实行项目代建制的探讨_代建制项目

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实行项目代建制的探讨

摘要代建制是项目管理的一个创新，本文论述了推行项目代建制的必然趋势和现实意义，提出实施中要解决的问题、要做好的工作，明确相关单位的职责，订好项目代建协议，坚持遵章守法，加强制度建设，积极培育代建市场，促进项目代建制的健康有序发展。

关键词项目管理 代建制 推行 探讨

项目代建制最早起源于美国的建设经理制（CM制）。CM制是业主委托被称为建设经理的人来负责整个工程项目的管理，包括可行性研究、设计、采购、施工、竣工试运行等工作。2004年7月，国务院正式出台《关于投资体制改革的决定》。根据这个决定，全国各地都在进行项目建设投资管理体制改革，“代建制”就是这个改革探索的一个产物，现在成为建设行业项目管理的一个亮点。本文试就项目代建制进行一些探讨。

代建制势在必行。

长期以来，我国政府投资项目一直都是采取由行政部门组建临时基建班子（如基建办、工程指挥部等）的方式进行建设管理。这些基建班子大多缺乏相应的建筑技术和工程经济等专业知识，不熟悉投资规律和基本建设程序，不了解现代先进的项目管理方法，因此难免出现各种管理不善的现象，如决策不够成熟，随意调整方案，前期及实施阶段各环节之间相互脱节，建设工期拖延，工作效率不高，质量难以保证，投资效益低下等等。同时，基建班子一般在项目建成后随即撤销，在建设中积累的经验教训不能转为技术资源，供其他单位或后续项目借鉴，往往是“项目开了搭班子，工程完了散摊子”、“只有一次教训，没有二次经验”。

在这种项目管理体制下，“投资、建设、管理、使用”四位一体，政府在整个项目实施过程中缺乏很好的过程控制，在法律层次上也缺乏追究责任的效力，项目使用单位、施工承包单位和监理单位等项目参与方都成了超投资、超标准的受益者，政府对投资项目的监管实际上

处于失控状态，造成了人、财、物和信息等社会资源的严重浪费，而且容易滋生腐败现象。某地政府投巨资建设一个医院，临时组建一个建设工程指挥部，由于指挥部主要由行政人员和医务人员组成，对建筑工程完全是外行，在项目建设过程监管失控，等到项目竣工以后才发现这里有缺陷，那里有问题，可是一切都为时已晚，这些“工程指挥”们唉叹：一个工程这么多教训，什么时候能再建这样一座医院，吸取这些教训，避免这类损失。

可以说，这种项目管理模式已经到了非改不可的时候。代建制正是医治上述弊端的一种新模式。这种新的项目管理体制，就是政府投资的非经营性项目，通过招标等方式选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，建成后再移交给使用单位。

代建制的现实意义

推行代建制的好处是十分明显的。从目前实施的情况来看，代建制至少有以下几个方面的现实意义。

首先是实现了项目管理的社会化。随着经济和科技的发展，社会分工越来越细。“代建制”按照社会化分工的要求，通过将政府投资项目交给专业机构进行建设管理，理顺了政府投资工程中各方主体的责、权、利，从而使政府从工程的组织建设上解脱出来，促进了政府职能转变，使政府投资项目的建设和监管实现了分离，政府从项目的具体实施者，变成了真正对项目实施监督的监管者，使工程项目的监管得到加强。

其次是实现了项目管理的市场化。代建制按照市场经济规律实行商业化运作。由于实现了管理机制的转换，在经济利益的驱动下，代建单位能自觉地根据投资主体（政府）的要求严格控制项目投资，强化投资的约束机制，通过细化和优化建设方案，尽可能地节省费用，提高投资效益，有效地避免了过去概算超估算、预算超概算、决算超预算的“三超”现象。再次是实现了项目管理的专业化。由于代建单位具有丰富的基建经验，拥有明显的专业优势，把项目管理专业手段应用到政府投资项目中，可以对工程的成本和投资进行有效的控制，同时可以较准确地核定工程量和工程进度，有效地保证工程质量和进度，这就避免了过去政府及其工程指挥部缺乏专业知识造成的恶果。

