退耕还林工程建设评估与思考_退耕还林工程验收报告

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城步苗族自治县退耕还林工程建设

评估与思考

1、基本情况 1．1 自然概况

1．1．1 人口与土地资源情况

城步苗族自治县土地总面积394.1万亩。总人口25.3万人。全县共分10个乡（镇），282个行政村。退耕还林前耕地总面积22.4万亩，约占总面积的5.7%，人均耕地面积约0.89亩。原有林地总面积252.1万亩，约占全县土地总面积的64.0%，人均有林地9.96亩。森林总蓄积733.3万立方米，人均森林蓄积量29立方米。

1．1．2 退耕还林前坡耕地、宜林荒山及水土流失情况：

退耕还林前全县坡耕地部面积7.9万亩，多为零星分布，宜林荒山8.2万亩。土地强度侵蚀19.2万亩，中度侵蚀47.9万亩，轻度侵蚀66.2万亩，多年平均流失土壤29.12万吨。

1．1．3 经济发展水平：

我县地处湘西南边远山区，工业不发达，经济落后。年 1 国内总产值约6.25亿元，人均国内总产值仅2470元。农村人平纯收入837元。全县有贫困人口7万人，是国家扶贫开发县。

1．1．4 森林资源与林业发展：

我县退耕还林前林业用地总327.7万亩，有林地面积252.1万亩，其中人中林面积87.2万亩，经济林面积4.6万亩。全县森林蓄积量733.3万立方米，森林覆盖率78.63%。实施退耕还林后，林业用地总面积增加了5.9万亩，达到333.6万亩。由于我县退耕还林工程实施较晚，新造林地尚未郁闭成林，因此，对有林地面积、人工林面积、经济林面积及森林蓄积量、森林覆盖率、林产品产量等暂无影响。待成林后，以上各因子的数量将得到较大增长。

2003年全县商品材总产量97800立方米，锯材产量22000立方米，人造板产量12000立方米。

2003年全县新造林合格总面积3.3万亩。其中当年计划3万亩，超计划提速0.3万亩。

1．2 退耕还政策执行情况 1．2．1 退耕还林规划情况

自2002年起上级将我县纳入到退耕还林工程项目县后，我县根据有关规程，按照重点突出、相对集中的原则，进行了认真的规划。将任务主要安排在省道、县道、河流两旁及水库周围，对坡耕地面积大、开垦严重、水土流失严重、生态环境急需改善的地段进行优先治理和重点治理，实行重点治理与全面治理相结合。但由于我县仅辖10个乡（镇），每个乡（镇）覆盖面积大，而境内山多人少，居住分散，坡耕地大部分零星分布，因此，10个乡（镇）都纳入了退耕还林工程。

1．2．2 历年来退耕还林计划任务完成情况 自2002年来，上级共下达我县退耕还林任务126000亩。其中2002年度分两批共计86000亩，2003年度30000亩（其中退耕还草10000亩）。至2004年春，共完成退耕还林（还草）126886.1亩。其中2002年完成86000亩，2003年完成40886.1亩。在2002年度完成的86000亩中，按地类分，退耕还林4000亩，荒山造林46000亩；按林种分，生态林74446.3亩，占86.6%，经济林11553.7亩，占13.4%。2003年经省级复查，任务完成率100%，面积核实率99.9%，面积合格率98.1%，2003年度完成的40886.1亩中，退耕还林30000亩，退耕还草10886.1亩。30000亩退耕还林中，按地类分：退耕还林14000亩，荒山造林16000亩；按林种分：生态林29218.6亩，占97.4%，经济林781.4亩，占2.6%。经省级复查，任务完成率100%，面积核实率96.5%，合格率96%。10886.1亩退耕还草中，退耕地还草5119.2亩，荒山种草5766.9亩，退耕还草全为生态型。经省级复查，任务完成率100%，面积核实率96.5%，合格率99%。

我县退耕还林工程涉及全县10个乡（镇），278个村。涉及农户15000户，52000人。

1．2．3 退耕还林前后坡耕地数量变化情况 我县退耕还林前有坡耕地7.9万亩，其中坡度大于25度的2.3万亩，坡度16-25度的3.8万亩，坡度15度以下的1.8万亩。退耕还林工程实施以后，坡耕地还林还草面积5.9万余亩，其中坡度大于25度的1.9万亩，坡度16-25度的3.2万亩，坡度15度以下的0.8万亩。现有坡耕地2.0万亩，其中坡度大于25度的0.4万亩，坡度16-25度的0.6万亩，坡度15度以下的1.0万亩。坡耕地还林面积与坡耕地原总面积的74.7%。

