撤销街道办事处——区直管社区管理体制改革_社区管理体制改革

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撤销街道办事处——区直管社区管理体制改革

一、街道办事处历史沿革与现实发展

（一）街道办事处概念

1954年通过的《城市街道办事处组织条例》对街道办事处进行了如下规定:为了加强城市的居民工作，密切政府和居民的联系，市辖区、不设区的市的人民委员会可以按照工作需要设立街道办事处，作为它的派出机关。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第68条规定:市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。由此可知街道办事处是市辖区、不设区的市的人民政府的派出机关，它管辖的区域一般称为“街道”。通常街道办事处也简称为“街道’。因此街道办事处是区人民政府的派出机构，是代表区政府对街道辖区行使管理职权的基层行政组织，行使区政府赋予的职权，在街道工委直接领导下开展工作。

（二）历史沿革

基于当时的公共管理需要，行政公署、区公所、街道办事处于60年前的建国初期设立，这三类在一定行政区域内设立的政府派出机关，在我国政权建设和城市社区治理中曾发挥了重要作用。区公所和行政公署早在上世纪八十年代末至九十年代初就已陆续退出了历史舞台，唯一保留的就是街道办事处。我国的城市街道管理体制在建立之后，大致经历了四个阶段：

第一阶段，膨胀阶段。在1958年兴起的大跃进、人民公社运动，使街道的 机构和职能迅速膨胀。当时的城市人民公社，实行“政社合一”，实际上是党、政、社高度合一，街区权力达到前所未有的高度集中，党几乎控制街道内全部权力。

第二阶段，曲折阶段。1966年至1976年的“文化大革命”时期，街居体系遭到了严重破坏。随着各级“革命委员会”的建立，街道办事处改组为街道“革命委员会”，居委会也相继改称为“革命居民委员会”，主要任务是抓阶级斗争，严重背离了为民服务的方向。

第三阶段，恢复与发展阶段。1978年党的十一届三中全会以后，街居体系得到恢复，并获得快速发展。1979年，街道革命委员会被撤销。1980年，全国人大常委会重新公布了《城市街道办事处条例》、《居民委员会组织条例》，街道办事处、居民委员会的机构和职能得以恢复。

第四阶段，街道办事处的现状。街道办事处发展到今天，其规模已经相当可观。大致上讲，工作人员为40一180人，工资由国家财政支付，属于国家公务员待遇。街道办事处的机构设置：一是党的系统，即街道党委。一般设书记、副书记，下设组织科、宣传科(精神文明办公室)、纪律检查委员会、党委办公室、团委、妇联、工会、武装部、老干部办公室等工作部门。二是行政系统，即街道办事处。设主任、副主任，一般下设行政办公室、民政科、居民科、城建科、司法科、综合治理办公室、社区服务办公室、文教科、计划生育科、劳动科、统计科、财政 科等;有些地方设市场中心和城管大队有的地方设有财政和司法科。三是集体经济组织，这在各地名称不一，隶属关系也不同。

（三）存在的一些问题

1.立法定位与现实职能的错位，街道办事处影响和束缚了社区自治功能的发挥 根据《街道办事处组织条例》和《居民委员会组织法》，“市辖区的人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导，支持和帮助”；居委会“协助人民政府或者它的派出机关做好与居民利益有关的公共卫生，计划生育，优抚救济，等项工作”。长期以来，街道办事处凭借其对社区居委会人、财、物的控制，将政府职能延伸到社区，城市居委会不同程度地存在着行政化管理倾向，自治色彩淡薄，居民参与程度不高，凝聚力不强。居委会不是协助政府工作，而是完全替代了代表政府的街道办事处工作，成了一线战斗员。二是社区居委会的行政色彩依然浓厚；社区选举主要表现为政府的制度安排，是政府的政策推动，而来自民间的力量还十分微弱。

2.办事处成耗财大户和社会矛盾的聚发点

以最底层的“街道办”为例，数据显示，2009年底全国街道办这一级的乡镇级区划总数为40858个（其中，街道办6686个）。假设每个街道、乡镇需配置100名工作人员，那么全国就需400万人，若每人每年需经费（工资、办公费）10万元，那么整个行政成本每年就将高达4000亿元。由于街道办事处职能扭曲，耗财巨大，在城市建设和管理中的作用日趋淡化，更由于对其缺乏有效的监督和行政问责，滥用职权，以权谋私，随意截留、占用社区发展资金，违法处分集体土地致使群众上访不断，社会矛盾突出。国家信访局负责人曾指出，80%的社会矛盾是由于基层街道、乡镇级政府的乱作为和不作为造成的。

