公文处理基础知识讲课提纲_公文处理基础知识讲座
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公文处理基础知识讲课提纲
公文处理是秘书部门一项最常见、最经常的基础性工作，也是秘书部门最原始和永恒的职能。古往今来，统治阶级执政掌权，无不需要公文手段和工具，公文处理不管是现在还是将来仍然是为执掌政权、实施领导服务的秘书部门最基本的任务之一。1996年5月，中央办公厅在1989年《条例》的基础上又发布了新的《中国共产党机关公文处理条例》，2000年8月，国务院办公厅在1993年《办法》的基础上也出台了《国家行政机关公文处理办法》（以国务院文件形式发布）。公文处理分收文处理和发文处理。收文处理指收到外部送达本机关、单位公文后，对其进行拆封登记，直到阅办完毕立卷归档的整个过程。发文处理指公文从拟稿到审批直至发出和立卷归档的整个过程。
一、公文处理基本知识
所谓公文，就是公务文书，是党政机关、企事业单位和一切社会团体在处理公务时所形成的有现行功用、法定效力和特定体式的文字材料。《条例》和《办法》规定了党政机关公文的法定性质。《条例》第一章第二条指出：“党的机关的公文，是党的机关实施领导、处理公务的具有特定效力和规范格式的文书，是传达贯彻党的路线方针、政策，指导、布置和商洽工作，请示和答复问题，报告和交流情况的工具。”《办法》第一章第二条指出：“行政机关的公文（包括电报），是行政机关在行政管理过程中所形成的具有法定效力和规范体式的文书，是依法行政和进行公务活动的重要工具。”党政机关公文的法定性决定了它的固有特性，在实际工作中必须严格遵循其内在规律。公文有五个特点：一是特定的作者（必须是依法成立并能以其名义行使权力和担负义务的组织和个人）、二是特定的读者（公文的阅知者是定向的）、三是特定的属性（鲜明的政治性和强烈的政策性）、四是特定的体式（它是从维护党政机关文件的严肃性和处理公文便利的角度确定的，包括统一的文种、结构、用纸、文面格式及文书处理的程序和制度等）、五是特定的权威（体现的是党和国家机关的意志，一经发布，就具有约束力，有的还具有和法律同等的权威，任何组织和个人必须严格遵守，不得违背）。公文处理是一个动态的过程，它包括公文的拟制、办理、管理、立卷归档等一系列衔接有序的工作，也就是我们平时所说的文电工作。公文处理要坚持实事求是的原则，严格按程序和有关规定进行，做到准确及时、安全保密。公文处理工作是各地区各部门办公（室）厅系统的一项基本业务（日常工作），是确保机关正常运转的一项很重要的工作，长期以来，各地区各部门对公文处理工作高度重视，制度完善、管理严格、运转高效。电子公文按电子公文收文处理。
（一）收文处理
收文处理（办理）是各级党政机关秘书部门的一项经常性、基础性工作。我们收到上级机关或相关单位送达本机关的公文（文件、机要信函、内部刊物等），要经过签收、清点、登记、拟办、呈批（传阅）、交办转办、办复、归档等办理过程。
1.签收。文件管理人员从机要投递员或本单位收发员手中接收给本机关的文件（上级平级下级）时，应在对方的送文登记簿上签字。签收前，要对投递单上写的收文单位和编号与文件袋（机要信封）上的收文单位和编号进行认真核对，看它们是否一致。电子公文签收后应按要求向发文机关反馈信息。
2.清点。文件管理人员拆开文件袋（机要信封）后，要对照发文通知单，对收到的文件进行认真清点核对。一是核对文号、份数、密级、起止号与发文通知单是否一致；二是核对发文通知单编号是否相连，以及文件发出日期与收到日期的间隔时间是否正确，传递途中有无延误现象等，如发现问题要及时与来文单位或文件投递单位联系，查明原因并商定处理办法。3.登记。收文单位要配置专门的收文登记本（网上办公要有可靠程序），对收到的来文最好能分门别类及时、准确、完整地进行登记，包括收文日期、来文单位、文号、文件标题、密级、份数、阅读范围等等。
4.拟办。收文单位要印制专门的“收文处理单”，负责公文处理的秘书人员就文件的传达、阅读、分发、贯彻落实等问题逐件提出拟办建议或预案，并填写在“收文处理单”上，连同文件一并报分管领导和主管领导审定。如：上级机关主送本机关并需要贯彻落实的文件、本机关所属部门或下级机关机关主送本机关的请示件、平行机关或不相隶属机关主送本机关需要答复的文件，还有些重要或机密性较强的文件虽不需办理，但要提出阅读或分发意见。已固定或文件中已明确分发范围和处理办法的文件，按原规定或惯例办理，不需另提出拟办意见。
5.呈批、传阅。公文处理人员提出拟办意见并经分管领导审批后，就要按拟办方案或主管领导批示意见，呈送有关领导同志审阅审批。还有一些阅知性文件份数不够时，相关领导同志看文件就需要传阅。传阅文件要使用文件夹和文件传阅单，阅文单上要写明阅文对象的姓名、文件字号、阅文时间和领导批示栏目，阅文单末位要注明联系单位和电话。阅件一般先送主要领导、分管领导，再送其他领导。对需要办理的文件，一般先送分管领导，再送相关领导、主要领导。特殊情况下可按实际需要调整传阅顺序。文件送阅切忌横传，即阅文对象之间互相传阅。呈送、传阅文件要做好有关记录（传阅过程、领导批示情况等），以免遗忘，最好当天下班前进行一次清点回收，密件、重要件要入保险柜。
6.交办转办。领导同志有批示的呈批、传阅件，公文处理人员要根据拟办方案和领导批示意见及时进行交办转办，同时做好有关记录备查考。
7.办复。办复也叫答复。请示性公文必须进行办复处理，有些平级来文来函需要回复的，要认真做好办复工作。办复有3种方式：一是函复，二是复印领导批示，三是电话答复。8.归档。处理完毕的文件，根据档案部门要求要及时进行立卷归档工作。
