行政问责法制化的“中国式困境”_聚焦中国行政问责制度

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行政问责法制化的“中国式困境”

行政问责制起源于现代西方，是西方政党政治的产物，经历了长期了发展后，已经形成了一套完整的运行机制和法律体系，对行政主体的行政行为进行着有效的监督和制约，在一定程度上推动了市民社会和法制社会的发展进程。我国实行行政问责制的起步时间相比西方要晚得多，随着我国市场经济的加快发展和整个社会法制化水平的提升，近年来，各级人大、政协和社会媒体要求政府推进行政问责法制化的呼声也越来越高。那么，改革开放以来，我国行政问责在迈向法制化的过程中究竟取得了哪些方面的成果，其现实效果如何，又究竟面临哪些亟待突破的困境以及如何突破这些困境呢？

一、改革开放以来行政问责法制化的进程

我国尽管在2004年国务院政府工作报告中才首次提出行政问责制，但责任追究却由来已久，可以说，从改革开发以来，党和政府就高度重视这项工作，近年来进展很快。1979年，“渤海二号”沉船事件发生，时任国务院副总理的康世恩、石油部部长宋振明被问责。1987年对大兴安岭特大森林火灾负有重要责任的林业部部长杨钟副部长董智勇被撤销职务。1988年，铁道部原部长丁关根因重大铁路安全事故引咎辞职。2003年“非典”期间，卫生部原部长张文康、北京市原市长孟学农等多名官员辞职。此后，各地又对安徽阜阳劣质奶粉事件、浙江嘉禾违法强制拆迁事件等责任人进行了追究。除了对大量失职渎职的官员进行责任追究外，改革开放以来，我国对行政问责制度化的努力一刻也没有停止过。行政问责制度化较早的标志当属1995年颁布的《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》，此暂行条例被评价为“在干部选拔任用工作方面第一个比较全面、比较系统的文件”，并最早引入了责令辞职这种形式。2002年7月9日，该条例重新修订后“转正”，更名为《党政领导干部选拔任用工作条例》。与1995年的暂行条例相比较，人们印象最深的是，此次颁布的条例又向制度化迈出了一大步，明确提出“实行党政领导干部辞职制度”，并对引咎辞职和责令辞职给出了定义。针对特重大安全事故频发的局面，2001年，国务院颁布了《关于特大安全事故行政责任的规定》（又称302号令），302号令可以说是直接给责任领导施压，全国安全生产局面有了较大改观。2002年值得着重指出的是，香港特别行政区行政长官董建华宣布在香港推行“高官问责制””（the Principal Officials．Accountability System），这一制度随后在大陆各地得到了推广，即后来完善速度最快的行政首长负责制。

2003年至2007年是行政问责制度化规定密集出台的一段时期。2003年的《公共卫生突发条例》明确规定了处理突发公共卫生事件的组织领导、遵循的原则和各项制度和措施，明确了各级政府及有关部门、社会有关组织和公民在应对突发公共卫生事件中应承担的责任和义务及违法行为的法律责任。2003年的《行政许可法》规定了政府的行政许可行为，也明确规定了违反本法应承担的法律责任。2004年春天，在2003年“非典”期间行政问责的基础上，《党政领导干部辞职暂行规定》紧急颁布，其中详细列举了9种应该引咎辞职的情形，包括在安全工作方面严重失职，连续或者多次发生重大责任事故，或者发生特大责任事故负主要领导责任的情形等等。2004年的《党内监督条例(试行)》中也开始有了关于“询问和质询”、“罢免或撤换”的规定；《中国共产党纪律处分条例》专门规定了对有失职、渎职行为的党员干部给予相应处分。2004年的《全面推进依法行政实施纲要》更明确提出“权责统一”是依法行政的基本原则，对决策责任追究、行政执法责任制以及完善行政复议责任追究制度等作了明确的规定。2005年，全国人大常委会通过的《中华人民共和国公务员法》，吸收了上述部分内容，包括引咎辞职和责令辞职，因撤职、免职、罢免三种担责形式在其他法律法规中已有规定，公务员法就没有再进行规定。2007年，《中华人民共和国突发事件应 1

