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国际私法材料分析

“村规民约”的效力如何认定

某村委会因为村民的责任田庄稼经常受到猪、羊、鸡、鸭等牲畜的糟踏，为此村民委员会主任即召集村委会成员开会，经村委会成员表决一致通过并由村委会主任在村广播室向村民宣布：从现在起，各家各户将自家的牲畜管好，否则，一经发现有谁家的牲畜糟蹋别人家的庄稼，一律罚款50元;严重者，格杀勿论，村委会已经安排民兵甲专门负责。某日，乙家的三只羊(含怀孕母羊一只)由于乙家羊圈年久失修被羊撞坏冲到某村民责任田里将该户田间玉米损毁尽一半，甲正好路过，随用木棍驱赶，在驱赶中，甲用力过猛，将母羊打死(母羊肚内小羊4只)。乙在赔偿受损村民田间损失后，向村委会和甲要求赔偿，村委会以村里有村规民约拒绝赔偿;甲以村委会有规定，自己执行职务，损失与己无关也不同意赔偿。故起诉要求村委会及甲赔偿母羊及小羊死亡损失。

【审判】

本案焦点是该村规民约的效力问题。审理中，主张有效者认为，该村规民约系村民委员会主任召集村委会成员开会，经村委会成员表决一致通过并由村委会主任在村广播室向村民宣布而形成的，程序上虽有瑕疵，但大致符合规定，内容上，属于村民委员会自治范围，法律应当尊重。主张无效者认为村规民约必须由村民会议制定，作为村民会议议决的事项必须由村民会议的成员过半数通过或者由户的代表的过半数通过，同时报乡、民族乡、镇人民政府备案，本案中村规民约仅有村委会的召集和通过，程序上不符合法律规定;在内容上也违法，因为村民的牲畜受法律保护，如果以打死不赔的处罚方法来制裁有过失的村民，显然处罚“畸重”，损害了村民的合法财产所有权。

【评析】笔者赞成无效的观点。理由是：

1、村规民约是在村民自治的条件下，由全体村民共同制定并遵照执行的关于村务管理的行为规范。村规民约的效力来自于两个方面：一是内容合法;二是程序合法。而且两者必须同时具备。《村民委员会组织法》第20条规定：“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案;村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利，民主权利和合法财产权利的内容。”该条内容表明村规民约在制定程序上必须由村民会议制定，村民会议是由十八岁以上的村民组成，作为村民会议议决的事项必须由村民会议的成员过半数通过或者由户的代表的过半数通过，同时报乡、民族乡、镇人民政府备案。本案中，仅有村委会成员全体通过，而不是村民会议表决通过，从制定的主体上看，村委会自身不能产生村规民约，即使产生也不具有村规民约的性质与效力。所以村委会的决定不是村规民约。同时村委会也未将形成的决定报乡人民政府备案。所以该规定对全体村民不具有约束力，也不能成为村委会行使某种权利的依据。村委会为了保护村民的财产不受损失，可以以村民会议的形式制定一些有益于农民的“土政策”，使得村民自律或违反者受到一定的处罚，这本来无可非议，但决议内容必须符合法律规定，公民的包括合法财产权在内的合法权益受法律保护，这是我国宪法规定的公民享有的最基本的权利。本案中，村委会决定打死不赔，这本身违反我国制定法律的原则与立法精神，法律要求罚当其过，也就是要求法律在对当事人纠纷处理时必须做到处罚与侵权损失相当，否则存在不公平的结果，这是法律衡平原则所不允许的。而且村委会在制定决议时必须考虑法律与政策有无具体规定，如有，那么村委会在制定时不得与之发生冲

突或者在法律之外再制定较重的集体处罚措施，否则无效，我国《民法通则》第127条规定“饲养的动物造成他人损害的，动物饲养人或者管理人应当承担民事责任”。该条本来就对乙的行为进行了规定，也就是本案乙已经赔偿受害者的损失符合法律规定的要求，村委会在法律规定之外再给乙设定严重的处罚措施，对当事人人明显不公平。村民在法律约束之外，可以受一定的村规民约约束，本身合情合理，但是村民毕竟拥有宪法和法律规定的合法财产权，村民的牲畜理所当然受到法律保护，如果以打死不赔的处罚方法来制裁有过失的村民，显然处罚“畸重”，损害了村民的合法财产所有权，所以该村规民约内容具有违法性，不能成为村委会与甲的免责事由，更不能成为村委会行使权利的依据。