（二）发文处理
发文处理（办理）即文件从拟稿（翻印、复印）到发出的整个运行过程，就叫发文处理。发文处理的任务就是完成文件从拟稿到送出的全过程的处理工作。发文处理和收文处理一样，也是办公室工作的重要组成部分，是机关领导具体贯彻执行党和国家的方针政策，具体实施领导的重要方式。
发文是办公室（厅）向外发出的包括本机关制发和翻印、复印转发的公务文件和材料。收文经承办之后的复文，也系发文，从这个层面讲，收文处理的最终结果也是发文。发文主要包括8个方面：一是向下发的指导性文件；二是向上级的请示性文件；三是请示件办理结果的答复函；四是向上级机关反映本地或本部门工作的情况报告（工作汇报）；五是对上级机关交办事项的回复；六是对平行机关或不相隶属机关商洽工作的回函；七是代上级机关翻印或转发的文件；八是本机关编印的刊物、简报等。
发文处理包括：拟稿、审核会签、送审签发、编号登记、印制、施印、分装、投送、归档等环节。
1.拟稿。拟稿即起草文件的初稿或草稿，一般用于修改、讨论和审阅。一个机关或部门要制发文件有两情形：一是被动制文，这是针对本机关收文办理结果形成的文件，如贯彻落实上级文件精神和工作部署及报告情况、对下级请示事项的答复、对平级或不相隶属的机关来文来函商洽工作和询问事项的复函等，这也可视为收文处理的继续；二是主动制文，就是根据本机关工作需要而主动形成的文件，如向上级的请示、报告，向下级部署工作的通知、决定、意见、命令等，向平级机关商洽、询问事项的公函，还有会议纪要等等。拟稿时要注意的问题：1.在文稿前边要加本单位公文函头纸，公文格式要写清楚，如标题、主送单位、版记（主题词、抄送单位、印发单位和时间、份数）等；2.文件发文范围要写得明确、具体，如主送单位是一个或几个（约定束成名称）、所各地区各部门。3.拟稿人要把形成文稿的有关依据和背景资料附在文稿后面供领导审定时参考；4.转发或批转文件，要在拟好的转发或批转稿件（报告、意见、规定等）的同时代拟好批语一并送领导机关审核；5.主管部门拟以领导机关名义发的文稿，要经部门领导审核签字，涉及相关单位问题的要与相关单位协调或进行会签。
2.审核、会签。文件审核即公文处理人员对需要发文的文稿进行审核办理的过程。它包括文稿接收、初审、征求意见、调研论证、文字把关等。凡要求以党委政府或党委政府办名义行文的代拟稿，我们在接收代拟稿时应弄清以下情况并请来文单位提供有关文件资料：一是是否有要求行文和函；二是是否有行文依据，如文稿起草背景、起草部门意图和党委政府领导批示精神；三是上级机关有关文件精神及部署要求或对同类工作或处理同类问题是否行过文；四是是否有相关会议纪要；五是有无所需背景材料；六要留下联系人姓名和电话。经审阅确实需要行文的代拟稿，应抓紧办理；不宜行文的应提出退文建议，如：拟发文件与有关已发文件内容相似，不具有普遍指导作用，或上级有关文件已发至拟受文范围；文件内容属职能部门业务范围，不需以党委发文；未与相关部门协商达成共识等。
文件正文是文件的主体，也是我们审核工作的重点，具体注意从以下几个方面：一是文件主题；二是文件的层次结构；三是语言表述；四是语病和错别字；五是标点符号；六是人名、职务、地名、时间、引文；七是数字。文稿审核总的要求是：文稿中涉及的所有法律法规、政策必须认真查对原文，做到表述准确，引文一致；语言文字规范；人名地名、计量单位、数字、标点符号等符合国家统一标准。
政策性文件一定要在文稿审核时征求相关单位的意见，也就是我们常说的文件会签（特别是涉及经费、机构、人员编制之类的文件）。征求意见一般采用送初审后的定稿件或文件清样正式征求意见的方式，按程序报主管领导批准后发送相关单位（规定反馈时间），相关单位反馈的意见要加盖单位公章或单位领导签批意见。如有必要也可采用召开座谈会形式征求意见，重要政策性文件或分歧较大的经请示有关领导同意后，可采用座谈或书面方式，约请有关专家学者对拟发文稿进行深入研究论证。对政策性、规范性等涉及面比较广、执行时间较长、文件审核人员又不熟悉情况的文件，应进行论证调研。对需要调研论证的文件，应提出拟办意见报主管领导审定后实施。论证调研要拟定好调研方案，精选调研单位，确定调研方式（与主管部门联合、单独进行均可，视情况而定）。论证调研要深入实际，深入基层，深入群众，采取召开座谈会、个别访谈访问等形式，认真进行调研，论证政策、措施的正确性和可行性，作好记录，及时修改文稿，确保文件质量。
基本合格的文稿按公文处理规定进行审核，对文稿中提出的方针、政策、措施、办法等是否具备科学性和可行性，对涉及有关部门业务事项的表述是否得到了相关部门认可，文稿结构是否合理，语言文字、文种、格式、密级、印发传达范围、主题词等等是否准确规范。对不符合要求行文的，要撰写拟办意见，提出不宜行文的理由，报有关领导批准后退稿，同时做好协调工作。
3.签发。文稿审核完毕便进入文件送审签发环节。文件正式《送审稿》形成后，经办人员对文件办理过程要提出拟办意见，以便于领导决策时参考。
签发是指机关或部门领导人对拟以机关或本部门名义发出的文件“送审稿”签署核准的意见，它是文件形成的最后一个关键环节，文件经领导核准签发后即生效，领导签发时间就是成文日期。文件法定签发人一般视文件内容重要情况而定，有的由主要领导人签发（全局重要工作），有的由分管领导人签发（某一方面工作），有的还需要由多位相关领导人审签。党委政府或两办联合行文须经两家或两办主管负责人分别签发，秘书长、办公室主任任何文件都应审签。两办文件或函件原则上可由办公厅（室）主任或秘书长签发，重要文件应报机关分管领导，甚至主要领导签发。