对法》颁布，其中第六章专门阐述法律责任，是对公共突发事件领域行政问责制度的一项重要补充。

进入2008年，行政问责的观念被注入到了《国务院工作规则》当中。温家宝总理在新一届中央政府第一次廉政工作会议上就提到，要“加快实行以行政首长为重点的行政问责和绩效管理制度。要把行政不作为、乱作为和严重损害群众利益等行为作为问责重点”。在4月2日公布的《国务院2008年工作要点》中，行政问责制也位列其中。5月，《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》中，更是强调加快实行问责制。2008年也因此被定义为“行政问责年”。

此外，国务院所属部委制定的一些关于行政问责的部门规章也不少，如《公安机关追究领导责任暂行规定》、《财政部行政执法过错责任追究暂行办法》、《国土资源执法监察错案责任追究制度》等；一些有权制定地方性法规的地方政府制定的政府规章，如《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》、《天津市人民政府行政责任问责制暂行办法》、《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》、《大连市政府部门行政首长问责暂行办法》、《海南省行政首长问责暂行规定》等；各级党组织以及没有规章制定权的地方政府和政府部门也制定了大量相关文件，例如，《关于实行党风廉政建设责任制的规定》、《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党党内监督条例（试行）》、《党政领导干部辞职暂行规定》、《关于在干部选拔任用工作中实行用人失察、失误责任追究制度的暂行规定》、《河南省工商系统打假维权失察问责暂行规定》、《新乡市行政首长问责制暂行办法》等等。一些地方甚至启动了“日常型问责”，将矛头直指不作为、懒作为的“太平官”、“庸官”，如2007年，吉林省公布行政问责暂行办法，规定了44种纳入问责的行政行为。又如2008年出台的《湖南省行政程序规定》，被称为我国首部系统规范行政程序的地方规章，行政机关的诸多“衙门习性”也被纳入问责范围。

二、现实成效与困境

从我国行政问责法制化的发展脉络来看，可以看到，改革开放以来，我国行政问责的相关法律体系已在逐步建立，问责依据从宪法渐渐拓展到公务员法、行业管理相关法规文件以及地方性的行政问责细则，经历了一个从行政问责个案到行政问责一般制度再到行政问责法律制度的过程，这说明了我国行政问责制已经从权力问责向法律问责转变。这种变化在中国政治历史上是空前的，对于现代民主政治建设来说具有极其重大的意义。据统计，目前全国共有20个省区市、25个中央部门不同程度地开展了行政问责工作。2008年以来，这项工作呈现出加大力度的趋势，行政问责向纵深发展，问责对象从行政首长向其他行政机关工作人员扩大，问责范围从安全生产领域向其他领域推进，问责方式由上级问责向制度问责转变，行政问责的影响力进一步扩大。总体上看，我国行政问责方面取得的成效主要表现在三个方面：其一，制定了一些关于行政问责的条例、规定和办法；其二，处理了一批违法失职的行政官员；其三，强化了官员的责任意识。尽管行政问责取得了上述成效，但是，由于我国的行政问责制度尚处于初创阶段，再加上我国特殊的国情，行政问责法制化还存在诸多困境。

1、从立法的层面来看，行政问责还缺少一部科学而系统的法律。行政问责是建设责任政府和民主政治的必然要求，任何一项行为要纳入法制化的轨道，必须要有一部统一的法律来进行规定，否则导致各地施行行政问责的依据零散，问责范围、惩处尺度就会不尽相同。加之目前我国行政体制存在权责不清晰、权责不对等问题，往往有权有利的事大家争着干，没权没利的事互相推诿扯皮，真正出了问题又无人负责。在一些地方和部门，行政问责甚至蜕变为少数人权力斗争和铲除异己的工具，这就使行政问责一定程度上缺乏规范性、普适性和权威性。

