积极构建浙江省中小企业政策法规体系的几点思考_浅析中小企业政策体系

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积极构建浙江省中小企业政策法规体系的几点思考

高剑明 胡善根 应云进 郭人菡

出台政策法规以扶持中小企业发展,这是国际上许多国家和地区的普遍做法，也是充分发挥中小企业积极作用的客观需要。浙江是中小企业大省，构建中小企业政策法规体系，为中小企业健康发展保驾护航，显得尤为紧迫。省中小企业局提出，以科学发展观和省委省政府“八八”战略为指针，通过3-5年的努力，依法构建指导和服务中小企业的政策法规体系，正是顺应了这一发展要求。

一、构建扶持中小企业成长政策法规体系的重要意义

（一）国外中小企业法治建设与经济社会发展相互促进。美国是制定中小企业基本法最早的国家。从1953年开始，美国制定实施了《小企业法》和《小企业创新法》等几十部小企业相关法律，构建起了鼓励和规范小企业发展的成熟法律体系。这套体系有力地促进了美国中小企业的发展，例如在克林顿政府时期，小企业指标就占从业人员的60%，销售量的54%，国内生产总值的40%。美国小企业不仅为国家和社会创造了大量的财富，而且为稳定美国社会起到了不可估量的作用。正如一位美国问题专家所说，“美国不是由无数个大企业组成的国家，而是由千百万个小企业构成美国整个社会的经济体制。”日本则是世界发达国家中出台中小企业法律法规最多的国家。日本于1963年制定了《中小企业基本法》，该法被誉为日本的“中小企业宪法”。此外，还制定了《中小企业信用保险法》等30余部法律，几乎涉及中小企业发展的方方面面。完善的法律体系有力地促进了日本中小企业的发展，现在日本约有984万家中小企业，约占日本企业总数的99.7%。反过来，蓬勃发展的中小企业又奠定了小岛之国日本雄居世界经济榜眼地位的坚实基础。

（二）国外中小企业政策扶持与经济社会发展相辅相成。法国总统希拉克今年专程来华为法国中小企业打开中国市场进行游说。该国对中小企业的重视由此可见一斑。仅就其财政补贴政策就足以令人称羡：中小企业每新增一个就业机会，政府给予2-4万法郎的财政补贴；对三年内新增6名职工以上的中小企业，每新增一名由地方政府部门补贴1.2-1.5万法郎；对三年内增加30人以上的服务行业，每增加一名员工由地方政府部门补贴1-2万法郎；对每雇佣一个学徒提供1.6万法郎的补贴经费；对中小企业投资的研究开发经费可补贴25%等。在简化行政和税收手续的政策规定方面，巴西比较突出。为了使中小企业经营者能够将更多的时间投入到企业管理中去，巴西推出了中小企业的“方便计划”，即联邦、州和市三级政府的统一办公，建立专门为中小企业服务的办事机构，业主在一天时间内可以办完消防、环保、卫生、工商、税务等几十个政府部门的手续。政策扶持到位，使得法、巴两国经济与社会发展欣欣向荣。

（三）兄弟省市中小企业政策法规体系构建与经济社会发展也相互契合。国内一些兄弟省市中小企业政策法规体系建设也正如火如荼地开展。我国北方组建省中小企业厅的辽宁，近几年来，其省委、省政府高度重视中小企业工作，把推进中小企业的快速发展作为振兴辽宁的重大战略，出台政策措施的力度令人关注。正抓紧制定《辽宁省贯彻落实〈中华人民共和国中小企业促进法〉实施办法》，并着手制定《辽宁省促进民营经济、中小企业发展的若干政策意见》。南方的广东省不仅出台了《广东省委、省人民政府关于加快民营经济发展的决定》，而且相继出台了12项配套政策文件，省财政在了内拿出20亿资金扶持中小企业。其政策时效之长，力度之大，范围之广，全国领先。西部的四川省在中小企业政策法规体系建设上也令人瞩目，其《四川省〈中华人民共和国中小企业促进法〉实施办法》正在省人大审议之中，不久即可出台。邻近的江苏省出台了《扶持民营经济发展专项资金管理办法(暂行)》，今年专门拿出1.2亿以上资金扶持中小企业，同时也正抓紧起草《江苏省中小企业促进条例》。

综上所述，凡是当前经济与社会发展势头良好的国家和地区，也是积极进行中小企业政 1

策法规体系建设的地方。所以，构建中小企业政策法规体系，是中小企业健康发展必要保障。我省中小企业虽发展形势喜人，但不等于我们就可高枕无忧。各种扶持中小企业的体系建设一日千里，可以说，逆水行舟，不进则退。

二、我省构建中小企业政策法规体系存在的问题与困难

（一）构建意识有待提高。在调研中我们发现，一些地方和部门对构建中小企业政策法规体系重要性的认识不深刻，不到位，甚至有失偏颇。突出表现在三个方面。一是对我省《促进条例》出台的重要性认识不足，甚至认为有法无法一个样，有政策就可以了，忽视了形式与内容统一的重要性，特别是忽视了法规的司法价值以及法规对中小企业发展的标志、宣传和保障意义。二是对构建中小企业政策法规体系的紧迫性认识不足，持观望等待态度，缺乏对时局的整体了解。三是对中小企业政策法规体系建设的全面性认识不足，认为有《促进条例》和一两项政策就可以了。但实质上中小企业发展所需要的政策法规是多方面的和需要细化的。

