农村拆迁问题1_农村拆迁问题
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近年来，随着农村工业化、城市化进程不断加快，大批的农民私有房屋被夷为平地，拆迁量 连年上升，农村房屋拆迁引发的矛盾日趋尖锐，对抗性越来越强，农民反拆迁的上访有增无 减，损害农民利益的恶性事件也时有发生，农村房屋拆迁问题已严重危及农村社会的稳定，成为社会各界关注的热点。从深层次进行剖析，有其制度性的根源，主要存在四个方面的问 题： 第一，法律规范移位。拆迁是公法行为，属于对公民重大财产权的征收，涉及对民事基 本权利及财产权利的调整。从法理上说，拆迁房屋应由宪法等相关的上位法作出规定，并符 合严格的法定条件。今年全国人大十届二次会议通过的宪法修正案第十条规定：“国家为了 公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用，并给予补偿。”这一条的修 改，为农村房屋拆迁提供了宪法依据。也就是说，征地权的行使只有在符合公共利益的前提 下才是合法的，如果这种从农村土地向城市土地的转换并不具有公共利益性质，如征地目的 是修建高尔夫球场、开发房地产等纯属盈利性质的用途，政府就不应该启动征地权。由于我 国现行法律没有对“公益”和“经营性”作出明确界定，用地性质的判别完全由政府随意确定。事实上现在不论何种投资主体搞建设，都是以公共利益为由进行征地拆迁。上位法缺乏对下 位法和地方政府行为的必要约束，公权力滥用越来越离谱，致使许多地方挂公益“羊头”卖商 业“狗肉”以规避法律，个别地方甚至已经发展到索性取下“羊头”公然无视宪法的地步！迄今为止，我国没有一部规范房屋拆迁行为的法律，仅有国务院颁布的专门针对城市 居民房屋拆迁的行政法规——《城市房屋拆迁条例》。长期以来，大量的农村房屋拆迁处于 无法可依的状态，对农民房屋的私有财产权，一直采取忽略或放任态度，甚至根本就没有独 立的房屋概念，在可见的法律法规中，房屋仅被包含在“附着物”之中，严重混淆了农民土地 的集体所有性质和房屋的私有性质。地方政府在办理农村房屋拆迁补偿事宜时，主要参照国 有土地的城市房屋拆迁补偿办法进行，有的甚至连参照的资格都没有，农民公平受偿权利在 法律上就受到了不当的限制，把本该由上位法保护的农民的合法财产权，移位于下位法，由 地方性法规、规章及其以下的规范性文件擅自处分农民的财产。这种法律的移位，不能不说 是我国法律的一大缺憾。第二，农村土地所有权缺位。目前，农村集体土地产权不清，是农村房屋拆迁农民权 益得不到有效保护的深层次原因。我国现行
《宪法》第十条中规定：“农村和城市郊区的土地，除有法律规定属于国家 所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”农民集体所有 实质上是一种所有权主体缺位的所有制。农村集体土地所有权的代表究竟是谁，集体所有到 底又归谁所有？立法和实践中都不甚明确，理论与现实是两张皮。土地管理法第８条进一步 确定了乡农民集体、村农民集体和村民小组农民集体为农村土地集体所有权的代表，其实不 然。首先，乡农民集体经济组织事实上不存在。政社合一的体制废除后，不论是在法律规定 中还是事实上都不存在所谓的乡农民合作社。因而也就找不到一个代表乡农民集体的组织或 机构作为农村土地所有权的代表，法律规定的乡农民集体所有，实际上是无人所有。乡政府 作为一级国家行政机关，在法律上不可能成为集体土地的所有者。由于存在着乡集体土地无 人所有的缺陷，使乡政府对土地的管理职能与所有权合二为一，集体土地事实上成了国有土 地。其次，村民委员会也不能作为农村土地所有权的代表。根据村民委员会组织法（试行）第２条规定：“村民委员会是村民自我管理，自我教育，自我服务的基层群众性自治组织”。村民委员会不是农村集体经济组织，而是农村群众性自治组织。因而，它不能成为农村集体 土地的所有者。再次，村民小组也不能作为农村土地所有权的代表。因为在家庭联产承包责 任制后，村小组的组织基本解除了，况且村民小组仅仅是集体经济组织的成员，不是一级集 体组织，因而它也不能作为集体土地所有权的代表。