关于土地征用与城市化进程的思考_城市化进程中土地问题

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• •关于土地征用与城市化进程的思考发布时间：2007-11-22 10:34:46 来自：《内蒙古土地》沈阳铁路局 段宝昌征用农村集体土地关系到及时为国家提供建设用地，也是涉及被征用农民切身利益的大 事。如何科学、合理地补偿安置被征地农民，同时适应社会进步、经济发展的需要，笔 者认为，应与被征地农地的保障功能、可持续发展及城市化进程有机联系起来。

一、将被征地农民转为市民，加快城市化进程

（一）作为稀缺资源的土地，是人类最基本的生产要素、生活源泉和生活空间。在 我国农村，农民没有退休金，没有养老保险，其生活的保障由其所承包的土地承租。土 地既是农业生产的基本资料，又是提供农民社会保障的基本财产，农民失去土地时，也 就失去了这一基本的保障财产。目前，既失去土地，又不能享受其他社会保障的农民大 多生活艰苦，也增加了社会的不安定因素。

（二）社会保障是指为了保持经济发展和社会稳定，对公民在年老、疾病、伤残、失业、遭遇灾害、面临生活困难的情况下，由政府和社会依法给予物质帮助，以保障公 民的基本生活需要的制度。在现代社会，社会保障制度是国家的基本制度之一。实践证 明，完善的社会保障体系是确保社会稳定，推动经济发展的“平衡器”。建立对公民的社会保障制度，是我国宪法的一项重要内容。宪法第四十五条规定“中 华人民共和国公民在年老、疾病或丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮 助的权利。国家发展为公民享有这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。”上述规定，是中国社会保障法律制度的立法根据和最高法律准则。近两年来，我国社会保障的改革 和发展迈出了较大步伐，已经形成了养老保险、下岗职工基本社会保障和城市居民最低 生活保障的“三条保障线”制度。目前，工农一体化、城乡一体化的全国社会保障体系尚未建立，上述“三条保障线” 制度还仅适用于城镇。我国农村的社会保障是由土地自身功能转化来的较为初级的社会 保障，是以有地者为主要对象的保障。

（三）因国家建设而被征用土地的农民，他们失去了土地带来的保障，仅靠有限的 安置补助费维持生计，将是非常脆弱的。将被征地农民纳入城镇社会保障体系是解决安 置难、征地难的较佳途径。1.从社会公平角度上，农民失去了土地，也就意味着失业，工人失业有养老保险、基本生活保障等，农民失业也应享受同样待遇、同样的标准。况且，目前我国大部分农 村

社区的扶持能力极其有限，既无资金又无技术的农民在丧失土地之后，就业渠道非常 狭窄，他们此后的生活将难以为继。我国社会主义的性质也不应该出现这种非农民、非 市民，既无地可耕，也无其他生存技能、生活无依的边缘的人、无助的人。将被征地农民纳入城镇社会保障体系，转变为真正的市民，充分体现了社会公平、生而平等的社会 主义制度的优越性。2.从工作及管理角度上，修改前实施的《土地管理法》中明确了农转非的条件及操 作办法、要求，只规定这一种“出口”，被征地者几乎没有选择余地，农民意见较少。自 1999 年以来，由于市场经济的发展，简单的农转非——既不招工也无其他保障的办法逐 渐失去了吸引力，因此在新《土地管理法》中不再要求农转非，改由农业安置、货币安 置、土地整理安置、保险安置、招工安置等途径进行安置。但在实践中，由于各级政府 受财力、物力、人力等因素的制约，绝大多数采用农业安置、货币安置。而农业安置的 后果是人均耕地越来越少，农业生产规模越来越小，先进的农业技术使用及推广受到制 约，更受到加入 WTO 的巨大压力，且造成以后征地的重复安置；货币安置的遗留问题 更是难以估量，由此引发的群访时有发生，各级政府疲于应付。将被征地农民纳入城镇社会保障体系，并不是简单地回到计划经济时期农转非的老 路上去，它是为农民投身城市化大潮提供保障，为使这部分农民尽快适应市场经济，走 上致富道路保驾护航。同时，这种比较明确的、易于农民接受的安置方法还可以减少基 层干部随意行政、暗箱操作等腐败现象，也保证了被征地农村集体经济组织人均耕地面 积不变，解决了重复安置这一难题。

二、将部分农民转变为市民，是实现农村可持续发展的必由之路 持续发展所关心的重点问题是将资源环境的保护与经济增长结合起来，以便满足目 前和未来的需求。目前，我国居民的 70%以上在农村，“三农”问题已直接影响到我国经 济的持续快速增长和包括土地资源在内的资源环境的保护与利用。我国政府已把“承认维 持生产所需要拥有的起码的土地面积，并抑制进一步分割土地和限制具有一定生产力的 可耕地转向其它用途”列入《中国 21 世纪议程》，这与我国人多地少、生产规模小、土 地利用粗放的现状是极其相符的。无论是从继续保持高速发展的需求条件看，还是从资 源环境的可持续利用说，加快城市化、消除城乡二元结构是实现我国农村乃至全国可持 续发展的首要条件。1.只有加快城市化才能逐步解决中国的农村问题。由于多种原因，我国城

