第一章概述_第一章概述二

2020-02-26 其他范文下载本文

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第一章概述

第一节行政管理学的学科性质与研究对象

一．行政管理的概念及其特点

第一，与立法、司法相对应的“行政”

第二，与政治相对应的“行政”

第三，与管理相对应的行政

二．行政管理至少有以下几个特点

（一）行政管理的主体是政府行政机关

（二）行政管理的对象包括社会公共事务和政府内部事务

（三）行政管理必须依法进行，是一种执法活动或执行政策的活动

三、行政管理学与其他学科的关系

1.行政管理学与公共管理学的关系行政管理学属于公共管理学的二级学科

2.行政管理学与管理学的关系

3.行政管理学与政治学、经济学、社会学、法学的关系

四．行政管理学的含义

综上所述，行政管理学是一门研究政府行政管理机关依法管理社会公共事务及其内部事务的活动过程和规律的科学。就行政管理学的学科性质而言，它属于管理学的子学科，具体说来，属

于管理学这个大学科门类的公共管理一级学科的二级学科。在研究过程中必须坚持管理学的基本

取向。同时，我们还应看到，行政管理学与政治学、经济学、社会学和法学又存在着十分密切的关系，这些学科所提出的一些基本原理和方法论对行政管理学的研究也具有重要的指导作用。

五．行政管理学的研究对象与范围

①行政管理学的研究对象包括以下两个方面：

其一是政府行政机关对社会公共事务的管理；其二是政府行政机关对其内部事务的管理。

②范围：行政管理学的基本问题行政环境行政权力行政职能行政管理机构行政管理事务行政管理行为行政管理过程行政管理方法行政管理规范行政绩效评估行政发展

六．本书的逻辑安排是沿着以下思路进行的：

①行政管理是在怎样的环境下发生的；行政环境

②行政管理的实质和功能是什么；行政权力行政职能

③由谁管；行政管理机构

④管什么；行政管理事务

⑤怎样管；行政管理行为行政管理过程

⑥用什么工具管；行政管理方法行政管理规范

⑦管理的效果如何；行政绩效评估

⑧未来的行政管理将向何处去。行政发展

第二节行政管理学的产生与发展

一．行政管理学产生

①从理论上看，西方行政管理学的产生既是西方政治学发展的一个必然结果，也是西方管理学兴起的理论产物。

②从实践上看，行政学从政治学中分离出来，是行政实践从政治实践中分离的结果。从实践上来看，行政从政治中分离出来，主要表现为行政机关与立法机关的分离

二、西方行政管理学的发展

（一）是19世纪末20世纪初至20世纪30年代以古典学派的理论为代表的行政管理学；

i.威尔逊把行政要素分为组织原理人事行政财务行政行政法规

ii.法约尔认为管理有五大基本功能，即计划、组织、指挥、协调和控制

iii.韦伯官僚制理论科层制

iv.泰罗建立标准的操作规程

古典学派理论的意义：

①古典学派不仅仅开创了行政管理学研究的先例，而且基本上建成了比较完整的行政管理学理论体系，对于当时的行政管理实践也起到了一定的指导作用

②古典学派将研究重点放在组织管理问题上，提出了比较系统的古典组织理论体系，他们认为，合理的组织结构是有效管理的关键，组织图是监督和控制整个程序的基本工具，并且提出了组织分工和专业化的基本思想；

③明确提出了行政管理的几个基本原则，这些原则对于指导行政管理实践确实具有重要的意义。

（二）是20世纪40年代至70年代以行为科学学派、决策理论学派、系统理论学派等理论（权变）为代表的行政管理学；行政管理学发展时期的主要特点

第一是行政管理学理论呈现出学派众多、理论繁荣的局面；

第二是行政管理学的理论基础开始发生了变化，由主要以政治学理论为基础走向由多学科的理论为基础

第三是行政管理学的理论形态更加完善，各个学派的理论家纷纷建立了自己相对完整的行政管理学理论，行政管理学在学术界的影响也越来越大，对行政管理的实践也发挥着重要的影响作用。

（三）是20世纪80年代以来以新公共管理理论（引入竞争机制和服务顾客）、政府治理理论（不划浆）、后现代公共行政理论（替公民办实事）为代表的行政管理学。

行政管理学成熟时期的特点

20世纪80年代以来的行政管理理论的共同特征是崇尚市场力量、市场作用和市场机制。它们都提倡行政管理应由满足官僚政治需要转向满足顾客需求；反对政府强制干预，倡导社会的共同自治；不满意膨胀的低效率的政府，主张小政府、大社会；要求从重投入、重规章，转向重产出、重结果。这些理论大致反映了当今西方国家行政管理改革的实践。

