完善余慈地区行政区划设置和管理模式的思考_陕西省行政区划设置

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完善余慈地区行政区划设置和管理模式的思考

余慈地区是宁波都市区的重要组成部分，是杭州湾地区乃至长江三角洲地区经济社会发展的重要区域。随着杭州湾跨海大桥的建成通车，以及杭甬客用专线铁路等重大区域基础设施的建设，余慈地区迎来了新一轮发展的关键时期。为此，市委、*****作出了“统筹余慈地区发展、打造宁波都市区副中心”的战略决策。统筹余慈地区发展是我市构筑现代化大都市、提升区域竞争力的客观需要，也是我市全面建设小康社会、提前基本实现现代化的战略举措。完善余慈地区行政区划设置和管理模式，是统筹余慈地区发展必须着重考虑的重要课题。

一、余慈地区行政区划的现状

余慈地区包括余姚、慈溪两市行政区域，共有41个镇（乡、街道），土地总面积2887.86平方公里，2008年末总户籍人口186万，占宁波市域户籍人口的32.74%，常住人口约300万，2008年地区生产总值合计1086.1亿元，约占全市生产总值的27.4%。

（一）余姚市基本情况

余姚市行政区域面积1526.86平方公里，辖14个镇（其中中心镇2个，泗门镇、梁弄镇）、6个街道、1个乡，共有29个社区、24个居委会、265个行政村。2008年末户籍人口82.92万，暂住人口40.83万。2008年，实现地区生产总值484.7亿元，三次产业增加值为5.6：60.4：34，完成财政一般预算收入70.2亿元，其中地方财政收入33.3亿元，城镇居民人均可支配收入25114元,农村居民人均纯收入10997元。2008年综合经济实力居全国百强县（市）第11位。

1.行政区域分布状况。根据余姚市的地形特征，可将市域分为北部沿海、中部平原和南部山区。北部包括低塘街道、朗霞街道、泗门镇、小曹娥镇、临山镇、黄家埠镇。中部包括市区的凤山街道、阳明街道、梨洲街道、兰江街道，以及马渚镇、牟山镇、陆埠镇、丈亭镇、三七市镇和河姆渡镇。南部山区包括大隐镇、梁弄镇、大岚镇、四明山镇和鹿亭乡。

2.城镇发展面临的主要问题

——北部城镇密布、人口密集。329国道沿线的城镇扩容速度快，使人口和二三产业向公路沿线城镇集聚，出现沿公路两侧带状集中布局的状况。低塘—朗霞—泗门—临山城镇建设沿公路连成一片，已区分不出城镇之间的界线。镇镇和镇村密集，人口密度比全市平均水平高40%。干线公路已无改扩建余地，城镇日常的经济社会活动极大干扰过境交通。带状布局也影响到公路两侧的自然生态景观，不利于有效地建设城镇基础建设。

——中部城镇区域发展与用地不协调。中部片区人口、经济密度高，产业发展和人口规模增长速度很快，中心城区和城镇建设用地扩张能力较强。市区建设用地由1990年的7.2平方公里增长到1995年的13.6平方公里，2001年规划确定的现状建设用地达到22.8平方公里，10年间平均每年增加1.5平方公里，目前有加快增长的趋势。尽管该市2003年扩大了市区行政区域，但是从中远期分析，现有市区范围难以满足需求，市区工业用地布局需寻找新的发展空间。以镇界组织经济社会发展布局的方式，使城镇之间建设缺乏统一协调，不利于中心城镇的发展壮大。

——南部山区城镇化进程缓慢。南部山区6个乡镇，人口数量和城镇人口数量分别仅占全市的7%和4%，非农产业劳动力比重在50%左右。城镇经济基础薄弱，受交通运输、建设用地开发、创业人才等因素的限制，工业发展缓慢，特色产业的旅游业刚起步，旅游人数和旅游总收入等方面都未能形成规模。非农产业不发达，造成南部地区城镇人口和产业集聚能力较低，人口正在向平原地区集聚。