2、村民必须受符合宪法和法律的村规民约的约束。《村民委员会组织法》第27条规定：“驻在农村的机关、团体、部队、全民所有制企业、事业单位的人员不参加村民委员会组织，不属于村办的集体所有制单位的人员可以不参加村民委员会组织。但是都应当遵守有关村规民约。”这说明大凡在村委会辖区内的生活与工作人员均应当受村规民约的约束。所以村委会可以制定一些有益于农民的“土政策”，充分发挥村委会在依法治村和稳定农村经济与社会关系中的积极作用，在依法治国的大前提下，村规民约对于促进农村依法治理工作，推动依法治国的进程具有十分重要的意义。村委会在依据合法有效的村规民约行使权利后，一旦引起纠纷，法律会认定和支持有效的村规民约的约束力的。

法院最后采纳了无效的观点，判决村委会承担赔偿责任。

法院对该政府信息公开案件应否受理

A市的张某由于经营需要欲知B县规定的2008年粮种补贴政策。张某前去B县政府查询，该县政府以该信息不对辖区外的人员公布为由，不予查询。张某向法院提起行政诉讼，请求法院判决被告县政府予以查询该县的粮种补贴政策。

[分歧]

一种观点认为，张某起诉B县政府不具有诉权，张某与B县政府制定的该信息没有法律上的利害关系，因此应当驳回起诉;另一种观点认为，B县政府应当向社会公开该信息，每个人都有权利得知该信息，因此，法院应当受理。

[评析]

笔者同意第一种观点，法院对该政府信息公开案件不应受理。理由如下：

(1)《政府信息公开条例》第9条概括性列举了政府信息应当主动公开的情形：“涉及公民、法人或者其他组织切身利益的”、“需要社会公众广泛知晓或者参与的”、“反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的”和“其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的”。因此B县规定的粮种补贴政策显然不属于政府应当主动公开的信息而属于《政府信息公开条例》第十三条规定的依申请公开的政府信息。

(2)《政府信息公开条例》第十三条规定：“除行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可根据自身生产、生活、科研等特殊需要，可申请获取相关政府信息。”依申请公开政府信息制度之所以能免除行政机关的主动公开义务，一般是因为这部分政府信息不需广泛知晓、不是普遍需求，只为少数公民、法人或者其他组织有影响或者所需要。因此，根据《政府信息公开条例》第二十一条的规定B县人民政府有权以该信息不对辖区外的人员公布为由，不予公开。

(3)政府信息公开的功能是为满足和实现特定人的自身需要，因而申请人与所申请的政府信息之间应当具有法律上相对应的利害关系。而A市的张某由于经营需要欲知B县政府规定的粮种补贴政策，显然张某的查询理由不属于“自身生

产、生活、科研等特殊需要”，和良种补贴政策没有法律上的利害关系。

我国行政诉讼法要求原告是与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织。因此，A市张某不具有“生产、生活、科研等特殊需要”，因申请公开被拒绝而向法院起诉的，则会由于起诉人所要求保护的权利与其本人的实体利益没有直接关系，法院不予受理。(河南省襄城县人民法院·彭洋)

行政处罚惹出“民告官” 公安局长与两居民公堂对簿

上海市静安区人民法院开庭审理了一起特殊的“民告官”案件。法院最终判决，公安机关执法程序合法，使用法律正确，驳回冯振家、汪静梅二人撤销涉案的行政处罚决定的要求。

2008年8月，家住静安区愚园路576弄的冯振家、汪静梅两邻居因琐事引发肢体冲突，并报警求助。了解情况后，静安公安分局认定，汪静梅于2008年8月12日在愚园路576弄7号殴打了冯振家，并对汪静梅处以“行政拘留十日、罚款人民币500元”的处罚决定。

这份行政处罚决定引起双方当事人不满：汪静梅认为对其处罚过重要求撤销行政处罚，原因之一在于警方做笔录时未将对方寻衅滋事、殴打辱骂的情节加以表现;被打方则以“汪静梅自1992年以来多达5次殴打老人未受处理”为由，认为警方处罚太轻。两人先后向静安区法院提起行政诉讼。

静安公安分局局长薛小明在法庭上辩称，在该起邻里纠纷中，公安机关是以事实为依据、法律为准绳而作出以上行政处罚的。薛小明称，汪静梅受到冯振家辱骂殴打等情节，警方在5次笔录中，汪均未做过陈述。汪殴打超过60周岁的老人冯振家，具有从重处罚的条件。考虑到双方系邻里纠纷所引发，只对汪处罚行政拘留10天，而不是15天。

自行政诉讼法颁布实施以来，各类“民告官”案件逐年增多;然而由于各种原因涉案行政机关负责人出庭应诉的比例较小。为此，静安区政府日前颁布了《静安区行政机关领导行政诉讼应诉工作规定》，其中规定：以区政府各委办局、各街道办事处等为被告的一审行政诉讼案件，其涉案的行政机关领导须出庭应诉。诉讼中失效许可证能否作为排除妨碍依据?