2、从执法的层面来看，行政问责的内容还存在一定模糊性。有些地方和部门是围绕政令不畅，行政不作为、乱作为或违法行为等突出问题重点问责。有的地方则是“眉毛胡子一

把抓”，甚至上下班迟到早退、开会打瞌睡也进行问责，范围过宽，降低了行政问责的严肃性。一些地方问责程序不规范，缺乏系统性规定，问责主要根据领导者的意图进行，随意性比较大。责任追究弹性较大，容易受领导批示和社会舆论的影响，导致处理上畸轻畸重。在重大突发事件造成民愤下的“火线问责”比较常见，但缺乏“违规即追究”的内在责任动力，仅对执行环节进行问责，属于典型的事后问责。近年来，在问责制不断取得实效、深入人心的同时，时有发生的“问责秀”、“假问责”，也带来了一定的负面影响。

3、从司法的层面来看，行政问责的主体和客体还缺乏科学而明确的规定。在行政问责中，行政主体是第一要素。按照问责主客体之间的关系,问责主体一般划分为同体问责主体与异体问责主体。同体问责即行政系统内部的自我监督、自我纠偏和自我净化，同体问责容易操作，但也容易导致“官官相护”而难以真正问责，也难以真正得到监督。行政问责制的关键在异体问责,而异体问责又涉及到我国政治体制改革的整体架构和全过程。在行政问责的客体方面，目前，无论是相关的法律规定，还是追究责任的实例，都把行政问责的对象局限于行政首长。在这种情况下，数量众多的一般行政公务人员被排除在行政问责的对象之外，显然不利于对行政权力的有效制约。此外，我国行政领域存在党政不分、正副职责任不明、上下级责任模糊地弊病，现实生活中，重大问题的决策通常由常委会研究、党委书记“拍板”，出了问题则追究行政首长的责任；名义上是“一把手”负责，实际上只追究分管副职的责任；一个地方出现了问题，追究到哪一级才算合理，在责任形式方面也不够全面，常常是本来没有过错或过错较小的人，不适当地为下属工作人员的个人行为承担连带责任；或本来应负更大责任的人避重就轻，利用引咎辞职来逃避刑事责任或其他处罚。此外，我国公务员与国家或行政主体之间的关系还没有从“特别权力关系”转变到“特别法律关系”，缺少必要的司法救济途径，往往还是上级机关处于绝对的主动地位，这样的制度设计不利于公务员权利的保障，也违反了“有权利就有救济”的原则。

4、从干部工作的法定程序来看，被问责对象的复出程序还缺少法律规定。引咎辞职官员在什么样的情况下可以复出，需经过哪些相关程序，无论是《党政领导干部选拔任用工作条例》，还是《党政领导干部辞职暂行规定》、《公务员法》，都没有明确规定。如《党政领导干部辞职暂行规定》只规定，领导干部辞职后，三年内不得到原任职务管辖的地区和业务范围内的企业、经营性事业单位和社会中介组织任职；不得从事或者代理与原工作业务直接相关的经商及企业活动。对引咎辞职责令辞职以及自愿辞去领导职务的干部，根据辞职原因、个人条件、工作需要等情况予以适当安排。而有的条例甚至还存在互相冲突之处，如《党政领导干部任用条例》第六十二条规定，引咎辞职、责令辞职、降职的干部，在新的岗位工作一年以上，实绩突出，符合提拔任用条件的，可以按照有关规定重新担任或者提拔担任领导职务。然而，《行政机关公务员处分条例》第七条却规定，公务员受降级、撤职处分的期限为24个月。第八条则规定，受撤职处分的，应当按照规定降低级别。近来，众多问题官员“低调复出”，大都是依照《党政领导干部任用条例》办事，而《行政机关公务员处分条例》似乎没有多大的约束力，两个“条例”口径明显不一。有的地方政府针对官员免职和复职制定的地方政府规章，不仅相互之间内容不统一，甚至还存在着违反上位法的情况。

三、思考与建议

行政问责的法制化是我们建设法治政府、责任政府、服务政府的内在要求，从以上分析来看，我国行政问责的法制化还处于粗放式的阶段，还很不完善。必须结合我国国情，贯彻落实科学发展观，进一步加强行政问责的法制化建设，方能使依法治国的国策落到实处。