其四，还实现了项目管理的规范化。实行代建制，项目各方职责明确，由于业主单位和代建单位通过合同来已经确定了双方的责任，就有效地避免了过去那种临时机构撤销后，对项目出现的质量、安全等问题无人负责的状况，促使各方主体更好地履行各自的职责。

此外，代建制还成为工程腐败的“克星”。代建制这种制度设计的出发点可能不是为了预防贪腐，但它的实施克服了政企不分、产权不明、责权不清的现象，将有效遏制项目建设的贪腐行为，成为从源头上防治腐败的重要保障。而且由于业主单位和代建单位关系的明晰化、合同化、法制化、也能较好的防止拖欠工程款现象。

近几年，各地进行代建制的尝试，都取得可喜的成效，实现了“政府监管、业主投资、代建管理、各负其责”的目标。福建省漳州市于1999年10月开始试行城市建设投资体制的改革，把政府投资的非经营性项目委托给城市建设投资开发有限公司进行建设，改变了政府对城市建设大包大揽的做法，取得了初步成效和操作经验。政府投资项目委托给代建单位以后，本身就没再建什么工程指挥部了，推动了政府职能的转变。深圳、厦门等城市作为代建制试点城市，也进行了一些有益的尝试。2004年，深圳市建设高速公路，由该市交通局与深圳高速公路有限公司签订《工程建设委托管理合同》，被认为是全国首例在市政道路中采用代建制模式，取得明显的经济效益和社会效益。

推行代建制要做好的几项工作

项目代建制还在尝试和摸索中，就目前实施的情况看，笔者认为，推行代建制，要做好以下几项工作。

一是明确相关单位的职责。在项目代建制实施的法律关系中，市场主体主要有代建单位和业主单位，双方的职责必须明确。业主单位的主要职责是：根据项目的性质、建设规模和总投资额，提出项目使用功能配置、建设标准；协助代建单位办理计划、规划、土地、施工、环保、消防、园林、绿化及市政接用等审批手续；参与项目设计的审查工作及施工、监理招标的监督工作；监督代建项目的工程质量和施工进度，参与工程验收；监督前期工作代理单位和建设实施代建单位对政府资金使用情况；负责政府差额拨款投资项目中的自筹资金的筹措，建立项目专门帐户，按合同约定拨款。而代建单位的主要职责是：组织施工图设计；组

织施工、监理和设备材料选购招标活动；负责办理年度投资计划、建设工程规划许可证、施工许可证和消防、园林绿化、市政等工程竣工前的有关手续；负责工程合同的洽谈与签订工作，对施工和工程建设实行全过程管理；及时向业主单位报告项目进度和资金使用情况；组织工程中间验收，会同业主单位共同组织竣工验收，对工程质量实行终身负责制；编制工程决算报告，负责将项目竣工及有关技术资料整理汇编移交，并按批准的资产价值向使用单位办理资产交付手续。

二是订好项目代建协议。在项目代建制实施中，《项目代建协议》是最重要的商务合同，它规定了代建单位和业主单位在项目建设过程中的权利与责任，确定了各方在协议中分担风险的方式和范围以及一旦在项目寿命期内发生意外事件，政府应提供的支持和各方应采取的行动。在协议中明确双方的权利和职责，可以避免业主单位越权干预代建单位的行为，以致影响代建单位的积极性和主动性，影响项目建设的顺利进行。《项目代建协议》表述要准确明晰，具有可操作性，一般以时间顺序，即从前期的勘察设计等，到建设施工，直到最后移交，来规定合同各方的权利和责任，相当于给项目建设绘制出流程图，便于实际操作。代建单位的赢利一是来自建设单位管理费，二是来自实行投资包干责任制的节余资金分成部分，因此必须确定代建费率。代建单位根据项目的不同特点和要求，提供一定比率的履约保函金额，也应在协议中明确。