（二）扶持力度有待加强。扶持力度是关系到政策法规对促进中小企业发展有无成效及有多大成效的关键。目前需要重点加强两个方面。一是专项资金扶持力度有待加强。浙江财政收入的迅猛增长得益于以中小企业（乡镇企业）为最大特色的区域经济的持续稳定发展，其财政收入贡献率已占到近60%，同时，今年我们的省中小企业发展专项资金为1000万元，占全省财政支出比例不到O.012%（2003年我省地方财政总支出实际执行数为897.12亿元）。这不仅低于广东、江苏、上海、贵州等省市，也低于一些市级中小企业发展专项资金数额及比例。如杭州市今年安排的中小企业发展专项资金为5000万元，扶持力度比省里要大。二是执法扶持力度有待加强。目前促进中小企业发展的法律、法规与政策存在刚性不够的问题，“鼓励”型内容较多，量化指标较少，问责条款又往往缺乏，从而导致扶持内容较难落实到位。

（三）行政资源有待整合。主要是管理体制还不够顺畅。非公经济、国有、私营、个体、乡企、中小企业等分类比较复杂，隶属关系又容易模糊不清，难免导致政出多门或职能交叉现象。同时一些市、县中小企业（乡镇企业）系统的管理体制也不够健全，名称与职能都不够统一，使中小企业主管部门履行指导与服务中小企业职责存在一些困难。其次，如何按照法律要求自觉转变工作职能，切实推行中小企业公共管理，尤其是整合资源为中小企业提供公共服务，已成为当前需要不断探索的新问题。

三、着力构建中小企业政策法规体系的对策建议

（一）进一步加强政策法规体系构建的务实性。企业最讲求实惠。实惠的政策法规有两条衡量标准：一是要言之有物，二是要管用。以中小企业地方立法为例，中小企业因自身特点主要面临“六难”：一是土地获取难；二是融资贷款难；三是技术创新难；四是引人留人难；五是信息获得难；六是权益维护难。破解的关键之一，就是要加强促进中小企业发展方面的立法。《中小企业促进法》出台是中小企业发展史上的一个里程碑，但因种种原因，其刚性、扶持力度和细化程度都还不够，单靠这部法律还不足以破解“六难”，所以还需要各省（直辖市、自治区）制定地方性法规对此进行加强。地方性法规一要言之有物，就是法规要涉及这“六难”，二要管用，即要提出切实可行的解决方案，并能保证方案得以落实。目前《浙江省中小企业促进条例》初稿（以下简称《促进条例》初稿）涉及到了以上六个部分，关键问题是要保证管用，《促进条例》初稿提出的解决方案的重点依次是：建标准厂房、设中小企业专项基金和发展融资担保、构建共性技术服务机构、公共培训、打造信息共享平台和责任追究。但如何保证落实还存在问题，《促进条例》初稿需要加强这方面的规定，如引进人大执法监督与检查等。

（二）进一步加强政策法规体系构建的创新性。扶持中小企业发展的政策法规不出台则罢，一旦出台就要有亮点。只做一般规定的政策法规不会受中小企业欢迎。在构建中小企业政策法规体系方面，我们有许多地方可以突破。一是扶持对象的选择。比如中小企业标准是

由国家统一规定的，如果我们按照这个标准“一把抓”，不是上策。我们可以借鉴国家的纳税人标准做二级分类，允许市、县将扶持重点放在小规模纳税人以下企业上，这样既维护了国家统一划分中小企业标准的权限，又解决了很多市、县扶持中小企业几乎就等于扶持区域内所有企业的尴尬。美国和上海就是这方面的典范。二是扶持方式的创新。加入WTO和施行《行政许可法》，对政府及其部门的行政水平提出了更高的要求，需要用法律法规来促使机关转变职能及行政方式。比如政策法规如果规定将扶持资金用于补贴个别企业上，效果不一定好，但如果规定资金使用的重点在于构建公共服务体系，夯实基础，则受益的就是整个面，就不会因个别企业的兴衰成败影响全局。另外，帮助中小企业扬长避短，也是可以创新扶持方式的重要领域。中小企业主管部门可通过大力推动专业协会筹建和产业集聚，帮助中小企业抱成团，发挥集群效应，从而发挥“快鱼吃慢鱼”的优势，避免“低小散”的劣势。中小企业发展是大有作为的，我们创新的点也会越来越多。

（三）进一步加强政策法规体系构建的连续性。一日之功建不成罗马，一日之寒冻不足三尺。扶持中小企业成长的政策法规体系的构建是一项比较浩大的工程，需要我们持续不断的努力。一是体系构架任重道远。参照先进国家和地区的通行做法，除了需要出台《促进条例》外，我们还要根据实际情况在适当时候申请出台专项基金管理、创业扶持、信用担保、公共服务等方面的地方性法规、规章及政策，才能形成一个比较完备的体系。二是不求毕其功于一役。扶持中小企业发展的政策法规成熟一个出台一个，成熟几条规定几条，在做深做细方面下功夫。三是建立政策法规出台后在具体贯彻落实上的效果评估与问题反馈机制，抓后续改进。

（四）进一步加强政策法规体系构建的协同性。政策法规体系构建依赖于“孤胆英雄”形不成大格局，必须依靠团队精神。因为政策法规体系的构建牵涉方方面面的利益，“立法过程就是各利益集团相互博弈并取得妥协一致的过程”。一是中小企业职能部门争取人大、政府的支持至关重要。只有人大和政府出面协调，才能更有效地进行资源整合。二是中小企业职能部门应努力做好与各部门之间、系统内上下单位之间、政府与企业之间的协调工作，形成合力。“众人同心，其利断金”，就一定能建成具有浙江特色的促进中小企业健康成长的政策法规体系。

备注：此调研报告原载《调研与对策》2004年第22期（总38期）