签发的程序是先审后签，重点看是否需要行文，该以谁的名义行文；内容是否符合国家的法律法规（地方法规），是否有与上级机关同类文件不协调或相抵触的地方；看是否经主管部门负责人先行审核，是否需与有关单位、地区协调协商会签等。
签发的格式包括核准意见、签发人姓名、签发日期。现在许多文件审核人员一般对文件审核后直接写上了领导姓名呈报领导人签发，领导只要写上核准意见和日期并在姓名上画圈即可，也有领导这方面意思强在批示意见后还写上姓名的。也有的机关是核稿后领导直接在文件上签发的。我们主张由核稿人员按文件格式呈报签发（直观效果好）。如发现领导同志签发文件时没有落款或日期，公文处理人员要及时提醒领导，不然不好处理成文时间和文件签发责任。
4.印制、发送。公文领导签发后，即进入公文印制和发送环节。公文印制一般按机关特定版式进行，并按要求发送。
5．归档。文书档案是一个机关在其职能活动中形成的各类纸质文件，能真实反映党委和党委办历史沿革和面貌，具有长期利用和保存价值。公文办理完毕，必须做好文件的立卷归档工作。
（三）公文格式
公文格式是公文内容的表现形式，是公文不可或缺的重要组成部分。它由公文的内容所决定，又服务于公文的内容。公文格式一般由公文的文面格式、用纸格式和排印装订格式三部分组成。目前党政机关通用公文的格式大体相同，文面格式由版头（报头）、份号、密级、保密期限、发往地址、紧急程度（等级）、发文字号、签发人、收发文（报）序号、公文标题、主送机关、正文、附件名称、发文机关署名、成文日期、印章、印发传达范围、主题词、抄送机关、印制版记等要素组成。1.版头（报头）。它是发文机关的标识，由发文机关全称或规范化简称加“文件”二字组成，如“中共××市委文件”；“中国共产党员××县委员会（通知）”等。行政机关的发文机关标识主要有3种：一是由发文机关全称或规范化简称加“文件”二字组成，如“湖南省人民政府文件”；二是由发文机关名称加“令”字组成；三是由发文机关名称加武文线组成。报头（电报头），电报是一种快速传输、发布公文的有效形式，一般由报头文字和两条横隔线组成，常用报头有两种：一是特定报头；二是通用报头（内部传真电报、密码电报）。2.份号。就是公文印制分数的顺序号。在党政机关，用特定版头印发的秘密级以上公文均应标注份号，不用特定版头的有条件也应标注份号。份号从NO.000001号开始，用6位阿拉伯数字标注于公文首页的左上角。
3.密级及保密期限。公文密级一般分为绝密、机密、秘密3个等级。党的机关的公文，密级标注在首页左上角的份号下方，两字之间空1字；行政机关公文，密级标注在公文首页右上角。同时标注秘密等级与保密期限的，党政机关都标注在版心右上角第1行，秘密等级中间不空格，并与保密期限之间用“★”隔开，如“机密★3年”。4.发往地址。用于标注电报发送地点或单位，有的简化为“发往”。“发往地址”栏设在报头下方左侧，如公文有主送机关可标注为“见主送机关”。没有主送机关的应写明发往地址或发往单位。报头左下方设有“发往地址”栏，有的简化为“发往”（电报发送地点和单位）。公文有主送机关的也可简化为“见主送机关”。没有主送机关的应写明发往地址或发送单位。5.紧急程度（等级）。是对公文送达和办理的时限要求。用特定版头印制的公文办理时间要求叫紧急程度，印发紧急公文应标注“特急”、“加急”于公文首页的右上角。用电报方式发布的公文办理时间要求叫等级（特提、特急、加急、平急）。行政机关的紧急公文标“特急、急件”。6.发文字号（部委号）。用特定版头印制的公文叫“发文字号”，用特定报头制发的电报叫“发电字号”，用通用报头制发的电报叫“部委号”。发文字号是公文的代号，通常称“文号”，它由发文机关（行政区地方）代字、发文年度和发文顺序号3部分组成，主要便于登记、管理和使用。发文年度和发文顺序号用阿拉伯数字书写，发文年度要全称标注在六角括号内，例如：湘发〔2008〕6号、湘办发〔2010〕9号、湘政发〔2005〕10号、湘政办函〔2010〕15号等等。党委政府联合行文编注党委发文字号，几个单位联合行文一般只标注主办机关“字号”，必要时可并用各联署机关的发文字号。发文顺序号自当年发出的第1件公文起依次编排，不能随意跳号、空号。发文字号的确定要遵循公文文种特点，不能随意编写，如向上级机关呈报请示或报告工作就不能用“函”发文字号。用特定版头印制的公文，发文字号标注于版头与红色横隔线之间偏下位置。下行文、平行文居中标注；上行文标注于左侧，与右侧的“签发人”对称，左右边各空1字排印。用特定报头印制的电报，其发文字号标注在“密级”栏之后；用通用报头印制的电报，标注在“部委号”栏内；联合行文的电报，只标注主办机关的发文字号。
7.签发人。签发人由“签发人”加冒号与签发人姓名三字组成。上报公文应标注签发人姓名。“签发人”栏设在发文字号右侧，与发文字号对称。电报的签发人姓名标注在“签批”栏内或在“发往地址”栏右侧加设“签发人”栏目。
8.收发报序号。是机要部门对接收和发出的电报编排的顺序号，它设置在报头部分两条横隔线的最右端，由机要部门按年度、分类别依次编号。9.标题。标题一般由发文机关名称（全称或规范化简称）、公文主题和文种组成，位于版头红色横隔线下方居中排印。回行时要注意词意的完整，间距恰当，排列对称。公文标题应准确简要地概括公文的主要内容，做到规范、简洁、无歧义。联合行文时各联署机关名称均应列出。复合性文种应尽量简化标题。标题中一般不用除书名号以外的标点符号。