1．2．4 国家粮款补助到期后有稳定收益的退耕还林面积及所占比例

估计国家粮食补助到期后，每亩年收益100元以上的林分以经济林和楠竹林为主，其中经济林1.2万亩，楠竹林1.0万亩，合计2.2万亩，占退耕还林总面积的37.3%。

1．2．5 户均退耕地还林面积、保留耕地面积及口粮保障能力

我县2002和2003两个年度退耕地还林总面积5.9万亩，户均退耕地还林面积3.9亩。户均保留耕地2.4亩。由于纳入退耕还林的坡耕地都是坡度较大、干旱、较薄的旱土，原种植作物多为玉米、红茹等杂粮，产量不高，对主粮产量无影响，因此，对口粮保障能力影响很小。

1．2．6 投资来源与用途

根据作业设计投资预算，我县退耕还林（还草）工程总计需投资13673.3万元。按来源分：国家投资10084.7万元，地方配套及群众以劳折资3588.6万元。国家投资按用途分：种苗费630.0万元，工费补助822.2万元，粮食补助折价8632.5万元。

1．2．7 工程管理情况

作业设计：每次上级下达计划后，县退耕办都组织技术力量，按照有关技术规程；结合具体情况和群众意愿进行了认真的作业设计，做到设计图、设计表、设计说明书规范齐全。

种苗供应：为保证退耕还林用种苗质量，原则上以县林木种苗站供应为主，个别群众栽植少量特殊树种的，由造林户自行解决。

登记造册：凡验收合格小班均按农户进行了登记，填制了农户分户统计表。苗木领用、补助钱粮发放等都进行了登记造册并由经手人和领用人签名盖章。

档案管理：建立了严格的档案管理制度，有专人管理，对退耕还林申请书、合同书、农户建档卡、农户验收卡、作业设计资料、竣工验收资料、各难有关文件等都进行了归档保存。

林权证发放：目前该项工作正在加紧进行中。1．2．8 国家钱粮补助兑现情况

种苗费：生态林以供苗为主，经济林和楠竹由造林户自购苗木，以补助种苗费为主。现已到县资金580万元，实际拨入县退耕办520万元已兑付完毕，其余60万元尚未拨入到县退耕办。

粮食补助：2002年度第一批坡耕地还林应付粮食补助600万斤，已全部兑付完毕。2002年度第二批坡耕地还林应付粮食补助600万斤中的50%（300万斤）已兑付，剩下的50%上级尚未下拨。2003年以后上级尚未下达补助粮食计划，因此尚未兑现。已兑现粮食按0.7元/斤折合现金630万元。

现金补助：2002年第一批坡耕地还林兑付了两个年度的现金补助计40元/亩，共兑付现金80万元。2002年第于批坡耕地还林兑付了一个年度的现金补助20元/亩，共兑付现金40万元。2002年度第二批坡耕地还林第二个兑付年度现金补助40万元和2003年度坡耕地还林现金补助28万元尚存县财政，未兑付到农户。

以上已兑现钱粮补助共计1270万元。按2002年度退耕户9026户，涉及人数30028人计算，户均增收1407元，人均增收408元。1．2．9 生态林、经济林比例规定的执行情况 上级有关规程规定，退耕还林生态林比例占80%以上，经济林比例占20%以下。我县在退耕还林工程实施中，严格执行了这一规定。2002年度86000亩退耕还林中，生态林74446.3亩，占86.6%；经济林11553.7亩，占13.4%。该年度40000亩坡耕地还林中，生态林32109.7亩，占80.3%；经济林7890.3亩，占19.7%。2003年度40886.1亩退耕还林（还草）中，生态林40104.7亩，占98.1%；经济林781.4亩，占1.9%。该年度19119.2亩坡耕地还林（还草）中，生态林18366.7亩，占96.1%；经济林752.5亩，占3.9%。

2、退耕还林工程建设主要措施与评价 2．1 组织措施

为了加强对退耕还林工程的领导，县委、县政府成立了县退耕还林工程指挥部。由县委书记任指挥长。并成立了督查组，由县委分管农业副书记任组长。各乡（镇）也相应成立了退耕还林领导小组，由乡（镇）党委书记任组长。确定了项目负责人、技术负责人，配备了较强的技术力量。各村都有驻村干部和驻村林业技术员。各级政府和各有关部门层层制定岗位责任制，责权到人，工作成绩与工资、效益挂钩，奖罚分明。

通过以上措施，使退耕还林各项政策能够严格地得以施行使整个工程领导得力、责任明确，上下齐心，确保了各项任务的按时按质按量完成。

2．2 工程管理措施 2．2．1 加强资金管理

项目管理实行专户储存，专款专用，专人专管。补助资金由县财政主管部门以县林业局退耕办检查验收到户的合格面积统计表和农户出具的退耕还林有效依据、身份证发放到户。

补助粮食由县粮食局负责调运，并以县退耕办检查验收到户合格面积统计表和农户出具的退耕还林的退耕还林有效证据身份证发放粮食。县粮食安排专人管理，责任到人，同时建立健全内部监管制度。

