农村信用社改革应从产权

改革入手，通过产权的重新安排，建立高效合理的组织体系。但由于我国各地区

农村信用社的经营状况和水平存在较大的差异，实行统一的组织模式可能会不适

应某些地区的实际，因此，在选择农村信用社的组织模式时，应考虑各地区的实

际情况及农村信用社的经营水平和规模。对严重资不抵债、资产质量严重低下，可进行关闭，让其退出市场。对西部贫困、偏远地区的农村信用社，可由国有商

业银行直接收购，这些信用社由于规模小、包袱小，这样做成本小、可以有效利

用有限的资源。对经济发达的东部沿海地区和中部地区，将目前主要存在的股份

合作型和商业银行型的农村信用社改造为农村股份合作银行。在改革的层面上，可以以省为单位，或建立区域性的农村股份合作银行，但必须考虑一定的规模，增强防范风险的能力。通过改造，明晰产权，形成科学的法人治理结构。农村信

用社对外可统称农村股份合作银行或农村合作银行。股份合作制介于股份制和合作制之间，兼具股份制和合作制的某些特征，不同于股份制，也不同于合作制，但股份合作制的基础是合作制，它是改革开放以来，我国农村发展的一种新型的经济组织形式。农村信用社改造为农村股份合作银行或农村合作银行，兼顾了农

村信用社的历史与现状，容易被人接受，同时加上“银行”二字，直观上提高了

农村信用社的信用层次，对消除目前社会上对农村信用社的“信用歧视”大有益

处，我们认为比较合适。

3．保持稳定、循序渐进、推行改革。农村信用社50年来无数次的改革、整

顿、规范历程，每一次机构体制的变动，都涉及到诸多利益的重新分配，而每次

利益调整都会使不良贷款、亏损额、人员膨胀一次，都造成了不同程度的破坏性，特别是产权变动中造成的资产归属、收入划分的磨擦和人为损失。当前农村信用

社为“三农”服务的大政方针已经确定，对农村信用社动大手术会影响农村金融

市场的稳定，即使非动不可，也应坚持“稳定基层、改革中上层”的基本思路。

五、推行改革亟待解决的问题

（一）尽快成立统领全国农村信用社自身的高层管理机构。

目前应尽快成立全国农村信用社的行业管理机构，接管人民银行代管农村信

用社的职能，改变目前人民银行既当“运动员”又当“裁判员”的两难局面，起

到全国农村信用社代言人的作用，制定适应农村信用社发展的政策法规，维护农

村信用社合法权益不受侵犯。只有全国、省级成立这样的管理机构，才能建立全

国农村信用社独立的结算体系，根除目前制约全国农村信用社经营和发展的结算渠道不畅、资金流通梗塞的这一大瓶颈，才能进一步增强农村信用社的凝聚力。才能把目前农村信用社由于地区性差异形成的资金余缺在全国范围内顺利地进行调剂，化解个别农村信用社的支付风险。这样，才能形成我国农村信用社新的管理体制：中央银行的监督管理，农村信用社自身约束和行业自律管理，农村信用社风险自我补偿体系，三者相互配合协调的管理体制。

（二）理顺关系，积极为农村信用社提供较为宽松的经营环境。

一是妥善解决财政拖欠农村信用社保值贴息问题，这部分资金如能及时到位，对扭转农村信用社亏损局面、化解风险将起到积极的作用；二是政府尽快兑现对已归并到农村信用社的原城市信用社的损失承诺；三是对农村信用社的各种税收要实行一定程度的减免，针对农村生产周期长、市场风险大、利润率低的情况，对农村信用社投向“三农”的贷款实行财政利息贴补或减免营业税，利用税收优惠引导信贷支农；四是由于农村信用社在同国有商业银行的竞争中总是处于劣势地位，可适度提高农村信用社的存、贷款利率，稳定其资金来源，增加其收益；五是实施不良资产剥离，借鉴商业银行剥离不良资产的做法，成立托管机构，对农村信用社的不良资产实施剥离，减轻农村信用社的包袱，促使其轻装前进；六是尽快客观公正、实事求是地解决行社遗留资金纠纷问题；七是地方政府要高度重视农村信用社的工作，要把农村信用社的贷款回笼纳入地方政府的财经工作任务，并作为考核地方党政负责人年度工作的主要内容之一，切实帮助农村信用社盘活存量贷款，向存量要支农资金，向存量要支农效果。

参考文献

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