（二）慈溪市基本情况

慈溪市行政区域面积1361平方公里，辖15个镇（其中中心镇2个，观海卫镇、周巷镇）、5个街道，共有48个社区、28个居委会、297个行政村，2008年末户籍人口103.12万，暂住人口82.69万。2008年，实现地区生产总值601.4亿元，三次产业增加值结构为4.68：

62.19：33.18，财政一般预算收入86亿元，其中地方财政收入43.4亿元，城镇居民人均可支配收入26385元，农村居民人均纯收入12263元。2008年综合经济实力居全国百强县（市）第7位。

1.行政区域分布状况。根据慈溪市域内主要交通路网布局，北部的附海镇、新浦镇、崇寿镇、庵东镇分别处于杭州湾跨海大桥连接线的两侧，以及处于南侧的胜山镇。东中西部的龙山镇、掌起镇、观海卫镇、桥头镇、逍林镇、匡堰镇、浒山街道、宗汉街道、周巷镇分别处于329国道两侧，以及处于北侧的白沙路街道、古塘街道、坎墩街道、长河镇、天元镇。南部有横河镇。各镇（街道）之间交通便捷，区位关联度较高。

2.城镇发展面临的主要问题

——329国道沿线城镇密集。329国道沿线的城镇快速发展，共有12个镇（街道），占全市镇（街道）总数的60%，呈现沿公路两侧带状布局的状况，已区分不出城镇之间的界线。——城镇之间重复建设较严重。城镇之间争项目、重复建设建设现象较严重。城镇的集聚和扩散力受行政区划制约，阻碍了城镇上规模、上档次。以镇界组织经济社会发展布局的方式，使城镇之间建设缺乏统一协调，不利于中心城镇的发展壮大。

——部分城镇带动能力不强。部分城镇规模偏小，辐射功能不强，承载力较弱，带动周边农村地区发展能力不强。

（三）行政区划现状对区域发展的影响

余慈地区分属两市的行政区划格局，对区域整体发展形成明显制约，主要表现在：余姚、慈溪两市从自身利益角度出发确立各自的城镇空间发展导向。一是从跨区域的角度来看，余姚、慈溪的主要发展方向存在着一定的背离倾向，不利于形成集聚形态的宁波都市区北部中心，这种状况从实施统筹余慈地区发展战略以来，虽有一定的改变，但目前仍然存在；二是区域内部南北差距较大，北部主要是以城镇和产业集聚区为主的开发区域，而南部尤其是余姚南部地区的生态功能负担较大，山区欠发达乡镇和平原镇的差距较大，区域发展较不平衡；三是区域内329国道沿线城镇较为密集，各镇以自身利益为导向追求“小而全”的发展模式，相互之间在产业布置、城镇基础设施建设等方面缺乏统筹协调，城镇建设较为混乱。尤其是在329国道中部交界区块，有一段交界线与国道基本重合，使两市边界在此形成交错状态，而该地段又是余慈地区城镇最为密集的区域，行政区划的分割与自然形成的城镇连绵发展之间存在较大矛盾，在基础设施建设和城镇布局上较难协调。

二、行政区划在区域统筹发展中的作用

行政区划是一项重要的政治体制，是国家结构的重要组织形式，对经济的发展、社会的稳定、民族的团结和国家的长治久安具有十分重要的意义；区域统筹则是由于行政区划对一定区域的刚性约束而产生的一种特殊现象。充分利用行政区划的能动作用，发挥行政区划的积极效应，促进区域统筹协调发展，是区域统筹发展的有效途径之一。

（一）适时调整行政区划有利于加快推进城市化进程，奠定区域统筹发展基础

加快城市化进程是统筹发展的关键。城市化的一般特征是农村人口向城镇转移，其根本的决定因素是二三产业的发展。城市化进程对行政区划工作而言，就是要创新和完善城镇型区划体制，奠定区域统筹发展基础。