第三节研究和学习行政管理学的方法与意义

一、研究和学习行政管理学的方法

（一）研究和学习行政管理学的根本方法理论联系实

（二）研究和学习行政管理学的具体方法有规范方法、经验方法、案例方法和比较方法。

二、研究和学习行政管理学的意义

（一）研究和学习行政管理学的理论意义

研究和学习行政管理学，有助于我们了解行政管理的基本规律，为我国行政管理的科学化提供理论依据

（二）研究和学习行政管理学的实践意义

①研究和学习行政管理学，有助于我们弄清我国行政管理存在的问题和改革目标，任务，方式，为我国行政管理改革和发展指明方向

②研究和学习行政管理学，有助于提供我国公务员素质，进而提供我国行政管理的整体水平

③研究和学习行政管理学，有助于提高我国企事业单位管理人员的政策水平，促进企事业单位与政府的良好合作，同时也助于提高企事业单位的行政管理水平

第二章行政环境

第一节行政环境的特点与类型

一、行政环境的含义与基本属性

（一）行政环境的含义。所谓行政环境就是处于特定行政系统边界之外的，能够对该系统的存在、运行与发展产生直接

或间接影响的各种事物与情势的总和。

（二）行政环境的内涵

（1）行政环境是针对具体行政系统而存在的。

（2）行政环境通过边界与行政系统相区分。

（3）行政环境构成成分的关键属性在于能够对行政系统的存在、运行与发展产生影响。

（4）行政环境因素既包括有形的事物，也包括无形的情势。

（三）行政环境的基本属性

①复杂性②相关性与综合性（文化经济政治相关联和综合）③层次性（国体政体）④动态性（不是一成不变）

二、行政环境的类型

（一）自然行政环境与人造行政环境

（二）宏观、中观与微观行政环境（策略层管理层操作层）

（三）国际环境与国内环境

三、行政生态模式行政生态学理论中的三种行政理论模型

1.融合型行政模式农业社会的行政模式，被称为融合型行政模式。由于缺乏专业化分工，雷格斯认为这种模式下的行

政效率极为低下。

2.衍射型行政模式工业社会的行政模式，被称为衍射型行政模式。其行政系统也在结构与功能上形成了专业化分工体

系

3.棱柱型行政模式过渡型社会的行政模式，即所谓的棱柱型行政模式。在过渡型社会里，行政行为有几种常见特性。首先，该社会的行政行为已出现专业化分工趋势，但又未能有效实现完全的或者说真正的专业化分工，往往难以与其他社会行为区分开来。

