中国慈善机构内部控制问题与决策_慈善机构内部控制

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中国慈善机构内部控制问题与决策

--------以中国红十字会为例

2011年6月20日，微博上一个名叫“郭美美baby”的女孩引起了众人瞩目。她在微博上经常展示自己的生活照，从中能看到，她开玛莎拉蒂跑车、在别墅开生日会，皮包、手机、手表都是昂贵的奢侈品。而她微博认证的身份是“红十字会商业总经理”，正是这一点，引发了公众的强烈质疑：一个年仅二十岁的女孩就当上了总经理，并拥有名包豪车，财产来源是否和“红十字会”有关？一时之间，网友们展开了“人肉搜索”，各种与郭美美、红十字会有关的说法在网络上流传，真假难辨，真相不明。事件发生后，郭美美最初发表的一条回应微博，对整个事件的发展产生了重要影响。这条微博解释说：“我所在的公司是与红十字会有合作关系，简称红十字商会，我们负责与人身保险或医疗器械等签广告合约，将广告放在红十字会免费为老百姓服务的医疗车上。”正是郭美美说的这种合作模式，让公众的疑问进一步升级。他们质疑：是否有人在利用慈善牟利，为个人获取巨额的财富。“郭美美”事件使红十字会处于风口浪尖，其信任危机也越来越严重，已有研究证实慈善机构内部控制失效是导致慈善机构信任危机的主要因素之一。那么，作为全世界组织最庞大，也是最有影响力的红十字会其内部控制是否合理且得到有效执行呢？为促进慈善机构有效利用社会资源，本文对中国红十字会内部控制进行了探讨，希望提高慈善机构效率，保证募捐人和受赠人的利益。

一、中国红十字会及内部控制

（一）中国红十字会

中国红十字会是从事人道主义工作的社会救助团体，是中华人民共和国统一的红十字组织，以弘扬“人道、博爱、奉献”的红十字精神，保护人的生命和健康，促进人类和平进步事业为宗旨。中国红十字会是国际红十字运动的重要成员。中国红十字会1904年成立，建会以后从事救助难民、救护伤兵和赈济灾民活动,为减轻遭受战乱和自然灾害侵袭的民众的痛苦积极工作，并参加国际人道主义救援活动。目前，中国红十字会有31个省级分会、333个地级分会、2860个县级分会和新疆建设兵团分会，铁路和商业系统红十字会，香港和澳门特别行政区红十字会，有7万个基层组织，团体会员单位12万个，志愿者113.2万人，会员总数2398万人，其中青少年会员1549万人。

（二）内部控制

内部控制是指一个单位的各级管理层，为了保护其经济资源的安全、完整，确保经济和会计信息的正确可靠，协调经济行为，控制经济活动，利用单位内部分工而产生的相互制约，相互联系的关系，形成一系列具有控制职能的方法、措施、程序，并予以规范化，系统化，使之成为一个严密的、较为完整的体系。

二、中国红十字会内部控制缺陷

（一）专业胜任能力不足

2011年6月27日，国家审计署发布《2011年第31号审计结果公告》显示：中国红十字总会及其及所属单位，在预算执行中存在5个不符合会计制度规定的问题，并指出问题金额为219.71万元。次日，红十字总会副会长王伟解释称：公告所披露的问题是针对总会2010年财政拨款的使用，不涉及社会捐款，且问题均源于技术层面操作不当与核算不规范，不存在贪污腐败、假公济私、“小金库”等问题。

如果他说的是真的，那么我们可以知道红十字会会计部门的相关人员存在专业胜任能力不足问题。其内部控制并没有解决专业胜任能力不足问题。专业胜任能力是内部控制的基础，如果在人员方面都无法保证拥有足够的知识和经验，那么内部控制由谁来控制？出了问题谁来解决？219.71万元是众多捐赠者汇聚而成的，在性质上应该构成了重大错报，而专业胜任能力则是发现重大错报的第一道门槛，特别是对于红十字会这样非盈利的机构，专业胜任能力更是尤为重要，因为机构的特殊性更容易造成舞弊和腐败。然而，慈善机构财务人员知识体系陈旧，会计账务处理过于简单，资金用途记录过于笼统和管理人员的管理知识匮乏都给专业胜任能力造成很大威胁。

（二）经费控制不严

2011年7月19日，中国红十字会晒出了“三公”费用：2010年“三公”决算152万元，其中出国（境）费107万元、公车费用30万元、接待费15万元。红十字会公布今年“三公”预算为151.16万元，其中接待费预算由15万元降至3万元。由此可见，2010年得接待费已近超出预算400%，属于严重超支。