10.主送机关。即公文的主要受理机关，应使用全称、规范化简称或同类型机关统称。它位于标题下方正文上方左侧顶格排印，后面加冒号。在党政机关常用的公文中，只有通知、报告、请示、批复、议案、函6种公文标注主送机关；决议、决定、指示、命令（令）、意见、公报、公告、通告、规定、细则、会议纪要、工作要点12种公文不标注主送机关；通报可标注也可不标注主送机关。普发性公文，主送机关名称应规范、稳定。
11.正文。正文是公文的主体，位于主送机关下方；不标注主送机关的公文，正文位于成文日期下方。正文中的阿拉伯数字和年份不能回行。正文中的结构层次序数的使用：第一层为“
一、”，第二层为“
（一）”，第三层为“1.”；第四层为“（1）”。正文层次不多时，也可以第一级用“
一、”，第二级用“1.”（不能用“（1）”）。公文应尽量避免采用多层次结构。
12.附件及附件名称。附件是公文的组成部分，是主件正文的说明、注释、补充、证实、参考等文字材料或图表，置于主件之后，另起页排印，并与主件装订在一起。公文如有附件，应在正文之后、发文机关署名之前排印附件的名称。目前党的机关的公文附件不空行，行政机关的公文附件空一行排列。多附件应用阿拉伯数字标注附件序号，如“附件1：”“附件2：”。被批转、转发、印发的公文不属附件。
13.发文机关署名。发文机关署名应用机关全称或规范化简称，位于正文的右下方。党的机关公文，一般与正文的末行空两行排印。联合行文时，各联署机关名称一般应纵向排列。不标注主送机关和不需加盖发文机关印章的公文，正文之后不再署名。县级和基层党的机关，因公文印数较少，所发公文都要加盖发文机关印章；对于不需署名的文种可采取变通形式，即在正文之后署名，以便于盖章，但在正文之前仍不标注主送机关，只把印发传达范围由正文之后移至成文日期的下一行排印。行政机关的公文，单一机关和两个机关的联合行文不署名，3个以上机关联合行文应署名。
14.成文日期。成文日期一般以领导人最后签发的日期为准；经会议讨论通过的决议、决定及干部任免文件等，以会议通过的日期为准；联合行文以最后签发机关领导人的签发日期为准；电报以发出日期为准。成文日期应当写明年、月、日，年份不能简写。目前党的机关的公文成文日期用阿拉伯数字标注，行政机关的公文成文日期是用汉字标注的。有主送机关的文种，成文日期标注于发文机关署名低两个字右下方排列；不标注主送机关的公文，成文日期加括号标注于标题之下居中位置。县级及基层党的机关发文，不标注主送机关的公文，成文日期标注在发文机关署名右下方。
15.印章。党的机关（省市州）公文，除会议纪要和有特定版头的普发性公文及特定报头印制的电报之外，其他公文均应加盖发文机关公章。县市区党的机关和基层党组织的公文均应加盖发文机关印章。联合上报的公文，联署机关都应加盖公章。行政机关公文除会议纪要和以电报形式发出的以外，其他均应加盖发文机关的印章。联合上报公文由主办机关加盖印章；联合下发的公文，联署机关都应加盖印章。
印章用红色，用印端正清晰，位置在发文机关署名和成文日期处，上沿不压正文，下沿在成文日期之下。若遇公文排版较满无用印位置时，应采取调整行距、字距加以解决，不能采取标识“此页无正文”的方法处理。
特定报头的普发性电报一般不再加盖发文机关印章，但上行文和非普发性的下行文、平行文的电报应加盖发文机关印章。如使用通用报头的电报一律要加盖发文机关印章。紧急情况下可标注签发人及其姓名，不再加盖发文机关印章。县市区党的机关和基层党组织制发的公文，如无主送机关的文种，应先改变其格式，然后才能在其署名和成文日期处加盖印章。16.印发传达范围（附注）。公文印发传达范围（行政机关叫附注）一般用于普发性公文，它标注在成文日期的下一行，居左空2字加圆括号，如“（此件发至县）”、“（此件发至乡镇）”等。有主送机关的公文，如对印发传达范围另有要求的，可在此处加以说明；“请示”公文可在此处注明联系人和联系电话。
17.主题词。公文主题词一般按主题词法标注，党的机关按中办秘书局编印的《公文主题词表》（修订本）标注；行政机关按公文主题词分类标引法标注（国办词表）。主题词位于公文末页下端“抄送机关”或“印制版记”上方。一篇公文最多不超过10个主题词，行政机关原则上不超过5个主题词。主题词的每个词目之间空1字排列，一行排不完时另行与第一个主题词第一个字对齐。
18.抄送机关。指除主送机关以外的其他需要告知公文内容的上级、下级和无隶属关系的机关，使用全称或规范化简称和统称。特定版头（报头）印制的公文，抄送机关名称标注在印制版记上方，主题词的下方，并用横线与主题词和印制版记隔开，抄送机关名称前标明“抄送”二字加冒号左顶格。抄送机关名称排列按机构排序依次排列，中间用顿号、逗号、分号，末尾不用标点符号，回行时与冒号后的机关名称对齐。如主送机关移至主题词之下，标注方法同抄送机关。
19.印制版记。版记是印制公文的标记，它由公文印发机关名称、印发日期和印制份数3部分组成，位于公文末页主题词或抄送机关名称下方、页码的上方，与公文页码不空行。党的机关公文，两条横线之间的左右侧各空半个字（4号），分别标注公文印发机关名称和印发日期，底线下边右侧离字边空两个字（宋体5号）并加圆括号标注印制份数，即“（共印××份）。行政机关公文只有印发机关和印发时间，印发机关左空1字，印发时间右空1字，用3号仿宋体。印发时间均用阿拉伯数字，均以付印时期为准，年份不能简写，如“2010年10月9日印发”。印发时期必须在成文日期之后或与成文日期同一天；用电报传送的公文，印发日期必须与成文日期是同一天。
