农村合作医疗现状和对策_农村合作医疗现状
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新型农村合作医疗制度现状和对策
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（政管学院xxxx级行政管理专业四川xx64xxx3）
摘要：我国从2003年开始实施的“新型农村合作医疗”是医保制度在农村推行的“雏形”。新型农村合作医疗自推行以来，总体形势进展顺利，已初见成效。但由于此项工作的对象是一个文化素质相对低、经济能力相对低的数量庞大的群体，实际工作中仍存在一些问题，如其制度缺陷、农民参保不积极、乡村医疗服务资源难以满足农民需要、缺乏必要的法律与政策，据此提出通过完善新型农村合作医疗制度的立法、建立完善的筹资机制、完善制度，宣传引导、更新设备，规范服务来促进中国新型农村合作医疗的进一步发展。
关键词：新型农村合作医疗制度；现状；对策与建议
一、新型农村合作医疗制度产生的背景
新型农村合作医疗，简称“新农合”，是指由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，农民、中央和地方政府共同筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度，采取农民个人、中央和地方政府共同筹资方式筹集资金。20世纪前期兴起的中国农村合作运动是合作医疗制度的最早萌芽，也是我国农村合作医疗制度的历史源头。1934年5月，国民政府颁布了《中华民国合作社法》，由此合作运动逐步走上了立法规范及统一管理之途，这为我国农村合作医疗的诞生提供了必需的环境和土壤。随着我国经济与社会的不断发展，越来越多的人开始认识到，“三农”问题是关系党和国家全局性的根本问题。而不解决好农民的医疗保障问题，就无法实现全面建设小康社会的目标，也谈不上现代化社会的完全建立。大量的理论研究和实践经验也已表明，在农村建立新型合作医疗制度势在必行。新型农村合作医疗制度从2003年起在全国部分县（市）试点，到2010年逐步实现基本覆盖全国农村居民。
二、新型农村合作医疗制度推行的基本情况
中国从2003年开始进行新型农村合作医疗制度的试点，逐渐在全国普及。截至2009年底，全国2 859个县（市、区）中94.9%的县（市、区）开展了新农合达到2 716个，是2005年的4倍；2009年参加新农合人口8.33亿，参合率达94.19%，比2005年增长了4.65倍；2009年，全国补偿支出收益人次达7.59亿，是2005年的6.22倍（中国卫生统计年鉴，2010）。从以上数据可看出，新型农村合作医疗制度自推行
以来，覆盖面得到很大程度的扩大，受益的农民也有了显著的增加。
在最低筹资标准方面，2003年规定，中央财政向中西部地区除市区以外给予参合农民每年人均补助10元，地方财政年资助额不低于人均10元，农民个人每年缴费不低于10元（合计新农合筹资水平为每人每年30元）。2011年提出从2012年开始，全国新农合筹资水平提高到每人每年290元，其中农民个人缴费50元/人/年，各级财政补助240元/人/年。可以看出，新农合筹资水平（每人每年）有了显著提高（新型农村合作医疗2011年宣传资料）。
新型农村合作医疗较大地促进了农村医疗水平的提高，受到群众的拥护和支持，在一定程度上缓解了农民群众“看病难”、“看病贵”问题，解决了部分因病致贫和因病返贫问题，取得了良好的社会效益，同时也暴露出一些问题。
二、新型农村合作医疗制度实施中存在的问题
1.筹资水平有限，难以为农民提供有效的医疗保障。“新农合制度”的筹资方式主要是通过农民、中央和地方政府共同筹资，人均合计仅30元。从2008年开始，各级财政对农民的补助标准提高到每人每年80元。在目前每年医疗费用上涨幅度达14％的情况下，凸显出其筹资水平过低，在很大程度上也限制了农民的报销比例，影响到农民的积极性。起付线过高、报销比例偏低、补偿封顶线偏低，导致保障水平低，结果仍然未能解决部分农民小病不敢就医，大病不敢住院的问题，致使农民满意度不高。可见，农民无法负担起较大的医疗费用。在“新农合制度”的运行过程中也存在一些问题，导致该制度预期目标的实现程度有限。如，一些地方政府采取家庭账户、保小病等做法，以此吸引更多的农民加入，从而提高参合率，达到实现“政绩”(实现一定的农民参合率，往往成为上级政府派发给下级政府的工作任务，也是政绩考核的指标之一)的目的。这些削减了保障农民抵御大病风险的功效，也背离了以大病统筹为主的目的，同时增加了制度运行成本。