二、撤销街道办事处的改革实践 在进入城市化建设快车道后，街道办事处的职能发生了变化，其机构规模的膨胀已远远超出了派出机关本身所能涵盖的范围，超出了其作为城市社区治理派出组织最初的角色定位和权限范畴，由于街道办事处存在的缺陷明显，进入本世纪后，不少城市纷纷试点撤销街道办事处。

民政部2011年工作要点里有关于开展社区体制改革这一项，民政部开展这项工作是为了贯彻中办国办印发《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》，意见提出了加强和改进城市社区居民委员会建设的目标任务是：到2020年，努力使全国城市社区居民委员会的组织体系更加健全，社区居民的组织化程度明显提高；社区居民自治范围进一步扩大，社区民主管理制度日趋完善；社区管理和服务能力显著增强等。

近期改革2010年——至今

（一）铜陵模式

铜陵进行的社区综合体制改革，引起全国关注。1.改革过程

2010年7月，铜陵被省委确定为全省社会管理创新综合试点市。铜陵市主城区铜官山区启动了“区直管社区”的综合体制改革。这次改革的核心是撤销街道办事处，变“市—区—街道—社区”四级管理为“市—区—社区”三级服务。原有的49个社区整合成18个社区，同时撤销原有的6个街道，在全区范围内实行“区直管社区”。直管打破了现行的区、街道、社区三级城市基层管理体制，将计划生育、民政、社保等服务职能全部下放到新社区，使社会管理和公共服务更贴近居民。2011年1月，铜陵市在总结铜官山区的经验后，开始在全市大规模撤销街道办。

铜陵市主城区约有42万人，原有10个街道办事处，数十个社区，虽下辖狮子山区、铜官山区、郊区和铜陵县，城区实际上只有狮子山区和铜官山区。2011年7月9日上午，铜陵市狮子山区正式启动全区社区综合体制改革，标志着铜陵市社区综合体制改革全面推开，原有的10个街道将全部撤销，61个社区居委会被整合为23个。

改革的基本做法是，以转变职能为核心，着力构建区直接服务社区的新型管理体制。核心部分，新社区组织架构为，“一个核心三个体系”，即以社区党工委为核心，社区居委会、社区公共服务中心（社区服务中心）以及社会组织三个体系为支撑的整体架构，实现社区党工委、居委会和公共服务中心（社区服务中心）的责权利有机统一，实现党的领导、居民自治、中心服务、社会协同、公众参与与一体。通过精简层级，达到整合资源、重心下沉、夯实基础的目的，把更多的公共服务、公共管理职能向社区集聚，直接面对群众，为群众提供更加优质高效的服务。

2.改革成效：经过一年多实践，铜陵市归纳为以下几个方面。一是更加强化了社区居民自治功能； 二是更加重视了资源配置向社区倾斜，在铜官山区，改革前每个社区工作经费只有3万元左右，改革后每个社区工作经费在30万—50万，人力与物力也同样得以加强；

三是更加贴近了居民服务的需求，仅以文化为例，改革前社区居民文化活动用房面积为9400多平方米，改革后达18000多平方米，增长了近一倍；

四是更加优化了社区工作者队伍素质，铜官山区改革前街道、社区共有人员569人，改革后各社区共有人员492人，人员精简比例达13．5％，但改革后，社区工作者男性较改革前提升2％，大专以上文化程度提升12．9％；

五是更加巩固了党在基层的执政基础。

3.民政部肯定：2011年4月，民政部邀请中组部、全国人大的官员以及部分专家、学者聚集铜陵调研论证，给予了肯定评价；

7月底，在铜陵召开的全省社区综合管理体制改革现场会上，“铜陵模式”再度向全省宣传推广。

民政部已决定把铜陵市铜官山区纳入“全国社区管理和服务创新实验区”，继续关注铜陵改革的进展，研究和总结社区管理和服务创新的实践经验，把社区体制机制创新推向一个新的阶段。”

民政部基层政权司副司长王金华说，中国城市的管理层次比较多，一个市就有市、区、街道、社区四级，市、区里布置下来的任务，街道转手开个会，再布置给社区，街道起的只是个“二传手”的作用。王金华表示，“铜陵模式”如果最终评估效果好的话将会在全国推广，但街道办取消是一个趋势，“这是肯定的。”（《京华时报》2011年9月5日）

（二）贵阳改革（启动区直管社区管理体制改革时间更早）2009年下半年，贵阳市通过调研发现，在现行体制下，存在街道办事处职能“错位”、居委会职能“越位”、政府公共管理服务“缺位”等问题。街道办事处主要精力放在抓经济上，对党的建设和社会管理“有力无心”；居委会本来是城市基层的自治组织，有的每年承担政府职能部门安排的工作任务达200余项，自治功能弱化，对党建工作、社会管理“有心无力”，导致许多工作“有名无实”。