2．2．2 实行“两书两卡”制度

“两书两卡”即合同书、林权证书、农户登记卡和检查验收卡。农户在自愿的基础上与乡（镇）人民政府签订退耕还林合同书，并填好农户登记卡。检查验收后，要给农户填好检查验收卡，作为给退耕户发放钱粮补贴的有效依据之一。

2．2．3 建立技术管理目标责任制

实行技术承包，层层确定技术负责人，将技术责任落实到人、到户、到小班。实行技术责任终身追究制。

2．2．4 加强档案管理

完整的档案是每年兑付钱粮的重要依据。各级政府和林业、牧业主管部门确定了专人管理，做到了农户档案和技术档案完整无缺，随时可查。

2．2．5 通过严格执行资金管理制度，保证了退耕还林项目资金的正确使用，在上级资金到位的前提下，能够及时兑现，保护和提高了农户退耕还林的积极性。通过实行“两书两卡”制度，明确各方责、权、利，确保退耕户钱粮补助兑现工作准确无误。通过实行技术责任终身追究制，促使技术人员加强对退耕户技术指导，保证了工程质量，使验收人员严格按有关规程标准进行验收，确保退耕还林各项数据准确，杜绝虚报冒领的发生。

2．3 造林经营形式

我县鼓励对退耕还林工程造林灵活采用多种经营形式。实际造林经营形式有：退耕户自主经营、大户承包经营、合伙经营等形式。退耕户自主经营形式适合于零星小面积造林。大户承包和合伙经营则适合于集中成片、造林面积较大的地段，便于管理，能有效降低造林成本，提高造林质量。

2．4 主要造林技术模式 2．4．1 针阔混交模式

针阔混交模式主要包括杉阔混交模式和马尾松阔叶混交模式。

杉木和马尾松都是我县乡土树种，根系发达，适应性强、生产快、用途广。与之混我的阔叶树种以马褂木和枫香为主，这两个树种也都具有根系发达、适应性强、生长快的特点，能与杉木、马尾松相配，形成针阔混交林，提高抗病虫和保护水土的能力。

2．4．2 阔阔混交模式

阔阔混交模式主要采用鹅掌楸与枫香混交，这两个树种都是城步常见树种，同属速生阔叶树种，成林快，用途广，水土保持能力强。

2．4．3 楠竹造林模式

楠竹生长周期短、见效快、丰产高效，既有良好的水土保持作用，又有很高的经济效益，且我县群众在楠竹母竹栽植方法上经验丰富，造林成活率高。

2．4．4 生态经济兼用树种造林模式

该模式适用于土壤较肥沃、坡度较平缓、管理较方便的地段。树种主要为板栗、梨、核桃等，具有较好的经济价值和生态效益。

2．4．5 经济果木林造林模式

以板栗、梨、核桃、李、柑桔等树种为主。适用于各类土壤肥沃、坡度平缓、海拨低、水土流失轻、管理方便的地段。主要是发挥经济效益，兼顾生态效益。在树种选择上应长短结合，力求持久长效，并需加设防护带。

3、退耕还林工程的生态、经济、社会效益评价 3．1 生态效益3．1．1 退耕还林造林地林木郁闭成林后，将使我县有林地面积增加5%，森林覆盖率达到79.4%。

3．1．2 当郁闭度达0.8时，每亩绿地比裸露地多蓄水20立方米，12.6万亩退耕还林面积可增加蓄水252万立方米。

3．1．3 每亩绿地比裸露地减少泥沙流失5吨，12.6万亩退耕还林面积可减少泥沙流失63万吨。

3．1．4 对气候将起到一定的调节作用，有关资料显示，林区空气湿度比无林地高15%。

3．1．5 随着森林植被的恢复，水土流失得到遏制，气候得到改善，灾害性天气将明显减少，有利于农业生产发展，野生动植物种类和数量也将增多。

2、经济效益

全县退耕地还林国家补助钱粮款总计达9454.7万元，户均6303元，人均1800元。按8年期算，每年户均增加收入788元，人均增加收入225元。同时，由于退耕还林后，农民劳动强度减少，外出务工的增多了，也为农户提供了增加收入的条件，农村经济将更为活跃。

3．3 社会效益

3．3．1 土地利用结构发生了变化。农业用地面积减少，减少的面积多为坡度较大、水土保持能力差、农作物产量低的坡土，对农业生产无明显影响。牧业用地和林业用地有所增加，提高了土地利用效率。

