我国农村信用合作社管理体制改革研究~_农村信用社体制改革
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我国农村信用合作社管理体制改革
农村信用社产权制度的设计必须通过改革产权模式，明晰产权，完善股权结构，促进农村信用社健全完善自身的法人治理结构，形成相互制衡、相互监督的内部制约体系，从而实现经营机制的转换，逐步走向自主经营、自负盈亏、自我约束、自担风险和自我发展的良性轨道。具体而言，本文提出如下建议：
以完善法人治理为重点，着力提高信用社科学决策能力。以明晰产权关系为抓手，激活信用社发展动力 是合理选择产权制度。要充分结合本地实际，因地制宜选择既符合本地区、本部门实际情况，又符合国家规定的组织形式；其次要把明晰产权与完善法人治理结构、落实内部管理责任紧密结合起来，建立一套决策、管理、监督相互制衡以及激励和约束相结合的经营机制。二是加快对农村信用社现有产权的清理和处置工作。农村信用社要加强对股本金的管理和规范，必须采取积极有效的措施，吸引个体经营大户、企业法人和其他经济组织等愿意“理事”、能够管理的投资人入股投资，来扩大投资股的比例，以确保股本金的真实、稳定和股权结构的合理性，努力实现股权结构的多样化和投资主体多元化。以效益为中心，努力提升信用社经营能力 改革后，农村信用社应尽快适应统一法人体制的要求,树立和落实科学的发展观，以优化 资源配置为切入点，充分调动一切积极因素，把规模、效益、质量、安全相统一的经营管理目标落实到实践之中，切实推进经营机制和管理方式的创新。
以管理为核心，增强信用社抗御风险的能力统一法人以后，基层农村信用社要全面推行授权授信管理。不断完善审计监督职能，强化事前、事中、事后监督。要按照市场经济原则和有效管理的要求，整合理资源，增强信用社抗御风险的能力。明晰产权，实行股份制 实行股份制是农村信用社改革和发展的内在需求。首先，农村经济的快速发展使城乡差别逐步缩小，城乡一体化的经济格局客观上要求农村信用社的改革和发展适应这种变化。其次，“三农”内涵的变化，使农村信用社的支农性质发生了飞跃，金融服务的需求层次有了较大的提高。信用社如果停留在合作制基础上止步不前，业务功能将大打折扣，将面临失去市场的危险。第三，以县为单位实行统一法人为农村信用社提供了股份制经营的基础。过去基层社的独立法人体制，其经营规模小，服务领域窄，管理层次低，资本金不足，很难实现现代企业的股份制改造。县(市)联社实行统一法人后，实行股份制，明晰产权，落实经营责任，将有利于农村信用社的改革与发展。第四，国有商业银行进入城市开展业务。支农任务落在了农村信用社肩上。如果农村信用社坚持合作制性质，将会出现理论与实践相结合过程中的严重错位 一是完善社员代表大会制度,切实保障社员的民主管理权。二是充分发挥理事会职能作用。联社要结合信息披露等有关规定，注重加强对外部理事金融业务基础知识的培训，更好地发挥理事会议事和决策作用。三是强化监事会的职能。监事会直接对社员代表大会负责，依法对理事长、主任的履职行为进行监督。四是管理人员实行招聘制。五是制定严格的职责
分工制度。在完善法人治理结构过程中，严格界定“三会”的职责，真正实现决策权、经营权、监督权的分离，明确业务分工，形成职责明确、分工合理、统一协调、相互监督制约的机制。我国农村信用社经过近 50年的曲折发展 ,已成长为资产、负债及其职工规模仅次于四大国有银行的“合作”金融组织 ,不少地区的农村信用社规模已超过了当地国有银行的规模 ,如广东顺德市农村信用社合作联社的储蓄存款业务已占据全市 80 %的市场份额 ,成为推动农村经济发展的主要支柱。但是 ,由于农村信用社的产权关系、法律地位一直未能很好地界定 ,导致农村信用社经营体制的不顺 ,从而严重制约了农村信用社的进一步发展 ,出现了许多自身难以克服的矛盾与问题。
一、我国农村信用社管理体制的历史背景
近年来,随着我国农村金融体制的不断完善,作为农村金融主力军的农村信用社在新的农村经济发展形势下,进行了一系列改革,业务也进一步拓展,支农作用明显增强。但管理体制的滞后等带来的问题,使农村信用社不能适应市场经济的发展和多元化,多层次农村金融的需求。改革开放以后,我国农村金融体系几经变迁,1996年农村信用合作社从“农业银行”脱钩以后,恢复了其合作金融的地位,在农村金融体系的制度安排上形成了现行的以农村合作金融为主体,政策性银行、国有商业银行和农村信用社分工协作的格局。
