湖北省农民工社会保障相关问题研究_农民工社会保障问题
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湖北省农民工社会保障相关问题研究
湖北省政府发展研究中心课题组
农民工是我省产业大军的重要组成部分。据统计,目前在省内就业的农民工有311万人，跨省就业709万人。他们主要分布在建筑、制造、采掘、餐饮等行业，为我省乃至全国经济和社会发展付出了辛勤劳动。农民工社会保障问题是农民工问题的重要组成部分，事关经济社会发展全局，既是维护社会公平正义，促进社会和谐稳定的需要，也是深入贯彻落实党的十七大精神，着力解决民生问题的具体体现。为进一步做好农民工社会保障工作，切实维护农民工的合法权益，省政府办公厅与省政府发展中心等部门组成联合调查组，赴武汉、荆州、潜江等地深入调研，同时赴广东、上海等地考察学习，在深入分析调研材料基础上，形成本研究报告，供决策参考。
一、湖北省农民工社会保障现状分析
近年来，省委省政府高度重视农民工工作,把加强农民工工作作为统筹城乡发展、构建和谐湖北的有效途径，列入了重要议事日程。全省上下相继建立了农民工工作联席会议制度，成立了农民工工作办公室，省政府制定出台了《关于解决农民工问题的实施意见》，从组织、机构和政策上对农民工工作予以切实保障。针对涉及农民工切身利益的社会保障问题，全省各级政府以及劳动和社会保障等相关部门进一步加大了改革创新和推动实施力度，全省农民工社会保障覆盖面逐步扩大，农民工参保率逐步提高，享受社会保障待遇的农民工人数逐步增多，农民工逐步实现与城镇职工平等的社会保障权益。
1．实行政府强制，全面将农民工纳入工伤保险。全省各地认真贯彻落实《工伤保险条例》、《湖北省工伤保险实施办法》和《关于湖北省农民工参加工伤保险和医疗保险的指导意见》，督促用人单位及时为农民工办理工伤保险手续，并按时足额缴纳工伤保险费。在农民工发生工伤后，做好工伤认定、劳动能力鉴定和工伤待遇支付工作；未参加工伤保险的农民工发生工伤，由用人单位按照工伤保险规定的标准支付费用，逐步解决他们的后顾之忧。劳动保障、安全监管、税务、建设、交通、水利、国防工业等部门加强配合，开展“平安健康活动”，运用安全生产许可证、建筑工地（生产）许可证发放等行政制约手段，促进农民工较为集中、工伤风险程度较高的建筑、交通、水利、矿山、危化、民爆等行业企业为农民工参保。截止2007年12月，全省参加工伤保险的农民工达60.5万人，比去年底的13.2万人增加47.3万人,增长率达358%。
2．采取多种途径，解决农民工医疗保障问题。对于与用人单位建立劳动关系的农民工，随所在单位参加当地城镇职工基本医疗保险，享受相关待遇；对于生产经营困难且农民工较为集中的用人单位，按照“低费率、保当期、保大病、个人不缴费”的原则，建立专项用于支付农民工住院费用的制度，解决其务工期间的大病医疗问题；对于以灵活方式就业的农民工，按照当地灵活就业人员参保办法参加医疗保险。截止2007年12月，全省农民工参加医疗保险达到58.5万人，比上年底的34.8万人增加23.7万人，增长率为68%。同时，鼓励农民工在务工地参加城镇职工基本医疗保险的同时，自愿参加所在地的农村新型合作医疗。目前我省外出务工的农民工参加新型农村合作医疗的达到80%。一些地方还实现了进城农民工参加城镇职工医疗保险与新型农村合作医疗之间的有效衔接。