2.农民参保不积极。新型农村合作医疗制度的推行是自上而下的，政府和卫生行政管理部门是运作的主体，而农民则完全处于被动地位。农民所处的被动地位直接导致了他们未充分认识到自己是合作医疗受益者的身份，参保本身也就变得不积极主动。农民对当地开展的新农合能够说出报销手续、起付线、地点、病种的不到10%，“大致了解一些”也仅有39.06%，“不知道具体细节”的却占51.17%。在27.27%未参合的农民中，“对此事不信任，怕不能兑现”被列为农民拒绝参加新农合的首位原因。此外，主观方面，农民健康观念、共济观念以及风险观念淡薄；同时存在对新型
农村合作医疗者不信任和对政策稳定性的怀疑。由于存在不按规定对新农合进展、筹资、报销等信息进行公示，35.18%的农民对新农合表示出极大的不信任，认为其存在的首要问题是“报销不能及时、公开、透明，老百姓得不到真正实惠”客观上，农村医疗卫生设施、提供的服务不能满足农民日益增长的医疗保健需求；新农合提供的保障程度低，补偿过程中手续烦琐。另外，农民的素质、家庭经济状况、家庭结构等各方面都对参合意愿有一定影响。
3、无法避免农民的“逆向选择”，不利于建立可持续的筹资机制。在“新农合制度”设置的自愿原则下，无法避免农民“理性”的“逆向选择”，从而不利于建立可持续的筹资机制。由于信息不对称，使不同的参合者所面临的疾病风险和预期损失程度不同，“新农合制度”所能分担的社会风险有效性大为降低。如，高风险者的参加意愿非常强烈，反之，低风险者的参与积极性就很低(因为发生重大疾病的概率较小，这会降低参合者的预期收益)。实践中，农民“逆向选择”的客观存在与制度设置的目标产生了一定矛盾。此外，在所谓“政绩”的“潜规则”制约下，为追求较高的农民参合率(减低农民的逆向选择发生率)，一些地方政府不惜事先动用财政资金予以垫支，之后再向农民收取费用。如此一来，既违背了该制度的“坚持自愿原则”与“反对强迫命令”的精神，也阻碍了“新农合制度”的有效运行。
3.乡村医疗服务资源难以满足农民需要。根据2009年中国卫生统计年鉴数据整理，乡镇卫生机构的管理层多是中专学历人才占比39.5%，大学本科仅占比3.2%，硕士学历人才占比0.1%。大多数的管理者基本没有接受过系统的管理培训，管理知识很难适应乡镇卫生院管理的需求。同时，乡镇卫生院医护人员素质也不容乐观。2008年，乡镇卫生技术人员中58.7%为中专学历，其次大专占比20.3%，高中学历占比10.3%，初中及以下占比8.4%，大学本科学历仅占2.2%，硕士及以上学历人才在乡镇卫生机构不存在。乡镇卫生人员中的其他技术人员学历构成，仍然主要集中在中专、高中学历以及初中及以下人员，占比分别为39.7%、24.8%以及20.3%，大专人员占比13.8%，大学本科仅仅占比1.4%。4.缺乏必要的法律与政策。作为一种社会保障制度，农村合作医疗制度具有一般社会保障的特点——强制性。强制性必须通过立法来实现。市场经济是法制经济，好的制度也需要相关法律支持和保障。目前，中国还没有一部全面调整农村医疗保障社会关系的法律，关于新型农村合作医疗只有一些地方政府规章，但这些地方政府规章明显法律效力很低。而且，在新型农村合作医疗制度的运行中，势必会产生法律责任的承担问题，而现有的一些地方政府规章对新型农村合作医疗中的法律责任问题没有作出具体规定。立法没有明确规定，将不利于促进新型农村合作医疗制度的规范、健康发展（吴桐，2010）。
三、政策与建议
