关于失地农民权益保护问题的思考_论农民权益保障思考
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关于失地农民权益保护问题的思考
09级省函本科公共管理澄海班李秋松
目前，由于土地征用的补偿方式不当和标准偏低，使失地农民的就业和社会保障问题得不到妥善解决，由此带来了一系列社会矛盾和冲突，并给城市化和村民自治带来了负面影响。
一．农民失地情况不断加剧的主要因素：
上世纪90年代中后期以来，随着城市化进程加速和城市土地出让的市场化，使得土地的农转非进程加快。除此之外，还有两个人为因素导致农民失地情况不断加剧。
1.地方政府出于增加预算外财源的需要。财政体制改革过程中收入不断上缴，地方政府通过扩大农转非规模，以增加预算外财源的动机和行为有增无减，1994年后的财政体制改革使得中央集中收入，但财政体制安排并未配合相应转移支付，中国出现财政收入向中央和省级政府集中的情况，但是地方政府预算内收支落差却逐渐增大。由于土地出让金不再上缴中央财政，全部留归地方财政，加上土地征用后的出让收入是政府预算外收入，地方政府有很强的欲望征用更多农地并获取出让利润。
2．地方政府出于吸引投资和突出政绩的需要。地方政府出于在区域竞争中吸引投资和突出政绩的需要，通过建立新城区，城市开发区和各类工业发展园区，加大土地征用和供给规模，却往往以低于市场价格征用土地，再以市场价格转手，获得巨大的级差地租，从而大致大量农民失地。
二．失地农民权益受损的主要表现及原因。
当前，在征地过程中普遍存在着对农民的补偿标准偏低又没有配套的社会保障措施，盲目上导致“征而不用”，“暗箱操作” 而滋生腐败，征地补偿安置费分配混乱等多方面的问题，这些都形成了基层农村社会矛盾尖锐化的导火索，有的地方基本权益受到损害的农民甚至还采取集体上访，诉讼等手段乃至一些过激行为来保护自己。失地农村的权益受损突出表现在如下几个方面：
1.征地补偿偏低，政府“底买高卖”，农民享受不到土地增值带来的好处。新修订的《土地管理法》规定，征用耕地的补偿费用包括土地补偿费，安置补助非以及地上附着物和青苗的补偿费。土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的6至10倍。安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算，每人的补助标准为该耕地被征用前三年平均年产值的4~6倍。但是，近几年农产品价格不断下降，农产品出现“卖难”，按法定标准算出来的补偿标准又太低，根本不能解决失地农民的长远生计，即便如此，一些地方还在打农民主意，连低廉的法定补偿款也不能兑现。这种不顾农民生计，只给失地农民发一点安置补助费的做法，严重损害了农民利益，政府向农民征用土地时按农业生产的边际收益支付补偿安置费，对农民进行永久性的一次性补偿后，却在向社会拍卖时按土地的市场价格成交，增值达数倍，数十倍甚至数百倍，形成价格上的巨大差距，而农村土地所有者并没有分享到土地出让后的增值。
2．征地补偿金在分配过程中被层层截留，村级留用管理不规范。土地征用过程中，土地收益为土地的所有权及使用权收益，因此这部分收益应该在失去土地所有权及使用权的产权主体之间进行分配，即在集体经济组织及农民个人之间进行合理的分配。然而，实际中一些县、镇政府也参与补偿收益的分配，从而导致集体经济组织及农民个人获得的补偿收益减少，由于留村的补偿款份额较大，且缺乏严格的监督管理机制，有些村干部用整地补偿费支
付村里的日常行政开支，甚至用来发放村干部的工资，更有少数村干部依靠手中的权力大肆挥霍失地农民的保命钱。县、镇、村级的层层截留，不当的使用和管理又往往导致农民所得进一步减少，引起村民的不满，导致干群关系紧张。
3.失地农民的生活保障问题比较突出。目前政府征地普遍采取的是征地时一次性支付补偿金，让被征地农民自谋出路。而自谋出路的失地农民，在就业方面明显处于劣势地位，很容易陷入失地又失业的困境。失地农民文化素质和劳动技能偏低，因征地从农业转产后，主要从事一些技术要求不高的体力劳动。但随着经济发展，劳动力市场逐步由单纯的体力型向专业型、技能型转变，使得低素质的失地农民就业难度很大。与此同时，失地农民的养老，医疗等社会保障问题得不到妥善解决，生活风险凸显。失地农民成为“上班无岗，种田无地，低保无份”的“三无”人员，成为“城市化浪潮中的新弱势群体”
