浅析中国行政问责制_浅析我国行政问责制

2020-02-26 其他范文下载本文

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浅析中国行政问责制

摘要：行政问责制作为一种事后监督机制，能够在行政监察事前事后监察中都无效时进行补充，有效强化了行政监察的作用。在现实运行中行政问责制出现了重官言，轻民意、执行力度不够、重有错问责，轻无为问责等问题。究其原因，主要在于法律制度不完善，信息不公开，体制权责不清，问责不科学等。官员问责制度关系到党的公信力和执政能力，因此采取一系列措施完善问责法制和程序；建立责任评估体系；实施信息公开透明；加大监督力度，构建监督网络；加强官员素质教育，提升官员自身软实力等是势在必行的。

关键词:行政问责措施对策公权力制度体系

随着国家政治制度改革的日益深入，行政问责制也在不断完善。行政问责制就是对不履行法定行政义务或者承担相应行政责任的行政机关及其行政人员进行定向追究的一种事后监督制度。它的根本目的是对行政失范行为的监督和预防，主要手段包括各种形式的行政和司法的追究，目前运行方式主要是撤职、引咎辞职、官员问责等。①但是问责制度在实际运行中出现了许多问题，偏离了行政问责的本意。因此本文在找出问题的基础上探讨对策。

一、行政问责制的意义

（一）行政问责制有利于推动政治文明进程

政治文明建设的最主要在于民主政治的建设。人民群众通过监督权和罢免权充分参与国家政治生活，保证民主政治的优越性。行政问责制度将从制度和思想上推动政治文明进程。对以往“官本位”观念和人治思想造成很大的冲击，进而构建“民本位”理念和法治思想。

（二）行政问责制有利于转变政府职能，构建责任政府

当代政府不仅要打造高效型政府、服务型政府，还要打造责任型政府。群众有知情权和监督权，可解政府职权的行使和监督政府行政行为，政府要对人民负

责，严格行使手中的权利，对人民负责。行政问责制能够促使政府官员对群众负责。

（三）行政问责制有利于约束和规范政府官员的个人行为，提高公务员队伍的整体素质

原始社会末期，恩格斯称之为军事民主制时期，形成了部落联盟或酋邦，随着部落联盟或酋邦事物的增多，出现了与人民大众相分离的公权力。②公权力是人民赋予的，政府官员应该时刻谨记，慎重行使公权力。行政问责制从制度设计上就预防官员渎职失职，从而维护公务员队伍的纯洁性。

（四）行政问责制的实行有利于加强勤政廉政建设

问责制不仅问责出错出问题官员，也问责不作为官员。从而打造廉洁政府，勤政政府，有为政府提高政府执政能力。

（五）行政问责制有利于推进干部制度改革

干部能上不能下，这是我国干部管理制度中长期存在的问题。③官员的提拔和任用，往往是上级说了算，官员只对上级负责。行政问责制有利于打破干部能上不能下的陋规建立正常的提拔任用制度，淘汰不合格官员。

二、行政问责制存在的问题

（一）重官言，轻民意

现在的问责制度主要是官员问责官员，政府官员掌握了大部分信息资源，公民了解甚少，无法参与问责以及监督。

其次是公民问责渠道不畅通，公民表达民意的渠道受到了一定限制。另一方面是重行政问责，轻民主问责。民主问责相对于行政问责来说，是一种更有效、更全面、更符合民主政治要旨的问责制度。④但目前启动的大多数是行政问责，即上级政府对下级政府的问责，上级领导对下级领导的问责，政府对官员的问责，鲜有民主问责主体的介入。从而导致行政人员只对上级负责而不是对下负责，唯上是从，而不是唯人民利益、公众利益是从。在行政问责方式下，如果上下级承担问责后果时，就难以保证问责结果是公正的。如果领导偏袒下属，问责制就会形同虚设。

（二）重副职处罚，轻正职问责

我国宪法规定，政府实行行政“一把手”负责制，但现实操作中，受到问责的官员大多是副职，成了正职的替罪羊。一些政府部门权力集中在“一把手”，重要的决策安排都是由他拍板或授意决定，副职一般都是言听计从，一旦出问题，责任大都在于副职人员干部，而真正的决策者却可以置身事外，难以让官员信服。