3.不断改革探索，农民工养老保险稳步推进。针对农民工工作性质不稳定，流动性大等特点，全省各级劳动和社会保障部门在实践中不断改革探索适合农民工参加养老保险的措施和办法。主要采取两种形式，一种是针对与用人单位签订了劳动合同、用工相对稳定的农民工，随同用人单位参加统一的城镇企业职工养老保险；一种是针对从事个体经营和自谋职业的灵活就业农民工，按灵活就业人员参保办法参加养老保险,缴费比例略低于城镇企业职工养老保险缴费比例, 享受待遇与城镇职工一致。潜江市在社保机构设立了进城务工农民工缴费专门窗口，开辟了用人单位为进城务工农民工参保缴费的绿色通道，使进城务工农民工的社会保障权益得到了较好的维护。据统计，目前潜江市参加养老保险的农民工有15989人，参保率63.2%。
4．实行免费培训和职业介绍，促进农民工积极就业。全省各级就业服务机构普遍在劳动力市场开设了农民工服务窗口,免费提供求职登记、培训、职业介绍、政策咨询等服务。据统计, 2007年全省共培训农村劳动力93.3万人，新增转移就业93万人，分别完成年计划的116.63%和116.25%。组织农民工技能鉴定32.3万人次，发证31.9万人，完成年计划的106.3%。武汉市政府为提高农民工综合素质和就业创业能力，在全市开展职业技能素质培养、法律素质培养等系列主题活动，制订实施农民工技能就业创业规划和年度计划，引导农民工参加职业技能培训，至目前为止，先后有8万名农民工参加了免费技能培训。
二、存在的问题及其原因分析
（一）目前存在的问题
1.农民工工伤保险和医疗保险还没有实现广覆盖。工伤保险和医疗保险是农民工目前最迫切需要得到保障的两个险种。一方面，由于农民工主要分布在建筑、制造、采掘等行业，从事 “脏累差”的体力劳动，面临巨大的劳动安全风险；另一方面，城市居高不下的医疗费用，让收入在底层的农民工无力承担。目前，虽然我省在农民工参加工伤和医疗保险方面取得重大进展，参保人数有了大幅增加，但从覆盖面来看仍然不够大，工伤和医疗保险参保率分别只有19.5%和18.8%。武汉市现有农民工近100万人，截止2007年9月底，参加工伤保险的农民工只有25747人，参保率仅2.57%。农民工发生工伤事故得不到及时治疗和经济赔偿，农民工因病返贫的现象还屡有发生。
2.农民工养老保险还没有真正体现“老有所养”。养老保险是一种长期性保险，我国现行政策规定参保人必须连续缴费满十五年，并且达到国家法定的退休年龄后才能够享受养老保险待遇。相对而言，农民工是总体上年纪较轻的群体并且具有高流动性。据统计，农民工跨省流动作业的超过50%，在一个企业连续工作3年以上的不到30%，在一个地方工作不到一年的占40%。这就与养老保险的缴费长期性形成了一对矛盾，在开展农民工养老保险最早的深圳市，目前享受到养老保险退休金的12.74万人中，非深户籍仅230人，真正享受到养老保险待遇农民工少之又少。并且由于国家养老保险转移政策的局限，农民工在不同地区之间流动时养老保险关系转移接续手续非常困难，农民工在流动或回乡时一般都选择了退保。资料显示，全国农民工平均退保率达40%，仅2007年,深圳市就有83万名农民工退保。农民工养老保险还未能真正发挥其“老有所养”的保障功能。
3.被征地农民社会保障制度缺失，权益保障困难。据不完全统计，我省现有被征地农民15万人。他们在耕地被占用时主要实行的是一次性货币或实物补偿政策，我省还没有出台专门的被征地农民社会保障制度。目前这一群体的矛盾和隐患日益突出。他们既失去了赖以生存和保障的土地,本身素质技能又不高,很难在城市中找到固定的工作，很多人仅靠补偿金度日,收入较被征地前大幅下降，生活十分困难。为解决这一问题，省内一些市州正在积极开展被征地农民社会保障制度的调研和政策制订工作，但由于省里没有明确的政策出台，许多地方反映在政策上缺乏依据，难以操作，一是担心自己先行出台的政策与省里将来出台的政策相冲突；二是担心将来政策调整会导致前后政策不一致，不好衔接。