1、合作制产生的历史背景。农村信用社应立足于“三农”不是凭空定论，而是有着真切朴实的历史根源的。中国民间有古训叫做“翻身不忘本”，官方也有名言叫作“富而思源”。农村信用社虽已成就农金巨头并统领农村金融市场，但其原身胎生于“三农”，本质上与“三农”共承相同的血脉。中国是一个网状的农业大国。经济底子薄弱，经济结构粗放而不完善。新中国成立以来的相当长的一段时期，农村经济框架定格为“一体两翼”。即农业生产合作是主体，供销合作、信用合作是两翼。由此可见，合作金融是合作经济的重要组成部分，是我国社会主义初级阶段的典型股份制也即合作制金融组织。其股东也即社员都是土生土长的农民兄弟。股金自然不是“官方”的资本。
2、合作制确定的市场定位。20世纪50年代初，中国社会主义社会生产力水平偏低，最广大农民太需要通过资金互助，以期实现合作化农业生产，推动社会化经济发展。于是，党和政府从融通区域社会资金、防止民间高利贷剥削的宏观计划出发，领导人民群众组建合作金融组织，发挥调节资金余缺的互助服务功能，共同建设好社会主义计划经济。至此，由农民自愿入股组成，由入股社员民主管理，主要为入股社员服务的，具有一级法人资格的合作金融机构即为农村信用合作社。因其充分体现组织上的群众性、管理上的民主性、经营上的灵活性且不以盈利为最大目的，而被认定为社会主义劳动群众集体所有制，至此，服务“三农”的市场定位便确立起来。
3、合作制运行的历史进程。1951年至1959年，农村信用社资本由农民入股，干部由社员选举，信贷为社员提供，合作制性质明显，是扶持农业生产的重要金融力量。1959年至1980年，由于极左路线影响，农村信用社先后下放给人民公社、生产大队管理，后来交
给贫下中农操作，成为基层社队的金融工具。1980年至1996年，农村信用社由农业银行管理，合作制“三性”基本恢复，期间设立了县级联社，但实际上成了国家银行的基层机构，走上了“官办”的道路。1996年底，农村信用社与农行脱钩，由人行监管。现又进行新一轮改革。
农村信用社在曲折中发展，与“三农”有扯不断的渊缘。即使其管理体制和经营机制多变，但合作制性质不变，客户群体不变，最广大的信用合作伙伴始终是纵横在农村经营着农业的农民。因此，农村信用社从历史发展的角度看，应该立足于“三农”。
二、目前农村信用社产权制度的不足本段层次混乱整理
中国人民银行制定的《农村信用合作社管理规定》中明确指出：农村信用社是由社员人股组成，实行社员民主管理，主要为社员提供服务的农村合作金融机构。社员以其出资额为限承担风险和民事责任，这些规定表明农村信用社在法律上属于集体所有，即为全体社员共同所有，其产权属于公共产权，但其产权制度以及相应法律关系却是模糊的，农村信用社实际上处于所有者缺位状态，主要表现在：
（一）法人治理结构尚需进一步完善
1.理事会职能作用发挥不够充分
其一，理事议事能力不足。目前农村信用合作联社理事会成员中除保留2-3名职工理事外，另增选了7名非职工理事，主要以个体私营主及行政村干部为主。参事议事能力尚有差距。其二，认识不够到位。有的职工理解统一法人仅仅是换了块牌子而已，对参与民主管理，正确行使权力缺乏主动性，“内部人”控制的现象依然比较突出。
2.决策权与经营权界定模糊
一方面，省联社与各县（市）理事长签订的目标责任书，有些内容和条款完全是经营管理方面的，但责任之下，让理事长置身经营之外显然不太可能；另一方面，联社自身管理中也确有沿袭过去的所谓传统经验和老方法，经营管理中的大小事情，习惯上仍由一把手定夺，使得身兼党委书记的理事长在实际工作中既抓决策，也还得抓经营上的事情。
（二）监事会职能作用脆弱
目前，从监事会运作情况看，由于没有具体的操作指引，一些联社的监事会主要是通报监审工作情况，并没有完全按监事会的职能实施对联社业务、财务活动和社务情况的全面有效监督，监事会会议成了稽核检查工作汇报会。在监事会组成人员中，外部监事占多数。而外部监事由于金融理论和银行业务知识相对贫乏，无力发挥其监事的作用。
（1）产权关系未能完全明晰理事会职能作用发挥不够充分。其一，理事议事能力不足。目前农村信用合作联社理事会成员中除保留2-3名职工理事外，另增选了7名非职工理事，主要以个体私营主及行政村干部为主。参事议事能力尚有差距。其二，认识不够到位。有的职工理解统一法人仅仅是换了块牌子而已，对参与民主管理，正确行使权力缺乏主动性，“内
部人”控制的现象依然比较突出。
（2）决策权与经营权界定模糊。一方面，省联社与各县（市）理事长签订的目标责任书，有些内容和条款完全是经营管理方面的，但责任之下，让理事长置身经营之外显然不太可能；另一方面，联社自身管理中也确有沿袭过去的所谓传统经验和老方法，经营管理中的大小事情，习惯上仍由一把手定夺，使得身兼党委书记的理事长在实际工作中既抓决策，也还得抓经营上的事情。