（二）适时调整行政区划有利于整合配置资源要素，加快区域统筹发展速度

资源要素、基础设施等在区域统筹发展中起着决定性的作用，通过适当的行政区划调整，有效地整合现有资源要素，充分利用基础设施，将推动区域统筹的加速发展。

（三）适时调整行政区划有利于创新发展地方行政管理体制，促进区域统筹发展进程

区域的统筹发展必然要求不断改进和创新地方政府的管理方式和运行机制，行政区划的调整恰恰是行政管理体制改革的动因和着眼点，是地方行政体制改革的催化剂。

三、余慈地区行政区划调整可行性分析

（一）余慈地区行政区划调整的可行性

1.从余姚市实际来看，合理调整行政区划是可行的。从2001年以来，余姚市共进行了两次部分镇乡（街道）行政区划调整。第一次是2001年9月，撤销了余姚镇、梁辉镇、肖东镇建制，改由余姚*****直辖并将设立东北（后改名为凤山）、西北（后改名为阳明）、东南（后改名为梨洲）、西南（后改名为兰江）4个街道办事处，作为余姚*****的派出机构。撤并后，市区总面积达到248.11平方公里,人口30万；第二次是2003年4月，撤销了洪山乡建制，将其行政区域并入陆埠镇；撤销了老方桥镇建，将其行政区域划入西北街道；撤销了朗霞镇建制，大庙、水阁周2个村并入泗门镇；撤销了低塘镇建制，与原朗霞镇的其余行政区域改由余姚*****直辖，在此区域内设置朗霞、低塘2个街道办事处，作为余姚*****的派出机构。这两次部分行政区划调整，干部群众拥护，社会稳定，对于加快余姚市城市化进程，拓展城市发展空间，加强社会管理和公共服务，优化资源配置，引导产业、人口向中心城镇集聚，促进经济、社会和环境的全面发展，都具有重要意义。此后6年多来，余姚市未作行政区划调整。

2.从慈溪市实际来看，合理调整行政区划也是可行的。从2001年以来，慈溪市共进行了四次部分镇乡（街道）行政区划调整。第一次是2001年9月，撤销了观海卫镇、师桥镇、鸣鹤镇建制，合并设立观海卫镇；撤销了杭州湾镇建制，将其行政区域并入周巷镇；撤销了浒山镇、宗汉镇、坎墩镇建，改由慈溪*****直辖并设立浒山、宗汉、坎墩3个街道办事处，作为慈溪*****的派出机构。第二次是2006年3月，将观海卫镇古窑浦村划归掌起镇管理。第三次是2007年11月，将横河镇的天香桥村划归浒山街道管理，坎墩街道新潮塘村划归浒山街道管理。第四次是2008年7月，撤销了三北镇、范市镇，其行政区域连同龙山、淡水泓围垦区38.67平方公里划归龙山镇管辖;调整浒山街道行政区划,缩小其管理范围,在其余区域增设白沙路、古塘2个街道。其中第二、三次调整属“划村”，规模较小，但这四次行政区划调整突出了慈溪中心城区和重点镇的发展优势，增强了区域综合竞争力，提高了中心城镇的集聚和辐射功能，有力地推动了当地经济社会的快速发展。

3.从历史地缘、人文环境、生活习惯上余慈地区具有血亲因缘。余慈地区主要为钱塘江、杭州湾冲积平原，地势平坦，没有天然的地理阻隔，道路交通发达，具有独特的围垦文化。余姚、慈溪历史上同属一县，两地地域相连、产业相近、人缘相亲、文化相融。

余姚、慈溪春秋时同属越国，战国中期同为楚国辖地。公元前222年，秦定楚江南地，置鄞、鄮、句章3县，属会稽郡，余姚、慈溪同属句章。隋开皇九年（公元589年）并句章县，仍属会稽郡。唐武德四年（621年）分句章复置余姚县。唐开元二十六年（738年）始设慈溪县。1954年，为建设商品棉基地，将以植棉为主的余姚县大古塘以北棉区划入慈溪县，慈溪县南部稻区、山区划入余姚县，两地区域版块发生了重大调整，两地文化和经济得到了深入的融合。1979年，慈溪的泗门和余姚的龙南区对调，形成目前的境域。

近十几年来，随着经济社会的快速发展，余慈地区内部联系日益增强，形成了“你中有我、我中有你”的发展格局。两市着重在产业发展布局、基础设施建设、重大要素平衡、生态环境整治等方面，进行了较有成效的合作和衔接，积累了较为丰富的经验，为完善余慈地区行政区划设置和管理模式奠定了良好的基础。