（四）公文用纸格式
目前党的机关的公文普遍用纸幅面规格为16开型（长260毫米，宽184毫米），也有采用国际标准A4型（长297毫米，宽210毫米）的，因新的党政公文处理条例还未出台。行政机关许多部门都已采用国标A4型纸幅面。
（五）公文排印、装订格式 党的机关公文处理条例规定：“公文的汉字从左至右横排；少数民族文字按其书写习惯排印。”用汉字排印的公文，除版头（报头）用长牟或长宋体字排印外，一般使用宋、楷、仿宋、黑4种字体。国家行政机关公文处理办法规定：“文字从左至右横写、横排。在民族自治地方，可以并用汉字和通用的少数民族文字（按其习惯书写、排版）。”行政机关公文字体除机关标识、标题、主题词目用小标宋体字，密级、保密期限、紧急程度、主题词（3字）用黑体字，份数序号用（2号）黑正体字外，其余文字均用3号仿宋字体。
公文用16开型纸排印，正文用3号仿宋字体，一般每页排21行，每行排25个字，特殊情况下可作适当调整。公文要求双面印刷，页码套正，误差不超过2MM。页码编号用阿拉伯数字标注。公文装订与公文排印一致，并考虑人们的阅读习惯。根据不同装订方法的要求，分别用骑马钉、平订或胶粘，左侧装订。
二、行文规则
（一）行文关系
行文就是指公文制发单位印发公文给受文单位。受文单位一般是某个单位或某些单位或集群单位。这种发文单位与受文单位之间的公文往来关系，就叫行文关系。它是根据组织系统、公文法定作者的职责权限、发文单位与受文单位之间是否具有隶属关系确定的。正确处理行文关系，是一切机关工作人员特别是从事公文把关的人员必须具备的基本素养之一。公文的行文关系主要有以下6种：
1．领导与被领导的关系。它指有隶属关系的上级机关与下级机关之间的公文往来关系。不包括间接的领导关系，即处于领导地位的政党与其他所领导下的人大、政府、政协、企业事业单位、社会团体等机关单位之间的领导与被领导的关系。
2．指导与被指导的关系。它指没有隶属关系但有业务指导关系的机关、单位、部门之间的公文往来关系。例如，没有隶属关系但有业务指导关系的上级机关之间与下级机关之间的公文往来；上级机关的职能部门与下级机关的相关部门之间的公文往来；同级机关、单位和部门之间在各自的职权范围内进行业务指导工作时的公文往来等。这种关系与领导与被领导关系比较，其行文方式和所用文种不尽相同，上下级之间用下行文或上行文文种(请示、报告、通知等),平行机关之间用“函”行文。
具有业务指导关系的上级机关向下级机关、上级机关部门向下级的相关部门进行业务指导、答复问题、部署业务工作等，必须受政策、法律、纪律、办文制度和职责权限的约束，只能在各自的职权范围内活动，不得超越职权范围。
3．综合管理与被管理的关系。它包括归口管理与被归口管理的关系，前者指党政机关、事业单位的综合部门与其他部门之间工作上的联系而进行的公文往来关系；后者指党政机关的综合部门，也就是领导机关授权给他管理同级有关部门与直属单位的公文往来关系。综合部门与其他部门之间在行政级别上和法律地位上虽是平等的，没有隶属关系，但综合部门根据自己的职权范围和工作需要或接受领导机关及领导的受权，对其他部门实施综合管理和归口管理，如收集工作情况、交办领导批示或指示事项、接受领导或机关的授权开展有关公务活动、进行催办督办等。
综合部门与其他部门之间的公文往来，是综合管理与被综合管理、归口管理与被归口管理的关系。其他部门、单位必须服从，不得因本部门、本单位的级别与综合部门相同或比综合部门的级别还高而不服从管理。这是因为各部门的职权范围和业务分工不同，并由综合部门的工作性质、职能和任务决定的。目前，我国党政机关和企业机关的职能部门分为两大类：一类是综合性的，如党政机关的办公厅（室）；另一类是专业性的，如党委组织、宣传部门，政府的教育、农业、林业、卫生部门等等。
4．属地管理中统一管理与被统一管理的关系。这是指党和国家的某些工作按照属地管理的办法进行管理，地方党委、政府及其各部门与其管辖范围内没有隶属关系的机关、单位之间的公文往来关系。在我国，不少工作进行属地化管理，所有机关、单位必须接受所在地党委、政府就有关事项的统一管理。他们与当地党委、政府的部分公文往来，是一种统一管理和被统一管理的关系。
在党的机关，有些是中央和其他上级领导机关垂直管理的机构，党组织关系在地方，在党的建设方面，这些机构应接受所在地党委的统一管理。党组织关系不在地方的机关、单位，有关事项，也应接受所在地党委的统一管理。
5．监督与被监督的关系。这是监督机关和有监督职能的机关与被监督机关、单位之间的公文往来关系。按照我国现行的政治体制，监督机关和具有监督职能的机关与被监督机关、单位之间的公文往来，其中一种重要的关系是监督和被监督关系。
监督机关、部门与被监督机关、单位之间的公文往来，主要是监督性和被监督性公文往来，如通报政策、法律和有关规定及有关决定执行情况，提出对违纪违法行为的处理建议或法律文书，作出质量鉴定结论等。所有监督机关与被监督机关之间保持着密切的监督与被监督的公文往来关系。