3．3．2 农村劳动力结构发生了变化。坡耕地还林后，耕作人口减少了，外出劳务人口增加，在农户增加收入的同时，也为整个社会尤其是工业发展注入了新的活力。

3．3．3 退耕还林工程实施中，通过采取合理规划，适地适树、适当发展经济林，实行长短结合的措施，对农村产业结构调整和贫困人口脱贫致富都将起到良好的促进作用。

4．退耕还林与社会经济各方面的关系 4．1 退耕还林与当地经济发展的关系

我县是一个山区贫困县，境内山多田少，且有大量的望天田、阴山田、产量低、效益差。县内工业极不发达，交通、信息较为闭塞，贫困人口多，农民增收脱贫途径有限。在这种情况下，退耕还林工程的实施无疑给农村调整产业结构、农民实现增收脱贫提供了一条新的途径。随着农民收入增加、社会消费能力也相应提高，将在一定程度上刺激社会经济的发展。

4．2 退耕还林与粮食安全的关系

退耕还林与粮食安全的关系是辩证的。一方面，退耕还林后，粮食种植面积相应减少，影响到粮食总产量，可能会影响粮食安全。另一方面，退耕还林后，自然条件得到改善，水土流失减轻、土壤沙漠化趋势得到减缓，则是确保粮食种植面积和产量的最效手段，从长远观点看，只有搞好生态保护，才有粮食安全可言。要处理好这一矛盾的关系，关键在于严格掌握退耕还林有关政策和规程，严禁将基本口粮田纳入退耕还林。

4．3 退耕还林与生态安全的关系

总的来说，退耕还林对生态安全是起保障作用的。通过退耕还林工程，坡度大、水土流失严重的地段停止耕，植树种草，必然使水土流失大为减轻，对气候起到调节作用，为各种野生动植物提供良好的生存场所，因此，生态安全将得到保证。但在退耕还林工程实施过程中，如果技术措施不当，也会在一定时期和一定程度上对生态造成破坏。如林地清理时进行炼山、全垦整地，会造成水土流失加重。树种选择和搭配不当，会造成病虫灾害蔓延等。因此，要求退耕还林工程实施中，要严格按照技术规程，认真搞好作业设计，采用正确的林地清理和整地方法，正确选择树种，合理搭配，并注意尽量保留原生植补带、经济林要有水土保护措施。

4、退耕还林存在的问题与建议 4．1 退耕还林政策执行中存在的问题

4．1．1 退耕还林造林方式单一。按照上级有关规定，退耕还林造林方式只有植苗造林，缺乏灵活性。作为南方山区，实际可采用多种营造林方式实现森林植被恢复，理应可以选择最佳方案。如我县马尾松植苗造林受天气影响大，遇到连续干旱则成活率普遍较低，而天然飞籽成林的却长势很好，为什么不能搞人工点播造林呢？对于可以自然恢复的地段完全可以通过封山育林、适当补植补播促进其成林，但退耕还林工程中却没有这些项目。

4．1．2 荒山配比问题：上级在下达退耕还林任务时，搭配的荒山比例过大。而我县早已基本消灭宜林荒山，而采伐迹地又不能纳入抵荒山。按政策没有完成荒山配比的要用坡耕地造林面积抵荒山造林面积，造成基层工作困难，矛盾难以处理。

4．1．3 荒山造林补助太低。按政策荒山造林每亩只补助种苗费50元，往往作当年造林苗木款都不够，以后年度补植用苗没有资金，而我县农村经济落后，农民大多拿不出钱来造林，退耕户不一定有荒山，国家又不明确允许从退耕户的补助中调剂部分给荒山造林户，使地方各级政府无所适从，无法调动群众荒山造林管护的积极性。

4．1．4 上级复查验收方法和标准与退耕还林目标有冲突。退耕还林目标是以生态优先，为此，规程规定，造林时严禁炼山和全垦整地。抚育也以穴抚为主。但由于南方雨水充足，气候温暖，灌丛杂草生长茂盛，这本是有利水土保持的大好事，但却给检查站验收带来困难，经过穴抚的林地，几个月后上级复查时，几乎看不出抚育的痕迹，杂草比人还高，密密麻麻，甚至找不到树苗，分不清是退耕地还林还是荒山造林。碰到这种情况，检查人员一般只能作为不合格处理或将退耕地登记为荒山。而群众为了保证验收过关，往往不听技术人员劝阻，进行炼山和全垦整地，甚至施用除草剂，完全违背了退耕还林保护生态的初衷。

4．2 对完善退耕还林政策的建议

4．2．1 建议增加退耕还林造林方式，允许采用马尾松点播造林及其他适宜的造林方式，增设封山育林项目。

4．2．2 建议降低荒山造林比例。使荒山造林任务与各地实有宜林荒山荒地面积相适应。

4．2．3 建议适当提高荒山造林补助标准，或明文规定从坡耕地还林补助中按一定比例提取部分补助给荒山造林户。

4．2．4 建议修改复查验收标准和改进复查验收工作方法，真正做到实事求是，生态优先。

城步苗族自治县退耕办 二00四年七月二十二日