关于基层民主自治的调查和思考_关于基层民主的思考

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关于基层民主自治的调查和思考

推进村民自治，扩大基层民主是一项“牵一发而动全身”的系统工程，任务十分复杂而艰巨，不可能在短期内一蹴而就，基层民主和村民自治制度建设与农村经济体制改革、农村经济发展相适应，是一个渐进的，发展的过程，扼杀村民自治必然阻碍农村经济和社会的发展，但过高地估价村民自治的客观基础，过快的推进村民自治，可能会出现管理的“真空”，同样影响农村的稳定和社会的发展。客观地分析现状，预测未来，作出实际的制度安排，把握村民自治发展的方向和进程，以积极的态度，稳妥地推进基层民主和村民自治，有利于促进村民自治的健康发展。

坚定改革方向，为村民自治营造宽松的运行环境。村民自治的推进，必然要触及乡村政治场域中各个利益主体的切身利益，没有敢为人先的突围勇气，是难以取得有效进展的。当前，制约村民自治的根源更多的来自于体制的束缚，必须要加大改革的力度。一是要进一步修订和完善《村民委员会组织法》。在广泛调研的基础上，科学总结和把握村民自治工作的规律，根据实践的需要，对村支“两委”的职责范围和乡镇干预村民自治的法律责任做出明确的规定；合理设置村民会议机构及运行规则；对村委会的任届任期以及基层普遍反映的村委会成员罢免程序设定过高的问题做出适当调整。要建立和完善村民自治的责任体系，规范民主程序，不仅要强调村民在自治中享有的权力，也要强调村民在自治中应该承担的责任和义务，在保证村民依法享有民主的同时，建立起对村民管用的约束机制。二是要深化农村体制改革。要以全面推进村民自治为目标，坚持“官权退、民权进”的改革方向，加快乡镇政府向有限政府和服务型政府的转变，改进乡镇政府对农村的管理方式，避免乡镇政府对村民自治的侵扰和不当干预，促进“乡政村治”格局的规范化运行；要建立完善的财政投入保障制度，作为一个自治性组织，村民自治必须要有自己的财政保障，在“村提乡统”的渠道已不可行的情况下，主张采取进一步加大国家转移支付力度与规范社区自我集资（“一事一议”）相结合的方式解决村级组织运转艰难的现状；要采取切实可行的措施化解乡村债务，让村级组织卸掉包袱，轻装上阵，并不断发展和壮大集体经济规模，努力解决农村公共产品供应不足的突出矛盾，增强村民自治组织的服务功能。

2、坚持与时俱进，加强和改善党对村民自治工作的领导。村民自治必须坚持党的领导，并依靠党的领导力量来推进。首先，经济体制改革和经济发展的渐进性决定了村党支部在村民自治中仍将发挥重要作用，农民思想觉悟不可能在短期内提高，村民自治的职能作用难以发挥到位，村委会在依法履行自治职能的同时，村党支部在维护社会稳定和促进经济发展上都将起到重要的保证作用。其次，在加强和改善党对农村工作领导地位的原则下，必须突出村党支部对村民自治所承担的“支持和保障”的责任及履行责任的方式。村党支部要使自己真正成为村级组织的核心，就应尽力避免行政化倾向，摆脱具体事务，将主要精力用于对村的发展方向的把握，对其它村级组织建设的指导，对各类组织之间关系的协调以及自身建设等方面。依法应由村民自己处理的事情，应交给村民去自我决策、自我管理，支持和帮助村民自治组织独立负责的开展工作。未来的乡村要建立民本位体制，村党支部一定要与时俱进，主动适应这一民主发展的进程。坚持在村民自治的总体方针下改善领导方式，就是要求党支部依法领导村民选举村委会、监督村委会、罢免不合格的村委会成员。党支部要始终站在人民群众中间，同人民群众同呼吸共命运，不能站在台上代表人民，要站在人民中间领导人民、代表人民，始终做到领导村民给村委会授权但不揽权，领导村民监督村委会工作但不参与具体村务，领导村民收回不称职的村委会成员的权力但不恋权。村党支部要始终保持党的纯洁性和先进性，带头示范民主，通过党内民主引导乡村民主政治的实现。需要指出的是，我们并不认为“一肩挑”、“四个提倡”的思路能有效的解决村支“两委”的现实矛盾，在“两委”分设，各司其职的同时，如何探索建立起由村党支部领导的村民会议机构和班子，使之独立开展工作，或许能将村民自治工作推向新的层面。

农村经济体制现状制约了村民自治的质量和进程。家庭联产承包责任制是一种与低下的生产力水平相适应的低级的生产方式，这种生产方式在孕育和催生了村民自治制度的同时，又制约了村民自治制度的发展。一是在市场经济利己主义思想的影响下，农民的思想观念趋于多元，小农意识浓厚，难以处理眼前利益和长远利益、个人利益和集体利益之间的关系，村民对集体讨论决定重大事项反映平淡，村委会形成的决议难以自觉履行。二是法律和政策赋予农户土地承包经营权30年不变，村委会建立在集体土地基础上对农户的约束力很小，再加上双层经营体制中集体经营缺乏经济实力和手段，村民从集体得不到实惠，对集体的依赖越来越小，村民的集体主义思想淡漠。三是农业生产经营的市场化程度低，农民的市场意识不强，农村经济的发展还离不开行政的手段去推动。

政治体制改革滞后阻碍了村民自治在更高层次上的拓展和提高。村民自治是一种非政权性质的社区基层民主，在受到经济制度和经济水平制约的同时，又必然要受整个国家民主化进程的制约，如果国家政权民主不向前发展，村民自治是不会有什么发展前途的。这正是村民自治在推进过程中徘徊不前的症结所在。具体到乡村政治场域中，一是乡镇政府的职能没有及时转变，对上负责和农村社会的诸多矛盾，驱使乡镇政府不得已弃自治而行政，乡村政治依然不能改变其行政依附性特征，基层民主陷入了“不放不活，放又怕乱”的两难境地。二是村支“两委”权力结构和组织结构的设定，决定了村民自治必须服从于党的领导，村民自治权力的行使必须以党支部的领导为边界，事实上，无论是“一肩挑”，还是“一套人马，二块牌子”，都是建立在村党支部领导村委会的最为基本的现实基础之上的。而且在现有的工作格局中，村党支部实际上承载着几乎所有上级下达的工作任务，因此也就不可避免地要干预村委会工作，损害村民自治权。而国家法律在关于村支“两委”职权界定上过于原则，难免引发两委在村公共权力上无穷尽的政治纷争。