6．平行机关之间的协作关系和业务上管理与被管理的关系。（1）平行机关之间的协作关系是指没有隶属关系的机关、单位之间因工作上的相互联系而进行的公文往来关系。一般以公文为媒介，请受文单位予以支持、帮助或予以协助、批准等。在处理平行机关之间的协作关系时最常见的错误有：一是因行文对角级别高，就认为本机关与行文对象是上下级的领导与被领导关系；二是行文对象因有管理实权，而给这样的部门、单位行文时，作本单位的上级对待，以示尊重。实际上这两种行为都是不符合行文规则的。（2）平行机关之间业务上的管理与被管理的关系，这是指没有隶属关系的机关、单位之间，其某些业务工作应接受业务主管部门的统一管理。如干部工作应接受干部管理部门的管理；财务工作应接受财政部门的管理等。平行机关之间业务上的管理工作往来行文应使用“函”，如报请批准及批准后答复、监督管理、下达管理规范等。现在有许多单位在与业务主管部门行文时把其当作自己的上级机关，经常使用“请示”“报告”文种，这是不正确的。
（二）行文方式
党政机关的行文方式有三种，即下行文、上行文和平行文。企业应该也是这三种。下行文。它指上级机关给所属的下级机关的行文，上级机关的职能部门给下级机关的相关部门行文。根据行文的目的、任务和传达贯彻的要求，下行文又分一级下行文、逐级下行文、多级下行文和直贯到底下行文。向下级机关的重要行文，应同时抄送发文机关的直接上级。上行文。它指下级机关向有隶属关系的直接的上级机关行文和下级机关的部门向上级机关相关的部门行文。给不相隶属的上级机关或不相关的上级机关的部门行文，不叫上行文。上行文分一级上行文、逐级上行文、多级上行文和越级上行文。上行文只主送一个上级机关，不得同时主送其他上级机关和上级机关的某个部门，如需其他相关上级机关阅知，可以抄送；上行文一般不可同时发下级机关，如有特殊需要可抄送同级或下级有关单位。
平行文。是指同级关系和不相隶属的机关之间的行文。平行文没有级别、地区之分，文种原则上只能使用“函”。
（三）行文规则
行文规则是各级党政机关、企事业单位和一切社会团体制发公文、处理行文关系必须遵守的准则。现在各级党政机关遵循《中国共产党员机关公文处理条例》和《国家行政机关公文处理办法》的行文规则。行文时要掌握好：一是行文确有必要；二是行文须注重实效；三是必须控制行文数量，公文力求简明精当。具体要遵守以下规则：
1．行文应当确有必要，注重实效，坚持少而精。这是公文处理工作中实事求是的原则在行文规则中的具体运用，也是行文的总原则。具体讲做到以下几点：
（1）行文必须确有必要。就是有必要性和可行性。贯彻上级文件精神，如没有新的具体措施，仅是表态性的或照抄照搬的，可不再行文；已开会作了布置，可用电话或当面议定的事项也可不再行文；会议文件、会议纪要和领导人在会议上的工作报告、讲话等，不另行文。凡是部门工作，部门自己行文能够解决问题的，应由部门行文，不应再由党委或政府行文。（2）行文必须注重实效。公文必须紧密结合实际，制定的政策、措施、方法等要切实可行，能解决问题，收到实效。对于脱离实际，不符合国情和本地本单位实际，或超越了干部群众的承受能力，行不通和收不到实效的，违背人民群众的长远利益和根本利益，以及不符合党的路线方针政策和国家法律法规的，都不能行文。
（3）必须控制行文数量，所发公文力求精炼、简短。公文必须进行总量控制，科学、民主、依法决策，做到该发的文高质量发，可发可不发的文要严格控制，不该发的文坚决不发。应发的公文提倡写短文，语言文字上要反复推敲锤炼，力求简短，精益求精。2．根据隶属关系和职权范围确定行文关系
（1）向下级机关的重要行文，应当同时抄送发文机关的直接上级机关。
（2）党委各部门在各自职权范围内可以向下级党委的相关部门行文。政府各部门根据部门职权，可以相互行文和向下一级政府的相关业务部门行文。党委、政府的各部门在自己的职权范围内可以分别向下级党委、政府的相关部门发布指导性、批复性、规范性、周知性等公文，但无权发布指挥性公文。
（3）党委办公厅（室）根据党委授权，可以向下级党委行文；党委其他部门不得对下级党委发布指示性公文；如对有关工作作出的决策必须由下级党委执行时，必须经党委同意后由党委办公厅（室）转发。政府各部门除以函的形式商洽工作、询问和答复问题、审批事项外，一般不得向下一级政府发布指示性公文。
（4）部门之间对有关问题未经协商一致，不得各自向下行文。如擅自行文，上级机关应当责令纠正或撤销。
（5）同级党的机关、党的机关与其他同级机关之间必要时可以联合行文。同级政府、同级政府各部门、上级政府部门与下级政府可以联合行文；政府与同级党委和军队机关可以联合行文；政府部门与相应党组织和军队机关可以联合行文；政府部门与同级人民团体和具有行政职能的事业单位也可以联合行文。联合行文应明确主办机关。
（6）属于部门职权范围内的事务，应由部门自行行文或联合行文，须经政府审批的事项，经政府同意也可由部门行文，但文中要写明经政府同意。（7）部门的内设机构除办公厅（室）外不得对外正式行文。
（8）受双重领导的机关向上级机关行文，应写明主送机关和抄送上级机关，由主送机关负责承办和答复事项。上级机关向受双重领导的下级机关行文，必要时应抄送其另一上级机关。（9）不相隶属机关之间一般用函行文。
（10）除特殊情况外,不得越级向上级机关行文，尤其不得越级请示问题，特殊情况必须越级行文时应同时抄送被越过的上级机关。
3．必须按隶属关系和有关规定请示问题和报告工作。对于请示、报告公文的撰写和办理，《条例》和《办法》都作出了明确规定，但在实际工作中，请示、报告的撰写和办理还存在不少语法、逻辑、结构、文种和内容、办文程序等方面的问题。“请示”公文是下级机关向上级机关请求指示、批准、协调帮助解决问题的文种；“报告”是下级机关汇报工作、反映情况、提出建议、答复上级机关的询问等使用的文种。“请示”与“报告”比较，行文的目的和作用不同，内容和结构不同，行文时限和批转的重点不同。由于一些行文弊端的存在，直接或间接地增加了请示公文办理的难度，影响工作效率。正因为如此，近年来一些机关都采取退文制度来解决这一问题。（1）向上级机关行文，应当主送一个上级机关；如需其他相关的上级机关阅知，可以抄送。请示问题应一文一事，不能在非请示公文中夹带请示事项。向上级机关的请示，不能同时发下级机关；向上级机关的报告，一般不下发，如有特殊需要可抄送同级或下级有关单位。（2）不得越级向上级机关行文，尤其不得越级请示问题；如特殊情况必须越级行文时，应同时抄送被越过的上级机关。