三是坚持遵章守法。业主单位和代建单位在项目管理中必须严格遵守国家的法律法规，执行环境保护、节能减排等基本国策。在代建制实施中，代建单位要严格履行协议，对于业主单位提出的初步设计标准和技术规范，包括建设规模、使用功能等，应该进行审核，任何错误和遗漏所造成的后果将由代建单位承担。在建设过程中，需要对初步设计进行改动的，由代建单位书面向业主单位提出，经相关部门审查认为改动确有必要的，才能改动，代建单位不能擅自改动初步设计。代建单位未能完全履行《项目代建合同》，擅自变更建设内容、扩大建设规模、提高建设标准，致使工期延长、投资增加或工程质量不合格，所造成的损失或投资增加额一律从建设实施代建单位的银行履约保函中补偿；履约保函金额不足的，相应扣减项目代建管理费；项目代建管理费不足的，由建设实施代建单位用自有资金支付。同时，要把违约行为记入该代建单位的信用档案。协议要特别强调质量保证、质量控制和工期进度，建立重大问题和工程进度的报告制度。在不影响正常施工的情况下，业主单位有权检查代建单位的质量控制过程和方法，有权检查项目施工现场，发现施工质量问题，代建单位应及时改正缺陷。项目竣工后，要按规定的程序、方法和标准进行工程验收，以确认工程建设是否满足设计和建设要求。

四是加强制度建设。由于代建制是投资体制改革中出现的项目管理模式，目前仍在探索中，属于“进行时”中的新生事物，因此需要不断总结经验，通过制度建设来逐步加以完善。目前，各地试行代建制，具体模式和操作办法不一，可以说是五花八门，各显神通。由于没有相应的法规依据，造成代建单位的定义、职责、涉及范围等不明确，以致在实施过程中，项目各方操作起来总觉得无章可循。有的代建单位与投资单位在操作中是市场经济的平等主体，有的则不能完全平等相处，无法体现市场主体的平等关系。笔者认为，政府及有关部门应该总结实践中的经验和教训，尽快推出统一的《政府投资项目代建制管理办法》，便于规范操作，避免各行其是的现象。而代建制的具体规则也不明确。“代建费率”应是多少之类的具体问题，目前没有统一的明确的说法；而且没有统一的代建合同示范文本，实施中的许多问题都是凭双方临时协商，或经有关部门进行协调，这就难免出现一些扯皮现象。应该尽快出台政府投资项目代建合同的示范文本，使“代建费率”之类的问题，使项目各方的权利和义务更加明晰和具体。

五是积极培育代建市场。实行项目代建制，有集中代建和公司代建两类，目前不少地方主要是采取集中代建，即设立事业性质的建设管理单位，并由其作为政府投资项目建设实施阶段的责任主体和集中统一建设项目。但也有专家认为应更多地采取公司代建，通过市场确定项目管理公司，即代建单位。笔者认为，目前两种形式可以并行尝试。但随着社会经济的发展，公司代建可以而且应该健康有序地发展。而要保证项目代建制的健康发展，培育规范有序的代建市场，必须建立起一系列相应的管理制度，如市场准入、招标投标、行业监管等方面的制度。代建企业的市场准入，应该有一定“门槛”，以保证代建质量。这些“门槛”包括注册资金，以证明其承担风险能力；技术力量，以证明其管理能力；代建记录，以证明

其实际能力，等等，按照这些情况和数据确定其资质等级。无论是业主单位通过招投标选择代建单位还是代建单位通过招投标选择承建商，都需要健全的招投标制度和规范的招投标机构。代建市场的健康发展，离不开必要的行业管理。建立和强化行业管理，不但能使代建制健康发展，还可以带动整个建筑领域的行业管理。

政府投资项目代建制势在必行，有重大的现实意义，其前景是十分明朗的。但代建制试行中遇到一些问题，必须认真面对，积极寻求解决办法，逐步健全、细化和完善，才能把这样一个好的机制或模式推广开来。现在，应该在实践的基础上从一定的理论高度来认识代建制的意义，分析实施中存在的问题，妥善加以解决，使项目代建制能健康发展，取得更好的成效。

作者：漳州市建设局 许初鸣