2006年5月，李某经土地管理部门批准建房。所发《建设用地许可证》载明：东、西、北至猪栏滴水，南至厕所;有效期从2006年5月13日至2008年5月12日。2008年4月15日，李某砌墙时，许某以该地系其太公名下的为由进行阻止，并拆毁了部分墙体。李某遂于2008年4月25日诉至本院，本院于2008年5月21日开庭审理。

【分歧】

诉讼中失效许可证能否作为排除妨碍依据?

第一种意见认为可以作为请求的依据。理由是：

1、许某的侵权行为发生在2008年4月15日，即《建设用地许可证》规定的有效期2006年5月13日至2008年5月12日之内。李某也正是基于被告此时妨碍建房的行为提起诉讼。如果许某不妨碍，李某完全可以在有效期内完工。

2、李某的起诉也是在规定的有效期之内。至于该案在什么时间开庭、什么时间裁判等，并非李某所能左右，不能把李某所不能左右的后果，让李某承担。

3、不能在有效期内将房屋建成，是由许某阻止、拆墙这一违反李某意愿的原因。对这一原因的出现李某事先无法预见，事中无法克服、无法避免，应属不可抗力。第二种意见认为，不可以作为请求的依据。

【管析】

笔者同意第二种意见。理由是：

1、对土地使用权有效期限的许可，应由土地管理部门决定，不属于人民法院的职能范围，人民法院无权独立对此作出肯定或者否定。加之从我国目前所有有关土地使用权的法律、法规以及政策上看，并无使用人因受他人阻挠行使使用权，从而可以延期的例外规定。同时，尽管有效期限的丧失发生在诉讼过程中，李某也确实不能左右法院的行为，但李某在诉讼过程中也明知有效期限有限，鉴于时间紧急，其有权请求先予执行而未申请，是对这一救济的放弃，不应将此后果归结于法院，更何况法律同样没有土地使用权可因诉讼中断之说。为此，李某能否在指定期限建造，应由土地管理部门决定是否延长或办理相关手续。

2、尽管李某未能在有效期内兴建，确因许某行为所致，这只能成为李某向土地管理部门申请继续使用的理由，以及土地管理部门是否同意的审核依据。人民法院并不因为李某在有效期内提起了诉讼而获取对土地使用权的决定权。

3、请求停止侵害、排除妨碍和法院据此作出的判决都应以所请求事项是否有法律依据，是否合法为前提。许某在李某享有土地使用权的时限内阻止李某确实违法，李某也的确有权要求停止侵害、排除妨碍。尽管许某的侵权行为发生在诉讼之前，但李某权利的实现，只能在法院所作出的裁判文书生效之后，法院的民事裁判又不能超越土地行政管理部门关于土地使用权有效期限的决定职权。由于在法院作出裁判时，土地使用权的有效时间已过，表明李某赖以请求的基础丧失、条件不复存在，法院同样失去了作出停止侵害、排除妨碍裁判的依据 该案原告主体是否适格?

1993年3月24日莆田县城乡建设局(下称莆田县建设局)将其主管的莆田县建筑工程公司(下称建筑公司)发包给俞国华承包经营，承包期三年。1995年5月24日莆田市建设委员会以莆市建综[1995]044号《关于一九九四年度施工企业资质年检有关问题的通知》文件规定：“三级以上建筑施工企业资质年检材料经县、区建委(建设局)审核后于6月10日前送我委审查签章后统一报省建委年检。企业无故不参加年检的，资质等级证书自行失效。未进行年检的企业，不得承接施工任务。年检前企业应及时上缴上级管理费和定额测定费，对不按规定交纳的企业不予年检。”1995年6月，俞国华承包经营的建筑公司向荔城区建设局的前身莆田县建设局报送申请办理企业资质年检的相关材料，莆田县建设局以建筑公司未交足上级管理费为由，不予签署意见，不向上一级建设行政主管部门报送申请资质年检的有关材料。2004年下半年，俞国华向莆田市荔城区人民政府申请行政复议，请求依法认定荔城区建设局不予办理其承包的企业资质年检行为违法并承担赔偿责任。同年12月20日莆田市荔城区人民政府作出荔政行复决[2004]1号行政复议决定书，认为莆田县建设局作为莆田建筑工程公司的基层建设行政主管部门，仅在资质年检期间，对建筑公司交纳上级管理费的情况进行审查把关，其行为并没有违反《建筑业企业资质管理规定》的要求，不构成违法，也不可能给申请人俞国华造成经济损失。