4．农民工技能培训体系有待进一步完善和突破。一是目前我省农民工培训涉及劳动、农业、工会、妇联等多个部门，不同部门之间培训补贴政策不一致。并且我省规定农民工在当地参加培训，并在当地就业后才能享受培训补贴，受这一政策制约，许多在当地参加培训而未能在当地实现就业的农民工无法享受免费培训政策。二是许多培训机构基础设施落后，缺少实习场地和师资，专业设置与市场需求脱节，很多由于补贴少，只提供短期培训，培训质量难以得到保障。三是部分企业人力资源管理的战略性观念淡薄，只重视高层人才的引进，忽视一线技工的培养，对职业培训教育的重视和投入都不够，对职工重使用轻培训，甚至只
使用不培训，没有发挥企业在技能人才培养方面的主体作用。
5.农民工失业保险和生育保险开展有限。相对而言，失业保险和生育保险是我省农民工社会保险五大险种中的弱势险种，农民工参保非常有限。武汉市农民工失业保险和生育保险参保率分别为2.36 %和3.73 %。而农民工由于其工作性质和自身素质技能的原因，是失业的高发生群体，据调查，武汉市近三分之一的农民工曾遭遇过长达半年或半年以上的失业。同时，城市高昂的子女生育费用也让广大育龄女性农民工对于在城市生育望而却步。并且根据我省的相关政策规定，这两项险种的保险费用由用人单位缴纳，农民工无需缴纳任何费用而可享受相关待遇。扩大这两项险种的覆盖面，对于提高农民工参保积极性，充分感受社会保险的保障功能和政府的关怀，具有重要意义。
6.社会救助制度在农民工群体存在空白。我省已基本建立了惠及城乡的新型社会救助体系，针对城镇居民，有城市居民最低生活保障制度，针对农村居民，有农村低保制度。而农民工群体，在社会救助制度上还存在空白，由于他们是农村户口，在城镇就业的特殊身份，针对城镇居民和针对农村居民的社会救助制度均未能将他们覆盖在其中。当他们出门在外打工，面临生活上的特殊困难时，无法从政府和社会获得救济和帮助。
(二)原因分析
我省农民工社会保障工作中存在的问题，其根源在于城乡分割的二元结构。农民工作为户籍在农村, 在城市工作的人员长期被排斥在城市居民之外,处于城市边缘，在社会保障等诸多方面难以享受到与城市居民同等的待遇。从具体原因上分析，主要表现在四个方面：一是劳动用工不规范，劳动合同签订率低。由于除个体和灵活就业人员外，涉及到用工单位的社会保障都是建立在相对稳定的劳动关系基础上，只有与用工单位签订了劳动合同的农民工，用人单位才有责任和义务为农民工缴纳社会保险。因此，用工不规范,劳动合同签订率低是导致农民工社会保障缺失的主要原因。一方面，一些用人单位为了逃避责任，减少成本，不愿与农民工签订劳动合同。从荆州市对2639家企业调查的情况来看，劳动合同签订率只占农民工总数的28.7％。有些即使已经签订了劳动合同，其内容也不够规范，履行也不够到位。另一方面，部分农民工还没有充分认识到劳动合同对自身权益保护的重要性，不愿意签订劳动合同，认为签劳动合同束缚了自己，直接导致了自身社会保障权益的缺失。二是素质技能偏低，参保意识和缴费能力较弱。农民工普遍素质技能偏低，据统计，武汉市初中及以下文化程度的农民工占到全部农民工总数的63%，具有大专以上文化程度的农民工只有4%。另据武汉市劳动保障局的一项调查显示，在119家企业1.35万农民工中,只有20%左右的农民工接受过职业技能培训。素质技能偏低决定了大部分农民工只能从事技术水平要求不高、待遇较低的工作。在武汉市，农民工平均年收入只有城镇职工社会平均工资的60%。这样的工资水平往往只能维持基本生活，无力承担社会保障等相关方面的支出。再加之农民工对社会保障认识不够,参保意识不强,很多都以打工赚钱为主要目的,有的农民工为增加现时的工资收入，甚至要求雇主或用工单位将应缴纳的保险费随工资发放，而不愿参保，体现出“落袋为安”的短视心理。