实际操作中，农民凭借拥有的土地承包权、使用权和宅基地是无法获得平等的谈判地位的，无法在承包权或使用权让渡过程中获得土地增值的最佳收益，而村集体经济组织或村民小组 等凭借法律确认的农民集体土地所有权，实质上在代替农民行使着补偿安置费、劳力安置费 的测算、支配和使用权，这就难以避免损害农民利益的现象发生。第三，政府角色错位。农村房屋拆迁，政府已经不单纯是管理者，它的权力已经延 伸到对公共资源的商业运作。从法理上讲，政府征用的土地用于商业性目的，不应动用政府 行政征用权。政府没有理由为了私人的利益出面去征用另一部分私人的财产。如果政府以强 权将低价征用来的土地，高价出让给商家、企业使用，或者用地人给政府某些好处后低价使 用，实际上政府已经充当了合伙人的角色。在农村房屋拆迁的实际操作过程中，政府的角色错位还表现在以下四个方面： 一是层层转授 行政权，使农民房屋拆迁补偿得不到保障。根据立法法的规定，被授权机关应当严格按照授 权目的和范围行使该项权力，被授权机关不得将该项权力转授给其他行政机关。土地管理法 等有关法律规定，对农地征用后补偿办法由国务院规定，国务院授权给省级政府作出相应的 实施细则，省级政府又授权给市、县级政府，把本应由上级政府行使的权力层层下放，本无 权制定补偿标准的基层政府及有关部门，可以行政文件、命令、通知任意处分农民的财产。转授权力的结果导致地方政府各自为政，拆迁补偿标准高低无据，拆迁补偿工作失范。二是 行政行为缺乏法律边界，农民的公平受偿权利受到不当限制。在农村房屋拆迁过程中，农民 是房屋所有权的主体，拆迁补偿协议应由农民与拆迁方签订，村组非经农民授权不能代理。由于缺乏法律对征用补偿法律关系的界定和规制，有的地方由镇政府与村组签订 《土地征用 协议书》，“打包”顺代处分了农民的房产、树木、青苗等私产，非法剥夺了农民的私产所有 权主体地位。三是行政机关不当干预，非法剥夺了农民的诉讼权。依据现行诉讼程序法精神，被拆迁方与拆迁方就拆迁补偿有关问题达不成协议，对行政裁决又不服，可以向人民法院起 诉。有的地方却由党委、政府联合发文：要求党员、干部、人大代表在拆迁补偿标准问题上，不得有任何异议。如果拆迁时，农民连基本的诉讼权都有没有，就无法保障农民作为房屋产 权人的合法权益。四是行政权力过大，行政强制拆迁违法。按照宪法和《立法法》的有关规 定，政府无权制定强制拆迁的行政法规和规章，更不能借助国家强制力去行营利之目的。第四，补偿不到位。在农村房屋拆迁实际操作中，普遍采用的三种补偿办法均有明 显瑕疵。一是“参照法”：即参照城市房屋拆迁进行补偿。由于房屋所立足的土地性质不同，房屋建造成本的形成机制也不同，再加上中国城乡二元结构所存在的工农身份上的差异产生 的福利不同，作为农民的集体土地房屋拆迁参照城市房屋拆迁来补偿是不妥当，也是不合理 的。二是“征地法”：即先将土地变性质，再行补偿。采用先征地后补偿，依国有土地房屋拆 迁补偿，当然是方便了。但现实是，往往发生在集体土地上的房屋拆迁不具备征地的前提条 件。换句话说，这里的房屋拆迁只是也仅仅是集体土地上的行为，不涉及征地问题，拆迁又 该如何进行？三是“协商法”：即由拆迁主体和被拆迁主体相互商量决定补偿。这种当事人之 间“私了”的办法，由于缺乏法律法规依据，很容易埋下矛盾的种
子，一旦成讼，两败俱伤，后患无穷。同时，由于被拆迁方农民了解情况相对较少而处于弱势，易出现不合理的伤农补 偿结果。如何有效地保护农民合法的财产权，规范农村房屋拆迁行为，这不仅是一个法学理论 问题，而且是实际工作中迫切需要解决的社会问题。为此，笔者建议：
（一）确立科学的发展观，切实维护农民群众合法权益。在农村房屋拆迁工作中，各 级政府要确立全面、协调、可持续发展的发展观，坚持以人为本，以人民利益为根本出发点，树立“善待人民群众”的观念，做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋，切实维护人民群 众的合法权益。要充分考虑被拆迁的农民群众的可承受能力，及时化解农村房屋拆迁中各种 矛盾，确保农村的社会稳定。