2005年2月21日，俞国华向荔城区人民法院提起行政诉讼，同年6月9日，荔城区人民法院作出(2005荔行初字第9号行政裁定，认为原告俞国华不是行政相对人，其作为原告主体不适格，本案不可诉，且原告起诉超过起诉期限。据此，裁定驳回原告俞国华的起诉。俞国华不服提起上诉，莆田市中级人民法院于同年9月19日作出(2005)莆行终字第102号行政裁定，认为荔城区建设局不予报送企业资质年检材料，致俞国华承包的建筑企业不能对外承接建筑工程，造成承包经营利益受损，俞国华具有原告主体资格。俞国华在接到行政复议决定之日起1

5日内提起行政诉讼，并未超过起诉期限。一审法院裁定驳回原告俞国华的起诉是错误的，应予撤销。据此，裁定：撤销荔城区人民法院(2005)荔行初字第9号行政裁定书，本案由荔城区人民法院继续审理。

【分歧】

在本案审理中，对以下二个法律问题发生争议：

1、俞国华是否具有原告主体资格;

2、俞国华的起诉是否超过法定期限。

【评析】

一、关于俞国华是否具有原告主体资格的问题。

我国《行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”最高人民法院《关于执行若干问题的解释》第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”从上述规定可以看出，行政诉讼原告必须符合以下三个条件：第一，必须是公民、法人和组织;第二，认为受到的损害须和具体行政行为有因果关系;第三，具体行政行为侵犯了其合法权益。本案中，被诉具体行政行为是莆田县建设局不予办理企业资质年检的行为，该行政管理行为指向的是企业的权利义务，企业若不服该具体行政行为，应由企业提起行政诉讼。而俞国华虽是企业的承包人，但其起诉的是不予办理企业资质年检行为，该行为并非针对俞国华个人的权利义务，其不能以个人名义代替企业直接提起行政诉讼。俞国华个人不是行政相对人，本案被诉具体行政行为与其不具有直接法律上的利害关系，因此，俞国华不具有本案原告主体资格，不能直接以自己的名义提起行政诉讼。

二、关于俞国华的起诉是否超过法定期限的问题。

俞国华于1995年底即应知道莆田县建设局不予办理企业资质年检。根据1991年1月1日实施的《中华人民共和国行政复议条例》第二十九条“公民、法人或者其他组织向有管辖权的行政机关申请复议，应当在知道具体行政行为之日起十五日内提出，法律、法规另有规定的除外。”的规定，当事人应在知道被诉具体行政行为之日起15日内申请行政复议，但俞国华却于2004年才申请行政复议。根据1991年7月11日实施的《最高人民法院关于贯彻执行若干问题的意见(试行)》第35条“行政机关作出具体行政行为时，未告知当事人的诉权或者起诉期限，致使当事人逾期向人民法院起诉的，其起诉期限从当事人实际知道诉权或者起诉期限时计算，但逾期的期间最长不得超过一年。”的规定，当事人应在知道被诉具体行政行为之日起一年零三个月内起诉，但俞国华至2005年才提起行政诉讼，其申请复议和提起行政诉讼均已超过法律规定的行政复议申请期限和行政诉讼起诉期限。行政机关的复议行为是具体行政行为，其受理当事人的复议申请不能采取意思自治原则，应受到法律规定的期限约束，其效力也应接受司法审查。虽然复议机关受理了俞国华复议申请并作出复议决定，但该复议决定不符合《中华人民共和国行政复议条例》的规定，存在明显的错误。同时，根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十四条“ 有下列情形之一的，应当裁定不予受理;已经受理的，裁定驳回起诉：……(二)起诉人无原告诉讼主体资格的;……(六)起诉超过法定期限且无正当理由的 ”的规定，俞国华的起诉也明显超过当时司法解释规定的起诉期限。因此，应当认定俞国华的起诉已超过法定起诉期限。(福建省漳浦县人民法院·林振通)