（二）完善余慈地区行政区划设置的必要性

行政区划属于上层建筑范畴。行政区划设置是否科学合理，直接关系到国家和地方行政管理的效能，关系到资源科学配置和生产力合理布局，关系到经济社会的健康发展。随着余慈地区统筹发展的不断推进，生产力水平、城市化进程和交通通讯等基础设施将得到极大提升和改善，必将对完善行政区划设置提出新的要求，同时也为进行必要的行政区划调整和管理体制创新创造了有利条件。

行政区划调整有利于强化重点区域管理，促进经济社会协调发展。对余姚、慈溪两地而言而，首先，可避免从各自利益出发的不利因素，屏弃统筹联席会议协调的缓慢进度，有利于实现质的飞

跃。其次，有利于降低行政管理成本，提高管理效率和城市综合竞争力，改变两市发展空间狭小、资源分散等问题，优化产业结构和资源配置。第三，由于历史原因，余慈地区部分乡镇设置不尽合理，区界管理问题突出，给城市管理带来很大困难，调整行政区划有利于促进城市规划和建设。

四、完善余慈地区行政区划设置和管理模式的基本设想

（一）总体思路

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，围绕全面落实科学发展观和构建和谐社会的要求，按照市委*****确定的“北联”发展战略和余慈地区的战略定位，立足于统筹区域发展和城乡发展，通过体制创新和行政区划的合理调整，逐步建立和完善余慈地区设置科学、布局合理、快捷高效、与经济社会发展水平相适应的行政区划体制和行政管理体制，促进该区域经济社会各项事业的协调发展。

（二）基本原则

因地制宜，布局合理；优势互补、节约土地；功能完善、形成体系；循序渐进，平稳过渡。

（三）调整方向

根据*****下发的《统筹余慈地区发展规划纲要》，余慈地区的战略定位是：宁波都市区北部中心、浙东生态文化旅游休闲基地、浙江省特色先进制造业基地、长三角区域性现代物流基地、我国统筹区域和城乡发展示范区。总体形成“一心、两区、三园、七镇”的区域空间布局结构。其中“一心”指宁波都市区北部中心；“两区”指余姚城区—姚北和慈溪城区—周巷两大城市区域；“三园”指慈溪杭湾新区、余姚滨海产业园区和龙山—慈东产业园区等三个以产业集聚为主的重点功能区块；“七镇”指观海卫镇、周巷、泗门镇、陆埠、临山—黄家埠、龙山、梁弄等七个特色鲜明、发展潜力较大的重点镇或城镇组群。

1.从推进城市组团间的相向发展出发，完善行政区划设置和管理模式。根据“相向发展、内聚融合”的空间发展原则，加强余姚城区、慈溪城区之间，以及姚北—周巷片区向核心区集聚。余姚城区重点向北、向东发展；慈溪城区向西、向南发展；姚北—周巷片区重点向南、向东发展。该区域范围内的行政区划调整和管理模式创新应按照上述发展方向进行规划。调整范围可选择余姚市低塘街道、朗霞街道，慈溪市天元镇、长河镇、横河镇。

可先在低塘街道、朗霞街道区域内组建工贸型的姚北新区，并以两街道办事处为基础，成立管委会，统一协调该区域的开发建设。姚北新区面积近87平方公里，人口约8.6万。借助余慈统筹发展契机，姚北新区承担余姚市产业向北部集聚，扩大市区工业用地。并调整乡镇工业布局，低塘的工业用地集中到朗霞，充分发挥杭州湾跨海大桥的优势，吸纳以上海为中心的长三角地区产业投资；朗霞的居住区与公共设施可安排在临近核心区的低塘，形成新型商贸区，从而实现整体上的协调发展。

实施周巷、天元、长河城镇组团发展，通过管理体制创新为统筹发展铺平道路。适当时机可考虑撤销天元镇、长河镇建制，将其区域并入周巷镇。天元镇区域面积15平方公里，人口2.7万。长河镇区域面积27.3平方公里,人口4.42万。合并后周巷镇区域面积117.7平方公里,人口约17万，为最终解决姚北—周巷片区的行政体制问题打好基础。