1.改革过程：

从2010年2月开始，贵阳市在小河区、金阳新区开展城市基层管理体制改革试点，探索建立适合城市基层的新型管理体制和规范的运行机制。

在改革管理体制方面，贵阳市通过撤销街道党工委和街道办事处，成立社区党委和社区服务中心，变“市-区-街道-社区”四级管理为“市-区-社区”三级管理；实行“区直管社区”，社区直接面对群众提供公共管理服务。推行“一委一会一中心”组织构架。社区党委是区域性建制党委，直接受区委领导。社区服务中心直接受区政府领导，同时接受区职能部门指导。社区党委对社区服务中心进行领导，统筹区域内党务、政务工作，不承担经济工作职责。行政审批及其他行政执法管理职能归口收回区政府相关职能部门。设立社区议事协商机构——居民议事会，负责收集来自各方面的意见建议，讨论社区建设和管理事项，代表居民群众和驻区单位对社区各项事务进行民主决策、民主管理、民主监督，引导群众自觉参与社区事务、监督社区服务中心的工作。

在2010年12月的问卷调查中，试点社区9成以上群众对新型社区党的建设、服务和管理等工作感到满意。今年，贵阳市在全市范围内扩大改革试点，涉及10个区(市、县)和金阳新区，12个街道办事处、3个镇、83个居(村)委会，约80万辖区居民。

2000年——2010年的改革探索

（三）南京下白区改革

事实上，街道办撤销后发生反弹的情况并非没有先例。早在2002年3月，南京市白下区就曾进行过街道体制改革尝试。当时，近50年历史的淮海路街道办被撤销，成为全国首个由街道办改社区的试点。

淮海路街道管理体制改革，首次打破长期以来形成的“二三四”城市管理模式，在当时引发不小震动。国家、省、市民政部门和专家学者对其表示肯定，甚至一度被称作“小岗村”式改革典型。然而在之后改革深入过程中，却遭遇重重阻力。2009年，白下区进行行政区域调整，淮海路社区被重新划归五老村街道，回到试点前状态。

（四）北京市石景山区鲁谷社区

2003年7月18日，北京市石景山区鲁谷社区正式成立，遵循“小政府、大社区，小机构、大服务”的模式。从北京街道制到社区制的城市基层治理模式探索中，石景山鲁谷社区曾充当了先锋。

鲁谷改革概括为瘦身、减负、自治三项内容。通过改革，鲁谷将内设机构由传统街道的17个科室，改为“三部一室”，机构数量减少了73%；当时北京市同等规模的街道一般在90人左右，鲁谷在公务员编制人数上，减少为39人。

在机构设置上，当时鲁谷进行了“三部一室”的改革。包括党群工作部——履行原街道党工委职能；社区事务部——履行原街道民政、计生职能及劳动、文教体卫的行政协调职能；城市管理部——承担原街道城建科和综合治理办公室的职能；综合办公室——为原街道工委办、行政办、财政科、监察科的综合机构，并履行其全部职能。

这一机构设置模式，在随后的2004年，开始逐步在石景山全区街道推广。

街道机构“合”了又“分”。有知情人士称，上级领导认为，作为北京唯一的一个街道级社区，鲁谷的大旗需要继续扛，改革需要继续摸索、探索。

改革瓶颈：职能转变不彻底；瘦身后身量反弹瓶颈；自治与行政难分。

总结八年改革经验，改革瓶颈的症结所在是“下变上不变”。

三、专家意见

1.“撤销街道办”确实应该是“一个趋势”一方面，从政府自身改革的角度看，这是减少行政层级、精兵简政，避免机构臃肿、提高行政效率的一个必然趋势。众所周知，目前我国实际上实行的是一个层级多达5级的行政体制，即“中央-省-地级市-县-乡镇（街道）”。这样的行政层级体制，无论是与国外通行的三级体制，还是与我国古代的行政设置相比，都显得过于繁复臃肿、弊端重重，既妨碍了行政效能的提升、增加了无谓的行政内耗，也加重了整个社会的负担，导致行政运行成本的居高不下。

