中国农民土地权利在征用中的法律保护_征用农民土地
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中国农民土地权利在征用中的法律保护引言
农民就是以从事农业生产为生的群体，因此，可以说，没有哪个群体与土地的关系会像农民这样密切。土地是农民安身立命的根本，农民离开了土地就不成其为农民，甚至生存都受到威胁。土地对农民是最珍贵的，所以，法律应当以最严密、最公正、最具可操作性的条款保护农民的土地权利，然而，我国目前的情形显然不是这样，由于法律对农民的土地权利的保护不够充分，侵占土地大搞政绩工程的事例、村干部借土地征用大肆敛财的事例层出不穷。在开发商，各级机构、干部赚得盘满钵满的时候，谁都看不到农民们无依无靠的凄苦背影。因此，加强农民土地权利的保护是极其紧迫的一件事，而各种保护中，法律保护是最有力的一种。由于土地征用是农民土地权利受侵害最主要的威胁，因此，本文主要围绕土地征用论述农民土地权利的法律保护，其实，笔者认为，我国土地管理法中所谓的“征用”实际上是“征收”，因为它将集体土地国有化了，所有权发生转移且给予了补偿，而征用指强制使用后归还。当然，这不是本文要讨论的问题，因此，本文仍使用“征用”这一概念。
一、农民土地权利的法律保护的现状
考察我国农民土地权利的法律保护的现状，我们遗憾地发现，我国对于农民土地权利的法律保护是不严密的，为了有利于建设和开发，对土地权利的保护和补偿进行了限制，更为严重的是，我国建国以来所一贯宣扬的“依靠群众，相信群众”并没有贯彻到土地法中，某些规定事实上不相信农民的理性经济人的能力，在征用土地中，取消了农民的独立谈判地位及独立受补偿的权利，土地是否征用完全不取决于农民集体也就是土地所有权人的意志，这不仅不利于培养农民作为现代公民所必须的独立人格，而且使农民土地权利的保护处于风雨飘摇之中，处处受制于人。查阅我国的土地管理法等法律法规，我们发现存在以下几个严重的问题。
1、土地征用的理由（或者说原因）没有限制
《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。这些土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。该条以下的内容对征用农民土地的程序作了规定，没有任何征用理由的规定，虽然建设开发受到土地利用规划的限制，但土地利用规划除了确保本行政区域内耕地总量不减少外，对农民土地的占用的权力几乎是没有边界的。无论是因国家利益而进行的建设还是商业性的开发建设，都可以适用国家征用。
笔者认为，征用是国家机关利用行政权力强征公民、企业或其他组织的财产并给予补偿的行为。对私人财产最严厉的制约，无疑来自政府的强制征用。因此，征用过程中个人与政府，财产权利与行政权力的关系必须保持平衡，以防止政府滥用权力侵犯公民的个人利益。然而，如上所述，由于土地征用的理由没有限制，事实上极容易造成政府权力的滥用，并严重侵害农民的利益。
2、在土地征用中取消农民的谈判地位
征用是强制的，是否交出土地进行建设是不依农民的意志为转移的，也就是说，农民是没有谈判地位可言的，如果是为了公共理由，那么这种情况是可以理解的。然而，如前所述，由于不论因国家利益而进行的建设还是商业性的开发建设，都可以适用国家征用，这就造成在开发商进行赢利性的商业开发的时候，农民也必须无条件的交出土地，交出其安身立命的根本。这是极为不公平的。
接下来就是对补偿费用的谈判，在这一过程中，农民仍然没有谈判地位。土地管理法第四十八条规定：“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。”也就是说，在方案确定之前农民是无权介入的，在这一事关农民根本利益的问题上农民没有发言权，有关补偿的标准、补偿的方式均由开发商和政府予以确定。在财产所有人不在场的情况下确定了财产的交易价格。同时，该条虽然规定了确定后听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见，但对于意见如何处理没有规定，假如农民对补偿标准不满意，怎么处理？是不是重新确定补偿安置方案？该法没有作出任何规定，而土地管理法实施条例则规定发生争议由县级以上人民政府协调，协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。由于建设开发一般都获得了政府的同意和扶持，有的甚至与当地主要领导的政绩直接相关。因此，所谓听取农民的意见和政府协调云云不过是一