1.完善新型农村合作医疗制度的立法。为了能够确实保障新型农村合作医疗制度的实施，应尽快进行专门立法。国家制定统一的农村合作医疗法，以规定农村合作医疗的实施方法；规定合作医疗保险组织，村级合作医疗保险站的组建方法及其职能；规定参加合作医疗农民的权利和义务等。各省、自治区、直辖市应在农村合作医疗法的基础上，制定具体的适合本地特点的实施方法。新型农村合作医疗在互助共济的前提下，为广大参加合作医疗的农民提供一定的医疗补偿，对于保护农动力，提高农业生产力具有积极的作用，具有一定的社会保障的性质。因此，要把它纳入社会保障体系，建立面向农民的医疗保障体系，使之能够得到法律的保障和监督，从而保障和促进农村合作医疗制度的稳定运行和持续发展（袁玉柳，2009）。
2.建立完善的筹资机制。建立稳定有效的筹资机制是办好新型农村合作医疗的基础，是新型农村合作医疗制度可持续发展的保证。当前，“新农合制度”的根本问题是制度的定性(自愿原则)与政府目标(使广大农民获得制度施行的实惠)不一致，从而影响了“新农合制度”的健康运行和可持续发展。这从一些地方政府不遗余力地为降低农民的“逆向选择”而采取大量的应对措施中可见一斑。这增添了行政成本的耗费，满足了地方官员的利益驱动，但无助于农民应有的实惠。由于逆向选择的客观存在，破坏并最终导致一个建立在“自愿”选择基础上的社会医疗保障政策的失效。换言之，逆向选择的发生折射出医疗保障制度“失灵”。这就需要政府摆正与回归其“社会契约”意义上为民谋福利的“代理人”的应有定位。政府应明确定位其主导责任而非引导责任，并积极加大公共财政的支持力度。因为“新农合制度”已具备了一般意义上社会保险制度的“再分配性”和“政府主导性”的主要特征，透过政府强制性的“制度供给”方式，不仅有助于杜绝上述各种弊端及防止未来不可知的“制度成本”的出现，也将使农民得以在更为广泛的农村社会范围内分散风险而获得实惠。因此，从近期来看，应采取的有效措施是建立政府主导的“强制性”保障制度。也就是说，政府应变“新农合制度”中的“自愿原则”为“强制原则”，以走出“制度失灵”的困境。
3.完善制度，宣传引导。新型农村合作医疗是政府为农民办的一件好事、实事，要大力宣传农村合作医疗的优越性，让大家知道这是政府为农民办的一项“民心”、“民利”、“民生”工程，是健康工程和温暖事业。对这项工作，应加大推进的力度，不断研究和完善各种制度，让新型农村合作医疗在机制上有约束力，在经济上有吸引力，在过程中有透明度，让广大农民群众都能自觉自愿地参与农村合作医疗，把好事办好，好事办实。
4、增加政府的信息透明度，提高农民对政府的信任。政府要在深入调查研究的基础上，通过县里的各种宣传媒体，加强维护农民健康权益，开展合作医疗的宣传教育，正确引导农民自愿参加合作医疗。正确理解和处理好农民自愿参加新型农村合作医疗，是推进新型合作医疗的基础性工作。群众认识程度的高低以及在行动中的积极性，在很大程度上取决于政府的信息公开程度、宣传教育的深度和广度。农民参与的意愿要靠政府让农民了解到更多的信息，才能促进农民积极参与，响应政府的号召。同时作为当地主要管理的合作医疗经办机构，要定期向当地农村合作医疗监督委员会汇报合作医疗方方面面的宣传引导，通过典型实例介绍、现身说法、利用广播、发放传单等形式公布合作医疗基金的收支、使用情况，还要采取张榜公布等措施向全县公布，保证全县参加合作医疗农民的参与、知情和监督的权利。
5.更新设备，规范服务。及时更新农村医疗设备，加强乡镇医院人员医疗技术的培训，提高农村医疗设备、技术及服务水平，采取有效的激励措施鼓励高水平医疗人才到乡镇卫生机构服务，使农村居民真正得到实惠。杜绝合作医疗中的不规范行为，严惩合作医疗中的违法违规行为，让农民得到公正而廉价的医疗服务，充分享受健康权益（李博，2009）。
参考文献:
[1]吴文会.新型农村合作医疗的现状与对策[J].法制与社会，2009，(8):267-269.[2]王庥林.关于中国新型农村合作医疗制度的思考（2011）
[3]吴桐.浅析中国新型农村合作医疗制度的问题及完善[J].法制与社会，2010，(8):211-212.[4]袁玉柳.关于推行新型农村合作医疗的思考[J].现代农村科技，2009，(16):5.[5]李博.中国新型农村合作医疗制度的推行问题及对策[J].经济研究导刊，2009，(34):47-48.[6]中国卫生统计年鉴(2010).