在会计核算中，接待费是有严格的限制的，在盈利企业中，每年的业务接待费不能超过主营业务收入的千分之五，否则多的不能在应纳所得税额中扣除。在非盈利企业中，业务接待费也应该控制在应有的范围内，对于超出400%的情况，内部控制在制作预算和执行预算方面是是失效的。同时，我们可以看到出国（境）费107万元是高的超出了我们承受的范围。对于办公经费控制不严，主要是慈善机构每到年末开始突击花钱，以使下一年度国家财政增加拨款。总是，中国红十字会的在经费方面的内部控制不严格，没有制定正确的预算或执行中的偏差得不到有效的控制。

（三）授权批准控制制度落空

据人民网报道，2009年底，红十字总会未将所属干细胞管理中心项目资金累计结转和结余25.32万元纳入 2009年度部门决算和2010年部门预算，也未报经财政部门审核确认。没有得到审批的事项却能实现，可见红十字会的授权批准控制制度落空了。

授权批准是内部控制的一项重要控制方式，中国红十字会尽管也采用了授权批准的控制手段，也规定了不同额度资金使用的分级授权标准，但由于这一授权控制方式使实际操作程序增加，一定程度上影响了管理运作效率 因此，为提高管理效率，在实际操作中红十字会的内控人员充分运用分解经济事项的方法，一方面降低批准级别，同时也达到了绕过控制程序的目的，从而使授权批准制度失去功效，也为贪污和舞弊创造了条件。

（四）透明的财务制度缺乏

2011年7月21日，中国红十字总会终于公布了《关于贯彻落实“两公开两透明”承诺的通知》，提出将推进实现全国红十字会系统信息公开的制度化、规范化，捐赠人隔日将可在红会网站上查询款物信息。此项通知中要求，地方各级红会要积极履行“两公开两透明”承诺，以重塑红十字会的社会形象。然而，在此之前，中国红十字会并没有通过任何途径和形式向外界展示其实如何利用捐款的。

由于无法像上市公司一样向外界定期公布经审计的财务报表，其财务透明度几乎为零。在中国红十字会官网上，我们能找到的捐款利用数据最新的是2007年的，而且里面只有集团捐款的贷方，既只是说明了收到多少钱，并没有说如何利用的。另外个人捐款几乎没有统计数据。除此之外，我们找不到其它的数据。所以，中国红十字会缺乏透明的财务制度，才会使它在关键时候拿不出证明自己的证据，也无法是民众信服。

（五）外部审计可信度底

公开资料显示，近几年来，中国红十字会均聘请一家名为“中维会计师事务所”的会计师事务所对其所接受捐款进行年度审计。然而，据媒体调查，中维会计师事务所是一家只有5个合伙人、30万注册资本小型会计师事务所。其网上能查询到的信息少之又少，甚至连官网都找不到。

与知名会计师事务所相比，一般中小型会计师事务所所出具的审计报告在公信力方面会有所不足。民政部又如何确保名单中这些中小型事务所的审计质量呢？外部审计与内部控制关系密切，一方面，外部审计会对内部控制的有效性进行检测，同时也会依赖内部控制完成部分审计工作，另一方面，内部控制在外部审计过程中能发现自身存在不足，并加以完善，使内部控制水平不断得到提高。然而，其外部审计的可信度低造成了人们对机构的信任也不足以发现内部控制的问题，相当于内部控制的有效性得不到保障。

三、提高中国红十字会内部控制有效性的对策

以上对中国红十字会内部控制缺陷的分析显示，当前该机构的内部控制基础工作薄弱是显著问题，而慈善机构作为非营利组织相较之企业面临较小运作风险的特性使得慈善机构内部控制有效性更多的取决于内控基础工作的有效性。我认为可以从控制环境，控制活动，控制监督这三个内部控制的必要和基础要素对中国红十字会内部控制进行改进和创新，以达到提高其内部控制有效性的目的。

（一）控制环境

良好的控制环境是实施有效内部控制的基础控制环境决定了慈善机构内部控制的基调，影响人员对内部控制的认识和态度。而内部控制理念作为构成控制环境的关键因素之一，直接影响到慈善机构内部控制的有效性。先进的内部控制理念将为控制。活动和控制监督提供正确的指引，促进内部控制机制有效性的充分发挥。慈善机构作为一种特殊的非营利组织，机构设置简单，人员较少，而职责不分的现状使得仅有少数人员掌握着所募集善款和财产物资的调度权和控制权，从而使得募集资金和物资使用的合理性很大程度上取决于人的因素 这也使得传统的物本内部控制的理念不适用于慈善机构的内部控制。因此，中国红十字会的全部人员都将成为内部控制的主体，人性化管理制度的设计将有效地促进全体人员道德人格的形成，激发全体人员自觉遵守职业道德，自觉监督挪用募集资金等非理性行为，从而充分合理地利用、慈善机构的资金，提高内部控制有效性。其中，组织的领导者必须以身作则，在机构内部加强道德建设，营造良好内部控制环境。