三．保护失地农民权益的对策建议
失地农民问题引发的社会矛盾不断加剧，真正的原因是土地征用制度存在重大缺陷，现在的土地征用制度形成于计划经济时代，其主要特征是政府用行政命令代替市场机制，由集体土地变为国有土地的过程不是一个平等的产权交易过程，基本上是一个行政强制性的过程。低价征用农民的土地，是当前农民利益流失最主要的一条渠道。土地征用不仅没有缩小城乡差距，而且扩大了社会不公。从根本上解决失地农民问题，需要有新的立法和政策，既要满足城市住房和非农业用地的合理需求，又要给农民以公平的补偿，妥善的安置。
（一）以保障农民权益为核心改革征地制度。
1.使集体所有的土地在法律上取得与国有土地相平等的产权地位。现有的土地产划分为城市土地（国有、不同租期的长期租用）和农村土地（集体所有、通常为30年的承包合同）。集体的土地必须首先转化为国有，才可以进入土地市场，用于非农业用途。因此，集体所有和国有土地的法律权利不同。从法律上讲，公有产权与私有产权、集体产权与国有产权应该是平等的，不能用公权侵犯私权，也不能用国有产权侵犯集体产权。就现行的法律而言，农村集体土地所有权是不完全的。集体经济组织只有土地占有权、使用权、收益权、而没有处置权，不能通过买卖、转让、馈赠等方式改变所有权主体和所有权性质。由集体土地变为国家土地的过程，不应是一个简单的行政过程，而应是一个平等的财产权利交易过程。必须完善有关法律，确保农村集体土地所有权的完整性和与国有土地产权的平等性。
我国现行法律中所说的“集体所有”，就是以村为单元的所有农民共同所有，其代表是村民委员会或村集体经济组织。农民作为集体组织的成员，都平等地拥有对集体土地的合法权利，但并不能按份分割农地的所有权。“集体产权”的这一特征，使集体与农民的权益关系变得模糊：谁真正拥有土地，实际上并不明晰。在这种情况下，土地在农民不知情时被村干部出卖。可行的办法是要推进农村集体经济股份合作制改革，将包括土地在内的集体资产核资折股，量化到农民个人，组建村级股份合作社，让每一个村民拥有一份相应的股权。
1.保证国家为了公共利益的需要才动用征地权。在多数国家和地区，工商业等营利性用地只能通过购买获得。土地出售的价格和相关赔偿条款也必须经由双方当事人之间协商达成，政府不能利用国家或政府的强制力专门为一般营利企业去取得土地。政府只有为“公共目的”才可以动用强制性的征地权。由于对“公共目的”解释的不确定性，在我国存在对土地征用权滥用的现象，为了防止滥用强制权力征地，对政府强制性取得土地要有严格限制，对征地目的和范围要有严格的界定。
2.对农民给予公平的补偿。国外土地征用补偿的内容，包括地价补偿、地上物（土 地改良物）补偿及其他补偿。各国土地征用补偿的标准并不一致，有的是按市场价格补偿，即以被征用土地征用时在公开市场上能得到的出售价格为补偿标准；有的是按裁定价格补偿，即按法定征用裁判所或土地估价机构裁定或估定的价格补偿；有的则是按法定价格补偿，指按法律规定的基准地价或法律条文直接规定的标准补偿。为保证被征地者原有的生活水准不至于降低，在很多国家，法律都要求政府必须给予被征地者公平合理的赔偿。我国并不是按土地的实际价格对失地农民进行补偿，而是按征用土地的原用途进行补偿，以征地前耕地若干年的产值为标准，征地补偿费明显偏低，这不仅损害了农民的利益，也不利于保护耕地。为了切实保护农民利益，征地补偿必须以土地的市场价值为依据，不能以侵害农民利益为代价降低建设成本。给被征地农民的补偿，应当包括对生产资料的补偿和对生活保障的补偿。
3.完善征地程序，保证在征用农民土地过程中土地权利人有充分的知情权和参与权。政府在提出用地申请时，先要进行公告，让土地权利人对其合理性和合法性提出质疑；在批准用地后，要再次公告，并就赔偿等问题与土地权利人进行协商，若有争议可以申诉和申请仲裁。为此，必须建立专门的土地法庭或土地法院，公正仲裁征地纠纷。征地必须规范透明，让被征地农民参与征地过程，以保证他们对土地的使用权、处置权等得到充分尊重，利益得到有效保障。
（二）加强村务公开和民主管理制度，确保农民群众的知情权、参与权、决策权和监督 权。充分相信村民，依靠村民是村这一级各项制度改革成功与否的关键。没有村民的民主参与，不给村民表达意见、参与决策的渠道及机会，改革的效果就不会好，甚至要走向反面。因此，首先要建立一个科学的程序保证农民群众的知情权、参与权、决策权、监督权。