1、形成完整的行政问责法律制度。目前有关行政问责的特别详细的规定还很缺乏，急需制定一部专门的行政问责条例，将官员问责体系进一步系统化。这套完整的问责体系应当包括问责事由、问责条件、问责主体、问责范围、问责程序以及问责的法律后果等。其中，如何启动问责程序尤为关键，因为程序性问责的依据都是法律性的，每一个行政人员的责任都非常明确，都有充分的法律依据，是不是被问责不取决于临时性的行政决策。通过程序保障在责任面前人人平等，才能减少问责过程中的‘丢车保帅’等问题。至于问责的对象，需要严格划定范围。近年来的问责对象主要是针对行政官员，但考虑到现实的公共权力格局情况，问责对象的范围不能仅限于此，而应该是授权的范围有多大，就应当在多大的范围内问责。

2、逐步推进异体问责。问责制在本质上是依据宪法监督执政党和政府的行为，努力实现以法治国和依法行政。从我国实际看，在建立科学的问责制中，重点或难点均在异体问责方面。一是要明确人大监督的权力。在建立“问责制”的过程中，应明确人大提出质询案的制度和程序，保证人大的罢免权。随着依法治国的力度不断加大，需要进一步建立不信任投票制、弹劾制以及主要责任人引咎辞职制等，增强人大监督的问责手段和力度。二是要加强媒体的舆论监督。强调媒体的舆论监督是问责制得以建立完善的一个宏观背景所在。如湖南长沙实施的《行政问责制暂行办法》中就明确规定新闻媒体曝光也成为问责依据之一，这无疑加大了舆论监督的力度。三是要建立公益诉讼制度。它包括公民以纳税人的身份请求对于行政机关的经济管理不符合法律规定的行为提起诉讼、公民对于行政机关拒不履行监督检查职责的行为提起诉讼等情形，这些都应该通过诉讼途径解决。公民作为社会监督主体应该有权对于行政机关的违法失职行为提起诉讼，鉴于公民本身的弱势地位，公益诉讼亟待建立。四是要充分调动全体公民监督的积极性。比如在某些领域设立举报和奖励制度是有利于公民监督的，如1899年美国国会通过的《垃圾法》规定，告发污染者的人有权得到所处罚金1.5倍的奖金，取得的效果彰显出公众举报的积极意义。

3、探索实行党政同时问责。虽然，我国目前还没有一个全国性的《行政问责法》，问责制的实施很不规范。但在制定问责办法时，应当考虑能够涵盖所有国家机关人员的程序性问责规定。我国现行的政治体制下，仅向政府领导问责是不够的，也是不公平的。因为所谓问责，应该是问公共权力运行之责，重点是问公共权力机关的领导干部之责。行政机关是公共权力最集中的机关，理应实行问责制，但是，党的机关、人大机关、政协机关、司法机关以及其他掌握权力的机构和单位也应当实行问责制，特别是应将党的机关及其领导者纳入问责范围。这样，既符合实际，又体现公平，同时还适应从政治和道义两个层面问责的客观要求。

4、坚决克服情绪化问责。情绪化问责就是指问责不是依据制度行事，而是顺着某种情绪。问责不是依据法律和错误大小，而是取决于媒体与社会的关注程度。情绪化问责最大的弊病就是，问责因一时的情绪产生，当过了这种情绪的时候，问责就不起作用了。而问责事由大都是一些司空见惯的小事情，如开会睡觉、上班打牌等等。这种情绪化的问责，随意性太强，主要是上级官员的情绪意志发挥作用，因而事由经不起推敲，结果也很难服众。除了强化下级对上级权威的绝对服从外，根本没有其他威慑效果。克服情绪化，就是要克服主观意志，用理性思维、法定制度去问责。

5、切实做到被问责对象的依法复出。按照干部任用条例，被问责对象是可以复出的，但为了维护行政问责的严肃性和权威性，被问责对象复出必须通过合法途径，在多数民意认可的基础上再按法律程序办理复出任命手续。但到目前为止，关于被问责对象如何复出仍没有统一的规定，地方上制定的一些法规对此表述也十分模糊，缺乏操作性。如按照《党政领导干部选拔任用工作条例》，领导干部的任命必须任前公示，则被问责领导干部的重新复出任命更应该严格走公示程序，而不能变成“休假式”问责。由此可见，被问责对象复出机制亟待完善，因为只有确立严格的制度化程序，才能得到公众的支持和认可，才能进一步弘扬社会正气。