三是社会保险统筹层次低，关系转移接续困难。目前我国大部分省份养老保险以县级统筹为主,还未实现省级统筹和全国统筹。农民工在不同省份、区域间流动必须办理养老保险转移手续。但国家政策规定，养老保险转移手续只能转移个人缴费部分，社会统筹部分只接续，不转移。在实际操作过程中，由于各地政策、制度不统一，养老保险关系很难转移、接续。农民工在离开打工地时一般都选择退保。退保会导致两个方面的问题，一是农民工在退保时只能退回个人缴费部分，原用人单位为农民工所缴纳的统筹基金部分不能退回，而这部分既是原用人单位对农民工劳动成果的认同，也是农民工个人应享受的保险待遇，因此造成事实上农民工养老保险权益流失；另一方面农民工退保还会造成农民工退保地社会统筹基金的大量结余。由于农民工流出地主要以中西部地区为主，而流入地则主要是在沿海发达省份，又造成东部发达地区和中西部地区养老保险基金结余的失衡，并且农民工年老后一般会回原籍养老，势必增加农民工流出地的养老负担。
四是现行的农民工社会保障政策还不够贴近农民工的实际需要。主要表现在三个方面：一是农民工养老保险缴费基数和缴费比例偏高,农民工无力承担。特别是无固定用工单位，以个人形式参保的农民工，目前我省大部分地方执行的养老保险缴费最低限是以在岗职工平均工资的60%为基数，缴费比例20 %，仅养老保险一项就占到甚至可能超过农民工月均收入的1/5，很多人无力承担。二是养老保险参保年龄限制。现行政策规定参保者必须连续缴费满15年，才能享受养老金待遇。受这一限制，部分年龄偏大的农民工被排除在参保范围之外。三是现行制度在操作上不灵活，一般不允许欠缴，如有欠缴，必须补齐欠缴，才能续交养老保险。
四、广东、上海等地农民工政策比较研究
1． 广东省的农民工社会保障政策
在养老保险方面，广东省把农民工纳入统一的企业职工基本养老保险制度，和城镇职工执行统一的缴费基数、比例和待遇计算办法。到2006年底，全省参加基本养老保险的农民工703万人，占全省参加养老保险总人数的36%。在农民工与企业终止或解除劳动合同时，执行与城镇职工统一的转移办法，由社会保险经办机构将其个人账户中的资金一次性退还给本人，同时终结养老保险关系。由于农民工流动频繁，退保现象非常普遍。据统计，东莞市2004年农民工退保40万人次，平均参保时间仅7个月。该模式的优点在于：一是在制度设计层面上体现了社会公平；二是有利于实现城乡养老保险制度的一体化。缺点在于：一是按照城镇职工的缴费标准，超出农民工的承受能力；二是由于养老保险还未实现全国统筹，农民工养老保险关系转移接续困难，再加之各地农村社会养老保险制度不健全，农民工返乡后，保险关系无处迁入，退保现象严重。
在医疗保险方面，广东省建立了农民工医疗保险制度，重点解决农民工门诊特定病种和住院医疗保障问题。农民工可通过四种方式参保：一是就业比较稳定，收入较高的农民工，可随单位统一参加城镇职工基本医疗保险；二是参加住院医疗保险；三是参加外来劳务工医疗保险，如深圳市2005年开始试行深圳市外来劳务工医疗保险办法；四是参加农居民医疗保险，如佛山、东莞、中山等市开展农居民医疗保险，将部分本地户籍农民工纳入范围。在工伤保险方面，自1998年开始实施，2004年根据国务院条例又作了修改完善。相关政策充分考虑了农民工流动性强、权益维护困难等特点，具有广东特色。一是确立生产经营地参保原则，由用人单位生产经营所在地的市、县（区）负责受理职工的工伤认定申请，解决建筑施工等企业注册地和经营地不同的用人单位工伤认定问题。二是建立了省、市劳动能力鉴定医疗卫生专家库，规范劳动能力鉴定工作程序，确保鉴定结论客观公正。三是率先实施了重度因工伤残农民工可自愿选择一次性补偿或享受长期待遇方式，解决跨省、跨地区流动农民工工伤保险待遇享受问题。四是增加并提高了生活护理等级待遇标准，建立了长期待遇年度调整机制。