1.村委会应向村民公开村务、财务情况，并在村民代表会议上报告村务工作。村里 应专门设立“两务”公开栏，定期公开村务、财务。扩大公开范围，丰富公开内容。村里的事情让村民知道，这是广大村民最基本的权利。财务公开栏内公布村级集体收入、生产性开支、农田水利基本建设投入、村干部报酬、招待费用等全部收支情况，真正让群众明白。
2.建立“三会”决策机制，即村两委会议议事制度、党员大会议事制度、村民代表 会议议事制度等。村里每一项重大政策和重要事项决策的出台，如土地征用、工程承包、旧村改造、集体资产管理等方案，都必须经过村两委会、党员大会、村民代表会研究、讨论和决定。定期（每月或半月）召开村支委会、村委会，就需要提交党员大会、村民代表会议讨论的有关事项，在有选择地听取群众意见的前提下，事先商量通气，达成共识，提出初步方案；定期召开党员议事会，对党支部、村委会提交的一些重大政策和重要事项进行讨论，征求全体党员的意见，统一党员思想，以党内民主带动村内民主；经民主选举产生的村民代表，组成村民代表会议，定期召开会议，对由村两委会提出、党员大会讨论的重大政策和重要事项进行审议和表决，正式做出决定或决议，这样才能真正把决策权交给群众。
3.建立村务、财务公开的监督制度，专门成立村财务监督小组，其成员由党员群 推选，主要对村务、财务公布的账目进行清查，确保公开内容无差错、无遗漏，同时规定由村主要干部接待群众来访，对公开内容不清楚、不明白的做具体解释说明。建立村干部顶地报告工作制度和对村干部述职评议制度。每年组织一次村干部向全体党员、村民代表述职，由党员和村民代表对村干部进行民主测评。
（三）广开渠道，解决失地农民的就业和生计问题。
1.建立健全失地农民再就业培训机制。各级政府拿出一部分土地出让金专门用
失地农民的定期再就业培训。政府在贷款、税收、场地等方面对自谋职业和自主创业的失地农民提供优惠政策。金融部门应适当放宽信贷条件，降低贷款门槛，鼓励和扶持失地农民发展生产，失地农民申请个体工商经营，在一定年限内享受城镇下岗工人的税费待遇等。
2.建立留地安置制度，规范和引导出租房市场，使之成为失地农民的可持续生。由村级组织自主开发和经营，对土地征用面积超过一定数量的村，可以在征地以后给农民留下一定面积的居住地，经营地，有村集体按照统一规划，鼓励农民用留下的土地建设自有厂房或开发其他经营项目，使农民有长期稳定的收入。只要政府部门用积极的态度去引导和规范出租屋，加大管理的力度，完全可以成为政府解决失地农民问题的一个明智政策选择。依
次类推，政府不要把解决问题的思路只局限在“就业”上，以“可持续生计“的概念来考虑问题可能天地更宽阔。
（四）建立失地农民社会安全网。常说土地是农民最后的保障，政府在征地时，也应从 “最后保障“的角度审慎处理这个问题，要留足资金，对失地农民的养老、医疗和失业问题应该有个说得过去的政策安排。为失地农民建立社会保障是保障失地农民权益的根本途经。在保障资金筹集方面，应坚持政府、集体、个人共同出资的原则。要改变一次性货币安置为主的做法。征地地价一部分发放给失地农民，保障其当前的生活需要，一部分要作为失地农民的社会保障基金。鉴于土地非农转用后增值收益巨大，而农民得到的征地补偿太少，建议城市政府从土地差价中按一定的比例提取一笔特别基金，用于解决所有失地农民的社会保障问题。这是建立农民社会保障基金的主要来源。不仅要考虑现在和以后被征用土地的农民问题，对以前被征用土地的农民也要有相应的对策，因为他们距离老龄阶段更近或已经进入老龄阶段，因此需求也更迫切。被征地的集体经济组织也应从本集体的积累资金或土地补偿费用中抽调一定的资金注入失地农民社会保障基金。为失地农民而设立的各项社会保险制度，不要直接与现行城镇的类似制度衔接。因为现行城镇的类似制度有很大的缺陷，譬如保障标准超过各方（政府、企业、个人）的负担能力，企业和个人参保积极性都受到影响。
（五）加快“村改居“、农转非和社区文化建设。失地农民村委会要改制成社区委员会 按照城市社区的规范和要求进行管理，失地农民应从农村户口转成城镇户口，享受城镇居民应有的权益。要完善基本的生活设施和文化教育设施，通过丰富多彩的社区文化活动和市民教育活动，打开农民和市民沟通的桥梁，增强现代市民意识和心理适应能力，促使失地农民在思想观念、生活方式、行为方式上顺利向市民转变。