纸空文。
由此可见，农民和农民集体作为土地征用的一方当事人，事实上几乎没有当事人的任何权利，农民只能接受对方开出的价格。
3、征地的补偿标准过低
土地管理法第四十七条规定：“征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍。征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征用的耕地数量除以征地前被征用单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前三年平均年产值的十五倍。
征用其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征用耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。
被征用土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。
征用城市郊区的菜地，用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开建设基金。
依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的三十倍。”
可见，土地补偿费和安置补助费最低为年产值的十倍，最高为年产值的三十倍。被征用土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。根据《福建省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十条的规定，农作物的青苗补偿费为年产值的一倍。因此，土地征用所得的所有补偿在耕地年产值的十一倍到三十一倍之间。而公益建设的项目按低限支付，包括１、国防、军事用地；２、城市基础设施、公益事业用地；３、国家或者省重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；４、抢险救灾修建永久性建筑物和其他设施用地。
我们知道，土地是一种可以永久使用的生产资料，只要没有特别的情况出现，它就会源源不断地产生收益。同时，由于经济的发展，周边建设的改善，土地会迅猛地升值，根据民法的原则，财产的增值归财产所有人，正因为如此，台湾、韩国、日本的农民通过卖地积累了大量财富，迅速改变了物质上的弱势地位。反观我国的情形，由于土地的强制征用及过低的补偿费用，土地的长期收益和迅猛增值所产生的利益全部转移给开发商和政府，事实上，国内有学者透露，改革开放20年，国家通过低价甚至无偿从农民手中拿走的土地价值2万亿元。土地本来是农民拥有的最大一笔财富，但我国贫困的农民却完全被剥夺了分享土地的价值的权利，征地后其生存状况不仅没有改善，反而更加恶化，这显然是一种劫贫济富的恶法，令人对农民的境遇更为忧虑。
4、补偿款的发放有诸多问题
根据法律的规定，土地补偿费发放给集体经济组织，土地安置补助费一般也交由集体组织进行安排，只有青苗补偿费才发放给农民个人，对照上文述及的补偿标准可见，土地补偿的大部分款项留在村集体。其立法本意可能是希望村集体利用这些款项发展集体经济从而带动农民致富，使农民有集体经济的保障。然而，实际的情况却与这种初衷恰恰相反，由于农村民主建设及财务公开制度不完善，村干部手中掌握大量的集体财产的情况下，腐败现象必然愈演愈烈，财产的流失不可避免。同时，这样的立法本意体现出立法者过分相信干部而不相信群众，希望让干部掌握资源，运用资源安排村民的生活，这是一种“视民如子”的心态，不相信农民个体作为理性经济人的能力和逐渐形成的独立人格，不相信农民可以自行管理和运用好这些补偿款项，笔者认为，这不仅不利于这些补偿款项的利用，也不利于培养农民作为现代社会公民应有的独立人格，更不利于我国的民主法治建设。