（二）完善现行法律，规范拆迁行为。在宪法修正案已通过的前提下，为防止农村征地和拆迁工作中的政出多门、政策前后矛盾、补偿标准混乱等现象的出现，应当顺应社会发 展客观规律，尽快对有关拆迁的法律法规进行一次全面的审查，按照宪法和基本法律的要求，对于涉及农村房屋拆迁的一些具体问题进行分析和研究，该修改的修改，该废止的废止，把 成熟的经验和做法，上升为国家意志，用立法的形式固定下来，制定出合乎民意的新规定，规范农村征地和拆迁行为。
（三）规范征地拆迁主体，正确界定公共利益的性质。在拆迁工作中，由于地块的用 途不同，政府所起的作用也应有所区别。征地拆迁权作为国家的强制性权力，只能由政府行 使，并严格用于公共利益的需要，经营性项目用地不能启动国家的权力。房屋拆迁立法应将 出于商业目的与出于社会公益目的的拆迁区别开来。
（四）规范政府行为，建设法治和服务型政府。要强化各级政府的法治理念，规范抽 象行政行为和具体行政行为，提高依法行政的水平；要构筑失地、失房、失业农民的社会保 障体系，防止“因拆致贫”。借鉴深圳、广州、佛山等地的经验，建立起以土地经营权为中心 的股份合作制，以土地入股的方式，将农民对集体土地的承包经营权价值化，赋予农民永久 性的集体资产股权和分红权利，使农民变成“股民”，建立“以土地换社保”的新机制，建立有 效的农民社会保障安全网络。要抑制房价的过快增长，加快中低价商品房的建设，适当提高 拆迁补偿标准，让失房群众买得起房。对拆迁农民中买不起房的特殊困难群体，实行“廉租 屋”制度。要坚决杜绝征地、拆迁工作中的不文明行为，把文明执法和依法行政统一起来，切实履行好政府的公共服务职能。
（五）完善拆
迁程序，加强监督管理。要建立农村征地拆迁的协商机制和司法裁决机 制，把征地拆迁过程纳入规范化、法制化的轨道。要坚持“两公告一登记”制度，提高征地补 偿安置工作透明度，使被征地农民有知情权、参与权和监督权。要实行村务公开，对征地拆 迁补偿安置费的收支、使用情况有农民进行监督，严格征地拆迁补偿安置费的结转、收支管 理程序。要建立公开、公平、公正的资源性资产配置的新机制，适应我国社会主义市场经济 体制要求，推行征地拆迁制度改革，拓宽被征地拆迁农民的安置途径，把征地拆迁补偿安置 落到实处。要建立配套的、完善的司法救济途径，减少人为因素对资源配置的干预和不合理 控制，防止和纠正拆迁中发生的不公正现象，遏制权力进入市场，以健全的司法制度，形成 对农民利益保护的最后一道防线，切实保障和维护农民利益。浅谈农村房屋拆迁问题与对策(3)来源： 教育观察杂志 作者：一是货币补偿方式，货币安置补偿是市场经济条件下房屋拆迁一种新的安置方式，通过货币支付形式 把被拆迁房屋户的安置房屋推向市场。补偿费用除了包括房屋及其附属物补偿费，土地使用权外，还应包 括一定的精神损害赔偿金。经济学者茅以轼认为必须提高现行的补偿标准，他建议应在市场价格的基础上 再加 10%比较合适。④货币安置补偿标准要以原地搬迁实物安置标准作为测算的主要依据。从价格上给房 屋使用人一次性购房款额应达到本地段安置房的成本价比为合理。对被拆迁房屋所有人，拆迁人一般应按房屋的安置价格结合成新评估作价补偿，因此拆除自有自用的 私有房屋，拆迁人按上述除一次性货币购房款外还应给一笔拆除房屋补偿费。同时对被拆迁房屋户的这种 一次性货币补偿的“买断”方式，要建立相关的养老保险和医疗体制，保障农民拆迁户应享有的权利。现在白 沙村中村民很多是搞副业养猪，养鸡等等，因此建设了很多设施和建筑，在补偿时应对此部分建筑给予相 应的补偿，同时，由于村民房屋拆迁只是得到一次性的货币补偿，而没有生活保障，因此，当地政府应根 据情况建立起符合村民的养老保险和医疗体制，使村民能够得到基本的生活保障。二是在住房安置时，要坚持让利于民，最大限度地考虑被拆迁人的利益。一方面要坚持“以人为本”的原 则，想方设法确保被拆迁户拆迁安置后的实际生活水平有所提高，要注意照顾村中不同需求对象对住房置 换面积的多样性需求。农村房屋拆迁需要取消以户籍及有关条件要求为硬性标准的规定。要根据具体面积 和人数来安排，在安置