2.上海的农民工社会保障政策
上海采取的是“综合保险型”，将农民工的养老、医疗、工伤等多种保险放在一个制度框架下统一承办的一种社会保障方式。即把农民工的工伤、养老、医疗作为一揽子保险进行统一保障；规定使用农民工的单位必须按本市职工上年平均工资的60%作为缴费基数，按照12.5%的缴费比率缴纳综合保险费,其中5%用于养老补贴;农民工连续缴费满一年,即可获得一份老年补助凭证,其额度为本人实际缴费基数的5%;在男子60岁,女子50岁时,可凭证到户籍所在地的商业保险公司约定的机构领取老年补贴。该模式的优点在于：一是明确了企业的责任，使农民工的社会保障落到实处；二是通过商业保险公司运转，解决了农民工社会保障转移难的问题；三是减轻了政府的责任，新制度不再背老制度的包袱。缺点在于：一是社会
保险采用商业化方式运作，只能是社会经济转型期的权宜之策，保险费给了商业保险，割裂了其与基本社会保险的关系，也影响社会保险的整体运行；二是从社会保险的可持续发展出发，社会资金流向商业保险公司，不利于城市社会保险制度的衔接。
五、推进我省农民工社会保障制度建设的具体对策建议 来源：湖北决策咨询网
综合比较广东、上海两地农民工社会保障制度建设的经验和教训，同时结合我省实际，在推进我省农民工社会保障制度建设中，要坚持优先解决农民工工伤保险和大病医疗保障问题，坚持在统一的养老保险制度框架下，以低进低出、渐进式过渡为原则，不断探索更加灵活、科学适宜的农民工养老保险制度，要加快建立被征地农民社会保障制度，稳步发展农民工失业和生育保险制度，探索建立农民工紧急社会救助制度。
1.以贯彻实施新的《劳动合同法》为契机，进一步扩大农民工工伤、医疗保险制度覆盖面。解决农民工社会保障问题，关键在于农民工与企业签订劳动合同，建立规范的用工关系。新的《劳动合同法》将于2008年1月1日起正式实施。全省各级劳动和社会保障部门要以深入贯彻实施《劳动合同法》为契机，进一步加大劳动执法检查和农民工社会保险扩面力度。劳动部门要加强与安全生产、建设等相关部门的配合，对不参加工伤保险的建筑、交通、矿山、危化、民爆等高风险行业企业不办理安全生产许可证和施工许可证，不允许其参加建设项目的投标。对已取得安全生产许可证但未参加工伤保险的，督促用人单位参加，否则不予以通过安全检查，力争煤矿、非煤矿山等高危行业的农民工100%纳入工伤保险，全省农民工工伤保险和医疗保险覆盖面进一步扩大。建议省级劳动行政部门进一步明确建筑行业农民工参保办法，采取项目参保形式，由建设单位在工程发包时将农民工工伤保险费一次性拨付给总承包单位，由总承包单位作为责任主体参加工伤保险，并一次性向社保经办机构缴纳，进一步扩大农民工工伤保险覆盖面。进一步完善农民工城镇医疗保险制度与农村合作医疗制度的对接机制，农民工患大病不愿或无能力在城市治疗的，可采取相应措施，将大病医疗保险关系和资金转入农村合作医疗，或一次性提供住院医疗费用补贴，农民工返回原籍时，根据其本人意愿将个人账户资金一次性发给个人，或转作其参加当地农村新型合作医疗的个人缴费部分，切实满足农民工的实际需要。