另一方面，从加强和创新社会管理、激发社会自身发展活力的角度看，“撤销街道办”显然也是确保“居委会”这类基层社会组织真正回归民间、自治本位，最大程度释放和激活其原本应有的自治能力的一个必然趋势。在居委会拥有的近百项工作当中，如城管爱卫、计划生育等，由政府机构指派的行政任务占80%以上。这意味着，替政府“打工”、完成政府指派的行政工作实际上成了居委会的主业，而真正“了解基层民意、化解基层矛盾”这类居委会本职反倒成了似有若无的“副业”。“居委会成为政府的腿脚，自治的功能大大弱化。” 从这个意义上说，“撤销街道办”的趋势，并不仅是表面裁撤一级行政组织的“趋势”，其更深一层的实质实际上更是，不断推进政府自身改革、促进政府职能转变——由“全能”走向“有限”、由“管制”走向“服务”的一个趋势；同时也是不断提升社会管理创新水平、推动社会自我管理自我服务的自治能力的一个趋势。

2.撤销街道办在理论上完全没有问题：行政事项可以交还给区政府职能部门，社会化职能交给社区居民自治组织，公益性服务则交给专业化的社区公益组织。

4.香港城市大学高级副研究员吴木銮认为，城市治理的改革需要有自上而下的通盘改革思路，即“顶层设计”的重要性。从最终目标来讲，无论撤不撤街道办，关键要厘清政府管理服务和居民自治的边界和关系，通过明确管理职能、工作程序和办事规程，合理划分基层行政管理和服务机构的职责权限。

5.北京大学政府管理学院副教授万鹏飞表示，对于撤销街道办，不同地区情况不一样，不应一刀切，应具体问题具体分析。

街道办事处的撤销事关重大，要不要撤，如何撤，必须视野广阔，系统研究，循序渐进，审慎实施。

从民政部试点撤销街道办出发点来看，有几点值得商榷之处：

一是缺乏前瞻性研究和社会调查做支撑。二是试点城市不具代表性，只选了安徽铜陵、贵州贵阳、湖北黄石。三是过多关注“破”而非“立”。街道办撤销带来的政府职能调整和人员安排等问题如何解决，有何替代性治理结构安排？显然不只是从区到居委会那么简单。

因此，我们需要从更广泛的视野和路径来审视这一议题。

首先，应从国家城市工作整体层面考虑。我国目前正处于城镇化高速发展时代。十一五期间，城镇化水平达46.59%。十二五期间预计超过50%。城市人口将成人口主体

其次，街道办撤销涉及政府职能和社会职能的分配和调整。最后，还应系统考虑各地差异性。

四、国外社区管理的经验

（一）美国模式

美国是典型的社区自治模式。美国的市是州政府的分治区，市政体制采用的是“议行合一”或“议行分设”的地方自治制度，实行高度民主自治，依靠社区自治组织来行使社区管理职能。政府在社区不派出组织或机构，社区居民自发组成的社会团体行使社区管理职能。美国社区管理基本上是由政府规划、指导和资助，具体实施和运作由社区进行。

（二）新加坡模式

新加坡是政府主导模式的代表。政府直接对社区进行管理，社区内存在公民咨询委员会、社区中心管理委员会和居民委员会三个组织。政府对社区管理进行直接和具体干预，社区居民民主参与意识淡薄。

（三）日本模式

日本是混合模式的代表。日本模式以地域为中心。地域类似于我国的街道办事处，地域中心是政府的行政管理机构。地域中心由政府拨款，社区管理在政府的指导监督下进行，体现为民服务的意识；同时呈现民主化自治的趋势。

五、结语

（一）澄清一个问题 关于2009年第十一届全国人民代表大会常务委员会已废止《城市街道办事处组织条例》的问题，很多人认为街道办事处设置的法律依据不存在了，这一点是值得商榷的。第一，全国人大委员会解释了废止缘由：五十多年来，城市街道办事处的设置、人员构成和职能权限发生了很大变化，该条例的规定明显不适应当前经济社会发展的需要。现实生活中，该条例早已不适用，废止该条例后，街道办事处的设置和工作可以适用地方组织法的规定。同时，作为基层政府的派出机构，其设置、组织和工作职责可以通过行政法规、地方性法规作出规定。第二，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，对街道办事处设置均有明确规定。

（二）就城市街道办事处在整个社会行政体系中占据的地位和巩固基层政权建设而言，街道办事处不应该简单的撤销，更重要的是要推进基层政府管理和服务职能的转变。

（三）需注意的现象：九十年代以来，随着城市化进程的加快，大量乡镇开始转设街道办事处，截止2009年底，全国城市、市辖区、县共辖街道6686个。城乡基层行政建制的数量对比也悄然改变：从2000年到2009年，全国街道建制数量增长了784个，而同期全国乡镇建制则减少了10697个，大量的乡镇被转设为街道建制。

（四）城市基层管理体制改革呈现多样化，撤销街道办事处只是改革的一种

①倡导维持街道办事处派出机关的性质，改革完善现行街道管理体制(浦兴祖，1998)②主张把街道变为一级政府，区政府改为派出机关