（二）控制活动

控制活动有助于确保中国红十字会内部控制制度的有效性。而职责分离和人员评价制度是控制活动的重要组成部分。红十字会的职责分离应强调募款保管与账务处理职能的分离，资金拨付与实际发放职能的分离，物资盘点与记录职能的分离，以防范同一人员在履行多项职责时可能发生的舞弊或错误。此外，还应建立人员评价制度，以慈善机构人员自述工作情况（主要包括：经手资金的数额和使用状况，是否存在资金挪用或舞弊行为，是否举报慈善机构及其人员的不法行为）和外部审核相结合的方式来评价相关人员职责履行状况，并以该评价结果作为人员晋升和责任追究的依据。

最重要的是，红十字会可以采取社区服务模式在一定程度上替代现金捐赠的方式来减少控制活动中出现问题的概率。在吸收社会资源方面，由于社区扎根群众，能够吸纳大量的义工，以其劳动为慈善事业做出贡献；医疗工作者，退休教师，老人看护等人才也可以参与到社区服务中，组织培训、教育、医疗等活动；而娱乐明星、政府官员、知名慈善家、企业家成为会员，可以增加该机构的知名度，方便日后募捐活动的开展。同时，由于大量人员都是义工，减少了日常薪酬开支及管理开支，降低运营成本，降低内部控制风险；在服务特色方面，相比单纯的捐款捐物，社会服务的多样性可以更好地满足不同群体的需求，等于将慈善业进行了市场细分。事实上，我国已经开始在慈善服务的多样性方面做出明确说明：积极“开展形式多样富有成效的慈善活动，着力打造有竞争力的品牌项目，不断拓展服务领域，重点推动灾民救助孤儿、救助扶残、医学救助等项目的开发和实施，并逐步向文化艺术项目、环境保护项目等方面发展，广泛动员社会力量以各种形式参与慈善活动。”在组织性质方面，我国红十字会是半政府性质，往往挂靠在某个政府机关名下，在人员配备组织机构设置方面、有较浓厚的政府背景。政府主导模式的缺陷在于，慈善机构往往容易出现一些组织庞大，人员冗杂，组织开支过大，缺少监督和透明度等问题。如果我们采用现代企业制度，追求组织效率最大化，重视保障组织利益相关者的利益，那么中国红十字会便会机构精简，透明度高。

（三）控制监督

加强控制监督有助于及时发现识别内部控制中存在的问题，控制防范贪污和舞弊行为，降低类似事件的发生率，进而提高中国红十字会内部控制的有效性。对中国红十字会内部控制的监督应从内外两个方面建立起有效的监督机制，以提高监督的效果。

1.建立内部反舞弊机制

建立反舞弊机制将会增加舞弊成本和其被发现的概率，是对舞弊行为的一种威慑和控制 而反舞弊机制的建立要以有效的投诉举报渠道为基础。因此，中国红十字会应建立并畅通电话，电子邮件，信函等多种举报渠道，以便及时发现赈灾资金迟迟不到位或数额不足的情况 同时，应积极关注舞弊多发的募款收集保管及拨付环节，对发现的疑似舞弊或违法行为采取必要的跟进措施。

2.建立中国红十字会外部审计协会

对于中国红十字会内部控制的监督和评价，为避免内部人员相互包庇的影响，作为独立性最强的民间审计，其作用也不可忽视。因此，应建立由爱心人士和外部审计

人员组成的审计协会，该协会主要负责监督红十字会构定期公布的内部审计报告，对报告中列示的赈灾资金数额和用途的真实性进行审核，评价募集资金到位的及时性，并将发现的错误和舞弊及时公之于众，以发挥民间审计的作用。

总之，我认为针对中国红十字会内部控制的缺陷，为提高慈善机构内部控制有效性，我们应从控制环境、控制活动、控制的监督三个角度来对其内部控制进行相应改进。但是这是一个循序渐进的过程，不能在一夜之间完成。同时，这些也需要各方的积极配合和努力，我相信，在未来，中国红十字会的内部控制一定可以塑造出值得信任的慈善机构形象。

参考文献

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