（3）请示事项涉及其他部门业务范围时，应经过协商并取得一致意见后上报；经过协商未能取得一致意见时，应当在请示中写明情况。
（4）除特殊情况外，请示应送上级机关的办公厅（室）按规定程序办理，不应直接送领导者个人。除上级机关负责人直接交办的事项外，不得以机关名义向上级机关负责人人报送“请示”、“意见”和“报告”。特殊情况一般指突发事件和上级机关负责人直接交办的事项。（5）属于主管部门职权范围内的具体问题，应直接报送主管部门处理。向上级机关请示问题，如果是主管部门职权范围的具体问题，不涉及全局和重大决策事项，一般报送上级主管部门处理即可，不需报送上级党委和政府。
（6）党委各部门应向本级党委请示问题。未经本级党委同意或授权，不得越过本级党委向上级党委主管部门请示重大问题。
（7）对不符合行文规则的上报公文，上级机关的秘书部门可退回下级呈报机关重新呈报。不符合行文规则的上报公文，主要指不符合行文规则的请示、报告和不符合行文规则及办文规定的“代拟稿”等。2010年专门发文规定程序
4．公开发布的公文一般不再印发。公开发布的公文指直贯到底行文。有的先作内部文件后公开发布；有的在附注处标明“（此件公开发表）”或“（此件可公开公开发表）”。它与用特定版头印发的文件具同等效力。公开发布的公文一般不另行文。公开发布的政策性公文，为便于存查和利用，可印少量份数发有关单位存档备查（电子公文形式发文也适用）。
三、公文的起草
公文一般由发文机关起草。起草重要公文，要进行深入地调查研究和充分论证，征求有关部门的意见。起草公文应做到：一要符合党的路线方针政策、国家法律法规及上级机关的有关文件精神和指示，完整、准确地体现发文机关的意图，并与现行有关公文相衔接；二要全面准确地反映客观实际情况，提出的政策措施切实可行；三要观点明确，条理清晰，内容充实，结构严谨，表述准确；四要文字清炼，用语规范，篇幅简短，文风端正；五要人名、地名、时间、数字、引文准确，汉字、标点符号和数字用法符合国家语言文字工作委发布要求，计量单位用法符合国家标准；六是文种、格式正确。下级机关代拟文稿和要求上级机关批转公文，应对公文的准确性和可行性负责，并在报送文稿或公文的同时提供有关背景材料。
四、公文的管理（另专讲）
五、怎样提写拟办意见
拟办意见是指文秘部门负责此项工作的经办人员对所办理公文提出的初步处理意见，拟办意见是公文处理的重要环节，它是领导同志对文件和呈批件审批时的重要参考，也是文秘部门和经办人员发挥参谋助手作用、协助领导同志提高工作效率的有效措施。从某种意义上说，拟办意见是公文处理运行方向的“显示器”和办理方案的“说明书”，经办人员提出的拟办意见准确恰当，公文办理起来就快捷，效果也好；反之，就会对办理起误导作用，甚至造成公文旅行、决策失误等。因此，准确提出拟办意见是优质高效进行公文处理的关键环节。拟办意见的质量如何，也衡量秘书人员参谋服务水平高低的重要标志之一。
1、报告、情况汇报拟办意见的提写。主要是下级机关向上级机关和主管部门报告工作情况，上级机关办理时可根据《报告》内容及所反映的问题，直接提出呈请有关领导同志审阅，如“请××、××同志阅”或“请××同志阅示”；涉及有关职能部门的也可提出请有关单位负责同志阅知，如“请××同志和×××单位负责同志阅”、“请××同志阅；报请××、××同志阅”等等。中办和省办使用专门印制的“中央收文”、“湘收文”专报版头，编写收文字号形式承办的，这种方式可分别呈报有关领导同志审阅。如领导同志有批示反馈按领导批示意见及时处理。这种呈报方式的好处是有关领导同志都能在最快时间了解审阅到下级机关报告的内容，同时也减少了经办人员来回呈送有关领导同志审阅的环节，呈批件办理快捷（双赢）。
2、请示性公文拟办意见的提写。《请示》主要是指下级向上级机关请求解决问题的公文，相对《报告》的承办复杂一些，承办时在内容上要注意把握几个要点：一是要明确办文的主体，即根据机关各部门和领导同志的职责分工情况，有的放矢地确定请示的承办者和承办意见的审批者。如请××同志阅示、“建议请××单位阅处”、“拟请××部门研究办理。“请××、××同志审示”、“请××同志审阅；报请××同志批示。”或“请××同志审定。”等等。二是要做好呈报领导同志审批前的协调工作。对于请示事项比较复杂、政策性强、涉及面较广的请示公文，经办人员在提出拟办意见时，要考虑解决问题的依据，内容涉及主管部门或相关单位的，要先征求主管部门和相关单位的意见（可采取口头询问、协商，书面往来形式）。征求意见要突出重点，简单明了，既要了解相关政策依据，又要商议解决问题的办法。如采用书面形式征求意见，可直接提出拟办的初步意见，如“建议请××单位先研究提出意见。请××同志阅示”等。待有关单位反馈书面意见后，再综合提出正式拟办意见呈请有关领导审示。对涉及部门多、处理意见不一致的请示，要对各种意见进行综合分析，必要时可请主管领导同志出面召开协调会确定处理原则，以免因各方面意见不一致而导致扯皮推诿的局面。经过充分协商仍不能达成一致意见的，可对各种意见进行详细综合后，提出倾向性意见，并附上协调过程的有关情况及背景材料，供领导同志决策时参考。