2.从培育中心镇出发，完善行政区划设置和管理模式。中心镇是统筹城乡发展的重要节点，是增强县域经济实力的重要载体，也是推进农村人口集中、产业集聚、资源集约的重要平台。在统筹余慈地区发展中，加快推进中心镇建设，培育充分接受大城市、中心城区辐射、充分带动农村发展的小城市，对于构筑宁波北部都市区、加快新农村建设、促成城市产业转移、提高土地集约利用率，更具有重要的战略意义。通过中心镇发展改革，增强中心镇的发展后劲，创新管理体制，从带上来发展城市群。适时可有选择性调整行政区划，将小乡镇并入中心镇，重点培育壮大泗门、梁弄、周巷等中心镇。调整范围可选择余姚市大岚镇、鹿亭乡，慈溪市天元镇、长河镇。

适时撤销大岚镇、鹿亭乡建制，将其所辖区域并入梁弄镇，依托四明湖、丹山赤水、云河漂流等旅游景区及项目，建立旅游服务主导产业，逐步建成余姚市南部旅游服务中心，并引导南部山区的人口和非农产业向中心镇集聚，推进二三产业的发展。调整后，梁弄镇区域面积228.27平方公里,人口约6.5万。

3.从加强一般镇建设出发，完善行政区划设置和管理模式。一般镇作为介于大中城市和乡村之间一种具有城市基本功能特点的固定行政区单位而存在和发展的。在新的历史条件下，加快新农村建设，必须着眼增强一般镇功能，通过行政区划调整和管理体制创新，加快一般镇的建设和发展，发挥集聚效益，真正成为农村经济和社会进步的重要载体，带动一定区域农村经济社会发展的中心。调整范围可选择余姚市牟山镇、三七市镇，慈溪市附海镇、胜山镇。

适时撤销牟山镇建制，将其所辖区域划入马渚镇。撤销三七市建制，将其所辖区域划入丈亭镇。马渚、丈亭等建制镇非农产业已形成规模，可承担余姚中部地区农村非农产业和人口集聚职能，引导周边地区的产业和人口集中发展，改变分散布局的状况，形成中地区农村工贸中心。调整后，马渚镇区域面积104.34平方公里,人口约6.8万。丈亭镇区域面积122.9平方公里,人口约6.23万。

撤销附海镇、胜山镇建制，将其区域划入新浦镇。附海镇、胜山镇规模都偏小，区域面积分别为21.2平方公里和23.2平方公里,人口分别是2.5万和3.5万,附海镇城区已与新浦镇城区连接，胜山镇城区也即将与新浦镇城区相连。调整后，新浦镇区域面积108.4平方公里，人口约11.38万，成为带动周边地区发展的慈溪北部重镇。

余慈地区统筹发展在完善行政区划设置上的最终目标应是余慈地区撤市设区。

（四）行政区划调整必须注意的几个问题

1.要制定科学合理的行政区划调整方案并精心组织实施。行政区划调整必须积极稳妥，做好科学论证。行政区划调整要着眼当前社会稳定，立足长远发展，科学规划，深入调查研究，区分轻重缓急确定调整范围。在充分考虑自然地理条件、经济社会发展水平、城镇建设、行政管理以及历史沿革和群众生产生活习惯、意愿等方面因素并广泛征求各方面意见的基础上，制定科学合理的行政区划调整方案。

2.调整方案必须与区域城镇体系规划相一致，与区域产业布局相协调，充分发挥已经形成的人流、物流和经济影响力，促进区域特色经济的壮大和发展。行政区划调整方案要严格按有关规定和程序报批，使行政区划调整能适应当地经济社会发展的需要并长时期内保持相对稳定。

3.今后一段时间内，在确定具体行政区划调整方案时，原则上应采取市域内部的镇（乡、街道）成建制合并模式，两市边界上的被撤销乡镇（村）可进行跨市域调整，但必须尊重民意，不能搞“拉郎配”。

4.积极探索建立新型管理体制。根据城乡和区域统筹发展的需要，加快体制改革步伐，理顺有关行政职能，合理调整机构，进一步理顺市、镇（乡）权责关系，构建城乡和区域发展的管理体制支撑。