另外，由于我国农村的土地是集体所有制的，农村集体经济组织是土地所有权人，因此，集体经济组织才是土地征用补偿中的当事人。在补偿款发放时，不论是补偿给集体的土地补偿费还是补偿给个人的青苗补偿费均交给集体经济组织，而通过集体经济组织将青苗补偿费发放给农民，这就更增加了村干部克扣、挪用的机会，不利于保护农民的利益。
5、土地征用中，土地资源的浪费严重
这可以说是上述列举的几种不合理规定所产生的结果之一。上述几种不合理的规定有一个共同的特点是，它们大大降低了土地征用的成本：土地征用的理由（或者说原因）没有限制使开发商可以很容易地得到土地征用的许可；在土地征用中取消农民的谈判地位则大大降低了谈判成本，开发商甚至不必与土地的所有着与使用者接触；征地的补偿标准低对降低征地成本的作用自然无需多言；而补偿款不必一一发放给农民个人必然大大降低人力成本。
成本如此之低，必然导致大量不合格的市场主体入市，低水平建设或土地闲置时有发生，土地资源的浪费也就不可避免。
6、土地征用过程中的腐败现象严重
笔者认为，对腐败现象最有力的抵制来自权力对权力或权利对权力的制衡。在土地征用中，农民集体和农民个人甚至被取消了谈判地位，自然谈不上制衡；而让村干部掌握补偿款使用和发放的巨大权力，制衡更是无从谈起。有了这些条件，腐败，也就水到渠成了。农民的权利在腐败中被侵蚀殆尽。
二、农民土地权利的法律保护的改善
农民作为社会的一个群体，有权获取社会发展的成果，有权分享财富迅猛增加的好处，这是他们天赋的权利。然而目前我国的土地征用制度却剥夺了农民的这种权利，让农民作出了巨大牺牲，在社会发展中处于被漠视、被抛弃的境地，这既不符合人们内心中朴素的道德准则，更不符合保障人权的宪法精神，因此必须予以改善。
笔者认为，要改变这种状况，修改法律是第一步，也是最根本的一步。以下是笔者就改良农民集体土地的征用制度所作的思考：
1、对征用土地的目的进行限制，同时给予农民谈判地位
征用的目的必须是为了公共目标。公共目标最初以公用为限，因而征用也叫公用征收。随着社会经济的发展，政府权力逐渐扩大，公共目标概念也发生了变化。现在，公共目标概念大体包含以下外延：一是公用征收。政府为满足公共需要征收来的财产必须由政府机构使用，不能把从一些人手里征收来的财产交给另一些人使用。但是，公共目标与私人利益往往难以截然区分，有时私人利益也能假借公共需要之名，利用政府征用权为自己服务。对于这种微妙而细致的区别，我们必须严格加以区分。二是公益征用。征收得来的财产无论交由政府机构使用，还是由私人企业使用，只要能够实现公共利益，就符合公共目标要求。三是公共目的范围。公共安全、大众健康、道德、和平、安宁、法律和秩序，显然属于公共目标，为此征用财产自然是合乎宪法的。
由于我国没有建立完整的个人财产征用制度，在征用方面也存在公私不分的混乱现象。人们通常把一切被征用的土地称为“国家建设用地”，其中既有为政府负责的公共设施建设征用土地的，也有政府出面征地后交给各类企业从事一般经济活动的。前一类征用显然是为了公共需要，应当受到宪法和法律的保护。后一类征用因属于微观经济活动，不应动用政府征用权。按照1988年颁布的宪法第二条修正案，“土地的使用权可以依照法律的规定转让”，企业和私人经济开发用地的取得属于市场行为，应当通过市场交易方式进行，不能借助于政府征用的强制手段。政府直接出面为某些企业征地，就使得土地交易成为买方、政府与卖方的三角关系，从而把交易关系复杂化。这不仅人为造成交易成本上升，而且极易滋生腐败。在实行法治的条件下，政府介入市场，为某个企业征用其他企业、组织或个人财产属权力滥用，应予禁止。因此，笔者认为，只有政府负责的公共设施建设才能征用土地，同时，立法时应当作列举式的规定，以防地方政府滥用征地权力。这些公共设施建设应当包括：１、国防、军事用地；２、城市基础设施、公益事业用地；３、国家或者省重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；４、抢险救灾修建永久性建筑物和其他设施用地。同时，为保证法无遗漏，可以规定：其他公共设施建设需要征用土地的，应当由国务院审批。
那么，如何解决一般经济活动中所需要的建设用地呢？笔者认为，可以分两者办法，一是新设企业需要生产办公用地的，可以由农村集体将土地入股，但必须经过县级以上人民政府审批；二是房地产开发用