市化滞后 于工业化，就业结构变动滞后于产业结构的变动。2001 年 11 月中国大陆地区人口普查 显示，中国非农人口占总人口的 36%，不仅低于世界 42%的平均水平，也低于与中国工 业化程度相当的国家水平。大量劳动力被滞留在农村，被排斥在参与工业财富创造的领 域之外，自然也就无法参与工业财富的分配，而工业化的本质就是社会财富的创造由传 统的农业部门为主转向工业部门为主。农民转为市民，让农民参与工业财富的创造中，让农民分享到工业财富，增加其收入，扩展其消费，从而增加居民消费总量和提高消费倾向，启动农村市场。国务院发展中心 主任王梦奎认为，推进城市化是 21 世纪中国经济发展的一个根本性问题；农村问题的根 本解决要靠农村现代化、城市化，靠大量人口的非农化。今后五年，中国农村将有 4000 万人从农业人口变为非农人口。2.只有使更多的农民从农业中分离出来才能实现土地的适度规模经营和环境资源的可持续利用。可持续发展的前提是经济增长与资源环境保护实现统一。至 2003 年底，我 国人均耕地 1.5 亩，不足世界平均水平的 1/2。将大量人口滞留在农业上，资源已承载不 了农民的生活需求。要求农民以地为生走向富裕已经很难，资源的可持续利用更无从谈 起。将大量农民转移出农业，才能发展农业，不断减轻人口对资源的压力，科学配置土 地资源；才能改变我国农业上的超小规模经营状况，实现土地的适度规模经营；才能达 到资源永续利用的目标。从农业上转移出去的农民主要有两种类型，一种是主动地、受价值规律的牵引，已 掌握一定生存技能而流向城市的农民，另一种是被动地、受国家建设影响而离土的农民，目前这部分农民进入城镇缺乏动力，离土不离乡，城镇对农民进入缺乏吸引力。因此，将被征地农民纳入城镇社会保障体系，建立适应市场经济体制要求的，措施完备、保障 有力的机制已是当务之急。

三、实施办法

（一）社会保险费的来源及管理使用。我国社会保险费（包括基本养老保险费、失 业保险费和基础医疗保险费）实行的是“国家、单位或社区、个人三方面合理分担”的筹 资原则，这种筹资原则同样适用于准备纳入城镇社会保障体系的被征地农民。1.国家分担部分。土地是农民的生产资料，又是生活资料，是农民赖以生存的基础。农民集体土地被征用，国家必须保护集体土地所有权人的合法权益，这种权益的保护主 要体现在依法对被征地者进行补偿，对农业人口进行安置。对被征用土地的补偿主要包 括土地补偿和安置补助费，土地补偿费一般由村、组集体

经济组织统一掌握、集中使用，而安置补助费由安置方使用，如果农民自谋生路，安置补助费发给个人。将被征地农民 纳入城镇社会保障体系，使农民生活有了保障，即进行了安置。因此，安置补助费应作 为国家负担的保险基金，交社会保障部门管理使用。2.单位或社区分担部分。作为集体经济组织成员，农民享有相应的权利、义务和权 益。农民的权益主要体现在提供其保障作用的土地上。由于国家建设的需要，承担该农 民保障功能的土地转换为货币（土地补偿费）。以往的农转非的农民得到了招工等安置，但他们在集体中的这部分权益并未完全转出，致使土地资产逐渐积淀在少部分人手中，如有的城乡结合部农村集体经济组织，农转非数量较多，若干年后集体只剩下几个、几 十个农业人口，却拥有亿万资产无法处置。解决这一问题要从源头做起，当农民被动地 从土地上转移出来时，农民在农村集体经济组织的权益也随之转移，即支付给提供被征 地农民新的保障的城市社会保障机关。农村集体经济组织应把这部分补偿作为集体负担 部分缴纳社会保障基金。（此时农村集体经济组织应视为特殊的社区）。3.个人分担部分。由于我国地域辽阔，各类地区之间差别极大，因此，确定一个全 国统一的分担标准是不切实际的，应该由各地（市、县）深入地进行科学调查研究，掌 握当地最低生活水平的详细数据，了解当地的消费基金，以及各自的经济承受能力、心 理承受能力，根据这些资料和数据，在社会保险制度的供给能力和实际需要之间、在政 府与个人之间谋求平衡，确定个人分担的比例。4.资金的管理。因征地是阶段性行为，补偿资金的支付一般也是一次到位，农民转为市民的社会保险金中国家分担部分、集体分担部分将一次缴纳，并统筹管理，纳入社 会保险基金，存入社会保障基金财政专户之中。这区别于普通的征缴办法，但这会增加 当年社会保险费总额，一定程度上减轻财政的压力，是切实可行的。社会保险经办机构 要为纳入城镇社会保障体系的被征地农民建立社会保险个人帐户。

（二）农民转为市民名额的确定。1986 年制定的《土地管理法》规定，“因国家建 设征用土地造成的多余劳动力…可以安排符合条件的人员到用地单位或其他集体所有制 单位、全民所有制单位就业，并将相应的安置补助费转拨给吸收劳动力的单位”，“被征 地单位的土地被全部征用的，经省、自治区、直辖市政府审查批准，原有的农业户可以 转为非农业 户口”，各省、自治区、直辖市也根据这些原则制定了具体实施细则，如辽 宁“三田