2．探索改进农民工养老保险办法，确保农民工“老有所养”。针对农民工工资收入偏低、缴费比例偏高的实际情况，建议进一步改进农民工养老保险办法，在农民工缴费比例和缴费基数上适当放宽，鼓励农民工按现行最低缴费额度（上年度在岗职工平均工资）缴费的同时，允许他们按实际收入的60%作缴费基数；在缴费时间上进一步放宽，根据农民工流动性大的特点，采取按月缴纳方式，允许间断，不强求补缴，享受待遇时，按月累计达到15年即可按月领取基本养老金。针对农民工养老保险转移接续难问题，一是建议我省尽快实现省级统筹，在省内尽快实现社会保险统一制度、统一标准、统一管理、统一调剂，同时进一步加快社会保障信息化建设步伐，首先解决省内流动农民工养老保险关系转移接续难问题；二是改革农民工劳务输出管理模式，组建劳务输出公司派驻农民工流入较多的地区，进一步加强异地农民工管理和维权服务。劳务输出公司作为一个单位在当地劳动部门登记，当农民工发生流动转移时，将农民工养老保险关系转移至劳务输出公司托管，当农民工年老选择回原籍时，由劳务输出公司与原籍劳动部门协商，转移接续养老保险关系。三是探索建立农村养老保险制度，方便农民工返乡后养老保险关系接续，确保农民工能够享受养老保险待遇，实现“老有所养”。
3．尽快建立全省被征地农民社会保障制度，切实保障被征地农民的合法权益。可考虑按照被征地农民不同年龄段采取不同的保障方式。针对16岁以下的被征地农民，重点给予教育扶持；16-35周岁的被征地农民，侧重于加强素质技能培训，促进积极就业创业，进而参加城镇职工养老保险；35-60周岁的被征地农民建立被征地农民养老保险制度，按国家、集体、个人三方合理负担的原则，筹集社会保险基金，个人按一定比例缴纳，其余部分由集
体和当地政府补助。政府补助费从政府国有土地有偿使用费收入中列支。
4．进一步加大农民工培训工作力度，不断提高农民工素质和技能。建议政府相关部门进一步改革创新农村劳动力转移培训办法和方式，一是加大对培训机构的投入，对涉及多个部门的农民工培训资源进行整合，实行统一的农民工培训补贴办法，同时解除在当地参加培训必须在当地实现就业才能获得培训补偿的限制，让更多的农村劳动力能真正享受免费培训。二是在各部门统一补贴办法的基础上，实行分档次补贴，对取得不同等级《职业资格证书》和只取得《结业证书》的农村劳动力给予不同档次的补贴，拉开距离，鼓励农村劳动力通过培训和职业技能鉴定，获得专业技术资格，进一步提高专业素质技术，促进上岗就业。三是在培训内容上，建议将《劳动法》、《劳动合同法》等相关法律法规和社会保障相关政策列入培训内容，提高农民工的政策知晓度，增强权益自我保障意识。来源：湖北决策咨询网
5．积极推进农民工失业保险和生育保险的开展，探索建立农民工紧急社会救助制度。要深刻认识开展农民工失业和生育保险，建立农民工紧急社会救助制度，对于维护广大农民工合法权益，建立健全我省社会保障体系，缓和城乡矛盾，维护社会稳定的重要意义。进一步加大农民工失业保险和生育保险的推进工作力度，逐步提高农民工参保率，使更多的农民工在发生失业和生育状况时能够享受到相应的保障待遇。探索建立农民工紧急救助制度，当农民工遭遇意外伤害、重大疾病或失业等风险而导致生活陷入困境时，由务工地民政部门给予临时性、一次性的紧急救助，保障农民工基本生存和生活权益。
6．进一步加强基础管理工作，建立农民工专项统计制度。各级劳动行政部门要进一步加强基础平台建设，要将劳动保障工作平台延伸到行政村，通过建立村级劳动保障助理平台，摸清劳动力底数，即时了解就业和培训信息，方便农村劳动力按需学习和培训，促进积极就业。要进一步加强基础资料、数据的管理工作，加快信息化建设步伐。针对农民工统计数据缺乏问题，建议明确由统计部门或劳动部门建立农民工专项统计制度，以利于相关部门准确掌握情况，科学合理决策。
执笔：梁亚莉胡金国程正志董慧丽