（三）监事会职能作用脆弱
目前，从监事会运作情况看，由于没有具体的操作指引，一些联社的监事会主要是通报监审工作情况，并没有完全按监事会的职能实施对联社业务、财务活动和社务情况的全面有效监督，监事会会议成了稽核检查工作汇报会。在监事会组成人员中，外部监事占多数。而外部监事由于金融理论和银行业务知识相对贫乏，无力发挥其监事的作用。
（四）产权关系未能完全明晰
产权关系未能完全明晰，主要表现在股本金的稳定性较差，资格股所占比例太大，而投资股所占比例太小，产权的明晰性依然不清。
（五）信息披露和风险提示不够
由于受经营理念和实际经营业绩不景气的制约，信用社执行信息披露制度，对公众公开披露自身经营业绩和经营活动时，其实施起来效果还是存在不明显、不意愿的特征。
（六）经营机制转换不明显
从已过渡到统一法人的通道农村信用社看，大多遵循的还是以往的管理经营模式，缺乏应有的网点整合、成本核算、企业化绩效考核手段和方法，尤其是信贷方面，更是依赖基层信用社作为前沿阵地，与改革前没有大的区别，风险识别与评价体系、严格的审贷分离制度和赏罚分明的信贷
产权关系未能完全明晰，主要表现在股本金的稳定性较差，资格股所占比例太大，而投资股所占比例太小，产权的明晰性依然不清。
三、对农村信用社产权制度改革的几点建议
农村信用社产权制度的设计必须通过改革产权模式，明晰产权，完善股权结构，促进农村信用社健全完善自身的法人治理结构，形成相互制衡、相互监督的内部制约体系，从而实现经营机制的转换，逐步走向自主经营、自负盈亏、自我约束、自担风险和自我发展的良性轨道。具体而言，本文提出如下建议：
（一）以完善法人治理为重点，着力提高信用社科学决策能力一是完善社员代表大会制度,切实保障社员的民主管理权。
二是充分发挥理事会职能作用。联社要结合信息披露等有关规定，注重加强对外部理事金融业务基础知识的培训，更好地发挥理事会议事和决策作用。
三是强化监事会的职能。监事会直接对社员代表大会负责，依法对理事长、主任的履职行为进行监督。
四是管理人员实行招聘制。五是制定严格的职责分工制度。在完善法人治理结构过程中，严格界定“三会”的职责，真正实现决策权、经营权、监督权的分离，明确业务分工，形成职责明确、分工合理、统一协调、相互监督制约的机制。
（二）以明晰产权关系为抓手，激活信用社发展动力
一是合理选择产权制度。要充分结合本地实际，因地制宜选择既符合本地区、本部门实际情况，又符合国家规定的组织形式；其次要把明晰产权与完善法人治理结构、落实内部管理责任紧密结合起来，建立一套决策、管理、监督相互制衡以及激励和约束相结合的经营机制。
二是加快对农村信用社现有产权的清理和处置工作。农村信用社要加强对股本金的管理和规范，必须采取积极有效的措施，吸引个体经营大户、企业法人和其他经济组织等愿意“理事”、能够管理的投资人入股投资，来扩大投资股的比例，以确保股本金的真实、稳定和股权结构的合理性，努力实现股权结构的多样化和投资主体多元化。
(三)以效益为中心，努力提升信用社经营能力
改革后，农村信用社应尽快适应统一法人体制的要求,树立和落实科学的发展观，以优化资源配置为切入点，充分调动一切积极因素，把规模、效益、质量、安全相统一的经营管理目标落实到实践之中，切实推进经营机制和管理方式的创新。
(四)以管理为核心，增强信用社抗御风险的能力
统一法人以后，基层农村信用社要全面推行授权授信管理。不断完善审计监督职能，强化事前、事中、事后监督。要按照市场经济原则和有效管理的要求，整合理资源，增强信用社抗御风险的能力。
(五)明晰产权，实行股份制
实行股份制是农村信用社改革和发展的内在需求。首先，农村经济的快速发展使城乡差别逐步缩小，城乡一体化的经济格局客观上要求农村信用社的改革和发展适应这种变化。其次，“三农”内涵的变化，使农村信用社的支农性质发生了飞跃，金融服务的需求层次有了较大的提高。信用社如果停留在合作制基础上止步不前，业务功能将大打折扣，将面临失去市场的危险。第三，以县为单位实行统一法人为农村信用社提供了股份制经营的基础。过去基层社的独立法人体制，其经营规模小，服务领域窄，管理层次低，资本金不足，很难实现现代企业的股份制改造。县(市)联社实行统一法人后，实行股份制，明晰产权，落实经营责
任，将有利于农村信用社的改革与发展。第四，国有商业银行进入城市开展业务。支农任务落在了农村信用社肩上。如果农村信用社坚持合作制性质，将会出现理论与实践相结合过程中的严重错位。