其次，专业化的行政机构已设立，但不能正常运作，功能有限。

最后一个特点是正式建立起来的行政制度由于各种传统势力的影响而不能起到应有的规范及约束作用。

第二节经济环境及其对行政管理的影响

一、经济环境及其构成综合学术界的相关观点，一般认为，行政系统的经济环境基本构成要素应该包括经济力量、社会经济结构、经济体制以及科技发展水平等基本经济因素。

二、经济环境的主要因素及其对行政管理的影响

（一）经济力量及其对行政管理的影响（总体经济实力）

（二）社会经济结构及其对行政管理的影响（公私经济力量）

（三）经济体制及其对行政管理系统的影响（经济体制）

（四）科技发展水平及其对行政管理系统的影响（科技发展水平）

三、我国现行经济环境的基本特点及其对行政管理的影响

（一）传统农业与高科技产业并存的社会生产力发展状况及其对行政管理的影响

①传统农业和高科技产业并存的社会生产力发展状况及其对行政管理影响

②国民经济各项总量指标取得了长足的进展，但各种人均经济指标却很低（财政赤字）

③我国基本建成了门类比较齐全，自主性较强的国民经济体系，全国各个地区，部门的经济有了长足的发展，社会主义市场经济体制也逐渐走向成熟和完善

④科技发展水平也相当不平衡

（二）公有制经济为主体、多种所有制经济共同发展的社会经济结构及其对行政管理的影响

（三）受限市场模式及其对行政管理的影响

目前，这种受限市场模式仍然在我国存在，主要表现在两个方面，①价格双轨制 ②全国市场的分割性

第三节政治环境及其对行政管理的影响

一、政治环境及其构成政治环境因素主要包括国家政权组织形式及其实际运行状况、政党制度、社会团体发达程度以及社会流通性等组成部分

（一）国家政权组织形式与实际运行状况及其对行政管理的影响

（二）政党制度及其对行政管理的影响

①是通过自身的利益表达与利益综合功能，为行政系统提供有关社会民众的政治要求等方面较为专业、系统的信息，为行政系统的决策与管理活动提供依据。

②是运用自身所具有的政治社会化功能，在政府与社会之间建立起一座重要的桥梁，及时地把行政系统的有关政策信息反馈给政策制定者与政策对象双方，这日益成为当代行政系统得以有效运行、改善政民关系的重要保证。

③或许是最重要的，就是政党的执政功能，也就是通过成为执政党，从而能够通过政府运用行政权力来实现自身的政治主张。

（三）社会团体与社会流通性的发达程度及其对行政管理的影响

① 社会团体构成行政系统与社会公众之间强有力的“媒介”。

② 社会团体不仅扩大了行政系统的效能—，而且也塑造着行政系统本身，决定着行政运行程序与规则。

二我国现行政治环境的基本特点及其对行政管理的影响

①中国共产党领导下的多党合作制及其对行政管理的影响。中国共产党对行政系统的影响可分为直接影响与间接影响两个部分。其中，直接影响是指中国共产党作为执政党，通过建立与各级政府直接相对应的、严密的层级节制型组织系统——各级党委与党代会直接对行政系统的组织、人事和决策活动行使领导功能，直接领导行政政策的制定、实施、监督与控制的全过程；而间接影响则是指中国共产党通过各种国家权力组织与政治机构，包括国家权力机关、司法机关，来影响行政系统的组织与运行过程。其中主要是通过人大把自己的纲领和主张转化为国家法律、法规和政策，并通过人大的立法程序来规定行政系统的价值取向、功能、结构、运行程序及其规则。可以认为，通过这两种影响的紧密结合，中国共产党基本上控制住了整个行政系统及其运行过程。

②人民代表大会制度及其对行政管理的影响。人民代表大会制度是我国政权组织形式。根据这一制度，人民代表大会是我国国家权力机关，国家行政机关与司法机关都由人大产生，受它监督，对它负责。人大及其常委会通过制定或批准同级政府的政策、方针，制定有关行政系统及其运行程序的法律规范，决定政府的重要人事任免等权力来实施对政府的领导、监督与控制；司法机关，包括人民法院与人民检察院，则通过行使审判权与国家监督权，对行政行为及其后果进行合法性监督与制约。

③迅猛成长的社会团体组织及其对行政管理的影响

第四节文化环境及其对行政管理的影响

一、文化环境及其构成①根据文化的发生与存在形态，人们往往把政治文化划分为认知性、情感性与评价取向性三个基本组成部分。②可以将文化环境分为行政价值文化、行政功能文化、行政运行文化以及行政公共关系文化。

二、文化环境的主要因素及其对行政管理的影响

① 行政价值文化及其对行政管理的影响。所谓行政价值文化或关于行政的总体价值观，又被称为行政神话。其主要

功能在于解释公共行政系统在特定环境中的存在价值或者说赖以产生与存在的根本原因

② 行政功能文化及其对行政管理的影响。所谓行政功能文化或者说关于行政系统的功能结构观，是在特定行政环境

下，社会民众在长期社会化过程中逐渐形成的对公共行政系统所具备的功能结构的认知与价值取向模式。

（1）全能普化型行政功能文化。它有两层含义：其一，政府是全能的，政府有能力也有责任总揽所有社会事务。其二，政府机关也是全能的，或者说是功能普化的。

（2）有限分工型行政功能文化。这种文化观念认为，政府只是社会分工中的一个部门，因而其功能是有限的；政府各个部门和行政人员不但权力有限，而且分工明确、责任清楚。

③ 行政运行文化及其对行政管理的影响。行政运行文化实质上是关于公共行政系统运行机制的认知与价值取向模式，可称之为公共行政过程观，主要是指社会民众在政治社会化过程中逐渐形成并稳定存在的，关于各种公共行政问题得以有效解决的途径与方式的普遍性价值取向模式。

（1）自律人治