地，由于我国不允许在农村集体土地上进行房地产开发建设，建设之前必须将土地国有化，因此，在这种情况下可以实行集体土地的自愿国有化，而不必进行带强制性的征用。所谓自愿国有化，是指在符合土地利用总体规划的前提下，在项目立项后，由开发商与农民集体和所涉及的承包地的承包者进行自愿协商，三方能够达成一致的，土地进入国有化程序，开发商可以开发建设该幅土地，另外，农民集体同意的标准必须是村民大会三分之二以上通过，以防止农村干部滥用权力，产生腐败。只有这样，农民的利益才能得到较为充分的保护，农民才能恢复他的主体地位，从而有能力维护其自身的利益，分享土地增值的成果。需要指出的是，笔者并不认为房地产开发必须在国有土地上进行，因为这相当于把能够增值的土地从农民手中夺走。因此，国家应当允许在集体土地上进行开发，关键是应当符合土地利用总体规划并经过相当级别的政府的审批。在集体所有土地上进行开发可以让农民获得建设开发和经济增长带来的好处，而不会让农民边缘化。
2、大幅度提高征地补偿标准
由于长期计划经济的影响，推崇奉献和服从国家利益，从而忽视对个体利益和农民集体利益的保护；同时，改革开放初期则致力于迅速的建设开发，一切服从于国家建设的需要，这不仅让许多盈利性的开发假国家公共建设之名，更严重的是一味压低土地征用的补偿标准，客观上造成农民利益被剥夺，农民被边缘化的恶果。农民已经作出了巨大的牺牲，这种状况不应再延续下去了。因此，笔者认为，征地补偿不仅要考虑到土地的永久收益，还应当考虑土地的增值，从而大幅度提高补偿标准。当然，我们应当将公共设施建设和盈利性的开发建设区别开来，对于盈利性的开发建设应当给予农民更高的补偿标准，具体标准可以评估土地开发后的盈利水平予以确定，让农民与开发商共同分享土地增值的成果。
当然，不可否认的是，大幅度提供征地补偿标准后将产生农村的食利阶层。但我们应当认识的，这是任何一个市场经济社会所不可避免的，况且产生食利的农民总比农民大面积的贫困要好的多。同时，我们不能低估大多数农民的经济能力，笔者认为，届时，更多的农民将用所得到的资金用于购买工商企业的股份和进行产业开发，这对于经济的发展也有莫大的好处。
3、改善补偿款的发放方式和分配方式
笔者认为，公共财产的运作环节越少，腐败的机会就越少，腐败产生的可能性就越小，财产所有人的权利越可能得到保障。因此，土地征用时补偿款原则上应当直接分发到农民个人手中，然而，我国土地补偿款发放的实际操作方式却与上述理解背道而驰，即使是青苗补偿费这样完全归属农民个人的补偿款也首先交付给村集体，再由集体交给个人，无端多了一道程序，这是毫无必要的，应当予以改进，将青苗补偿费之间分发给农民。同时，其他补偿款除扣留一部分作为集体发展的基金外，其余大部分也应之间发放给农民个人，如前所述，我们应当抛弃那种相信干部、相信集体而不相信农民群众个人的陈腐观念，将财富转移到民众手中，这样不仅有利用减少腐败，而且拥有财产保障，受政府信任可以自由运用其财产的农民更容易形成并完善其独立人格，从而培育现代社会赖以形成的土壤，促进社会的进步。
综上，土地是农民最重要的财富，而征用是对农民土地财富最大威胁。一直以来，我国对农民土地实行的这一套征用制度在事实上对农民进行了十分彻底的剥夺，形成了国家对农民的巨额负债，这种债务不仅是经济上的，更是良心上的。因此，加强农民土地权利在征用中的法律保护是立法者不可推卸的责任，它关系到农民的根本利益，同时，今年三月份我国宪法的修改条文已经对征地补偿作了更加具体的规定，为土地管理法作出上述修改提供了宪法依据。因此，笔者认为，应当尽快对土地管理法作出修改，使农民的土地权利不至于继续受到侵害，从而扭转其被边缘化的命运。
参考文献
1、《中国农民调查》 陈桂棣，春桃著 人民文学出版社 2004年3月第一版
2、,《中国土地权利指南》 王卫国，王广华主编 中国政法大学出版社 2001年12月第一版
3、《财产征用及其宪法约束》 赵世义著 公法研究中心(网站)
4、《土地私有化是最终解决问题的方法》记者欧阳斌专访美国农村发展研究所学者李平 《凤凰周刊》（总第143期）
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