三是需要几个职能部门共同承办的请示公文，提出拟办意见时，要写明由谁牵头主办。如“建议请××单位商××单位阅处”、“建议请××单位牵头，会同××、××部门办理”等。四是要交待清楚有关的注意事项和要求。提出拟办意见要特别注意从政策上把关，注意政策的连续性，防止被人钻空子。同时，要坚持从实际出发，实事求是，在政策、法律和客观条件许可的情况下，尽力为来文单位和群众解决实际问题。五是请示事项的审批权限完全属于有关职能部门或上级机关和有关部门的，应直接提出转办意见或先报请上级机关审批。如“建议请××单位研办，并直接答复来文机关，并将办理结果告我们”等；审批权限在上级机关的，要先报请上级机关审批后，再提出拟办意见。审批权限在上级有关部门的，要先征求上级有关部门的意见或直接致函上级有关部门审批。有的请示公文由于请示事项较复杂一时没有把握，难以提出拟办意见的，应先作好调查，审慎研究有关法律、法规、政策或惯例，待确有把握时再提出拟办意见。如“根据××文件精神，此事应××××处理”或“按惯例××办理”等。请示公文提出拟办意见具体操作上可把握几点：
1、请示事项较复杂、涉及单位较多的，应分门别类提出拟办意见；
2、请示事项有理有据的，应积极提出支持性建议；
3、请示事项可行、但在一些细节上需要完善的，应主动提出合理化建议；
4、请示事项不符合有关规定的，应果断提出否定性意见；
5、请示事项与现行政策、法律法规相悖、不宜报批的，应在切实把好关的同时，提出解决问题的正确途径；
6、请示事项属有关职能部门职责范围的，应明确提出转办意见；
7、请示事项必须函复的，可先草拟好“批复”或“复函”稿一并呈请领导审批。
3、函件办理拟办意见的提写。函是不相隶属机关之间商洽工作、询问和答复问题往来的公函。函的办理主要看函的内容反映的是什么，再根据情况提出拟办意见。仅仅是函告或通报情况，注请相关领导阅知即可，如“请××、××同志阅。”若是会签函件，就注请相关领导阅示，如“请××、××同志阅示。”内容重要的要注请主要领导阅示，如“请××同志审阅；报××同志阅示。”如是协商有关工作，就要先了解有关情况，再提出办理方案报领导审定。可提出“请××单位先研究提出意见。”待意见反馈后再报有关领导审定，这时可提出这样的拟办意见“××单位已提出意见，请××、××同志审定。”如函的内容涉及多个部门，要写明一个牵头单位，拟办意见可为“请××单位牵头，会同××、××单位研究办理。”等等。“感谢电”根据内容可复印发有关领导，同时报主管领导阅知，如“已复印给××、××同志，请××同志阅。”
“慰问电”也可根据内容复印发有关领导，同时报主管领导阅知。但对有实质性内容的要报至主要领导阅示。
有的来函，须由党委反馈意见的，先提出“由主管部门研办”的拟办意见，待意见反馈后进行综合，再以办公厅（室）名义函复。
4、公文审核拟办意见的提写。就是对“代拟稿”审核的拟办意见，包括两部分内容：一是承办情况说明，二是报请哪些领导审发。对部门“代拟稿”审核是一个重要的过程，它决定文件的质量，前面在“审核”中已有详细的阐述。比较简单的《通知》在弄清有关情况后可直接提出拟办意见，如“此件由××单位根据××起草，××同志已审阅同意。请××同志审阅；报××、××同志审发。”党委政府联合行文时拟办意见可写“此件由××单位起草，××、××单位已分别提出意见，我们商××单位作了一些修改。请××、××和政府办公厅负责同志审阅；报请××、××同志审发。”审核办理过程较复杂的文稿要作出简单说明供领导同志决策时参考，拟办意见如“此件由××单位起草，××同志牵头召开座谈会议对文稿进行了认真讨论。会后文稿起草小组根据座谈会讨论情况进行了修改，并送有关领导和××、××单位征求了意见。我们又补充征求了××、××等相关单位的意见，并商××单位作了进一步修改。请××同志审阅；报××、××同志审发。”拟办意见提出后，连同我们的修改审核的正稿和所有背景材料一并呈送领导同志审定签发。提出拟办意见立论要有依据，措辞办求简明精当。拟办意见一定要有经办人对处理有关问题的建议和报经有关领导同志、有关职能部门协调后的意见，必要时应将来文反映的情况、协调过程及结果、相关背景材料综合归纳或内容摘要等一并附上。若来文与上级文件、本机关或呈报机关以前处理文件、事项有关，参考外单位同类规定内容的，应将原文件等一并附上，供领导同志决策时参考。拟办意见的表述，文字要准确，观点要鲜明，既要准确具体又要言简意赅，在实际工作中，领导同志对于拟办意见一般都比较重视，而且多数是赞同的，因此，文秘人员在提出拟办意见时一定要慎之又慎。
六、公文处理人员素质
鲜明的政治理论素养，优秀的思想作风素养，高尚的职业道德素养，较宽的知识面，较深的文字功底，较强的协调能力。具体应具备以下素质：
1．基本了解党的方针政策、国家法律法规和地方政策法规； 2．对本地经济社会情况心里大致有一本账；
3．对各部门和单位及本机关内设机构的职能要熟悉； 4．对机关领导同志的工作分工要全面掌握； 5．思考问题、草拟文稿立意要高。公文处理程序示意图 签收 登记 拟办
呈批、传阅
1．收文处理批办 交办转办 催办 办复 归档 拟稿 审核、会签
2．发文处理签发 印制（排版、校对、装订）发送受文单位 立卷归档 公文处理 收文管理 发文管理 利用管理
3．公文管理撤销管理 会议文件管理 密级文件管理
机构变动时公文管理 收集
整理、立卷
4．立卷归档编写卷内文件目录 拟写案卷标题、编制案卷目录 编写立卷说明