（三）重有错问责，轻无为问责

有领导干部和机关工作人员缺乏事业心和责任感，存在“乱作为”和“不作

为”两个方面的问题，尤其是“无为”现象比较严重。问责对象从追究有错官员向无为官员深化的制度的推行，有利于提高领导干部工作效率，有利于领导干部工作作风转变，是领导体制改革的重要内容。领导者的权力与所负有的领导责任是辩证统一的，他拥有权力也就必须承担责任，领导的无为本身就是一种过失。当前的行政问责制只局限于有错问责，特别是重大安全事故领域内的有错问责，对“不作为”尚未纳入问责范围。使得问责制形成狭隘的惩戒过错的制度，对官员形成不好的导向。

（四）多惩罚的事后问责，少事前事中督促问责

从近些年的问责实践来看，对官员的处理多集中于两种情况，一种是重大责任事故，一种是产生严重影响的群体性事件。不能否认重大事件发生后对有关责任人进行问责对整肃吏治的重要性，但是必须注意到，公众利益的实际损害往往已经发生，大部分情况下还不能挽回。因此，以事前事中督促为目的的问责则可以防微杜渐，以更低的成本更加有效地维护人民利益。如果问责总是停留在“只管起火，不管冒烟”的阶段，那么这个问责制度就不够完善，其效果也会大打折扣。一套好的政治制度一定是而且必须是从全方位考虑的制度。

三、行政问责制存在的问题的原因分析

（一）认识存在偏差，问责心理欠佳

认识偏差主要变现在:一是行政问责工作是“走过场”“作秀”，是“马后炮”“事后诸葛亮”。平时没有真正贯彻落实，更谈不上有具体的措施和行动，只有遇到问责风暴时才糊弄一下。二是有的认为启动问责制会影响政府形象。出错大事化小，小事化了，最后就不了了之，并不真正实行行政问责处理，以便给外界一个两好的形象。三是把行政问责制简单等同于有错问责。某些行政人员以为只有自己作为当事人出问题，直接有重大错误或者过失才会承担责任，而对不作为不愿承担相应的责任。

（二）法律法规缺位，难以完全问责

近几年，各地地方政府出台了专门的行政问责制度，但从总体来说，这些地方性的规章制度，效力不高，适用范围不大，还没有统一的关于行政问责制的法律，行政问责法律规定比较零散，关于行政问责的程序法、诉讼法以及相关的配套规定还比较欠缺。我国当前行政问责处分的主要依据《公务员法》、《国家公务员暂行条例》、《党政领导干部选拔任用工作条例》、《党政领导干部辞职暂行规定》，仍未从根本上解决实施行政问责制所依赖的基础性制度问题。现行的规章制度都存在很大的漏洞，对行政问责制度规定不完善，有很多的界定属于模糊的，笼统的规定，都没有从根本上解决行政问责制缺失的基础性制度问题。

（三）体制权责不分，造成问责困难

实行行政问责的一个重要前提，就是对于每个行政人员的权责有明确的界定。由于历史等原因，各级政府和政府各部门之间的有些职责，权限不够明细，在追究责任时出现相互推诿的现象。

实行科学，有效的问责还必须正确处理党政关系，科学合理界定和划分党政之间的责任。我国目前的党政关系还没有调试到最佳状态，具体表现在党政之间承担的责任界定和划分不够清晰。同时，行政官员的多重身份必然会出现在在责任划分中的混乱和不清晰，从而也造成行政问责出现异化状况。

（四）信息公开不够，影响公众知情

信息公开是防止行政问责异化的不可或缺的条件。政府及其行政人员履行公职行为方面的公开和透明是行政问责有效实施的重要信息保障。加大行政信息公开化、透明化的力度，依靠人大，大众，司法，媒体等各方面实行全方位监督。但是目前信息公开，政务公开的实施效果并不好，信息公开的力度和广度上都与问责主体知情权的真正全面享有的存在一定的差距。信息公开的主动权在政府手里，公众只能被动的等待和接受，某些人想通过信息屏蔽和信息不对称来实行‘暗箱操作’，信息公开缺乏相应的法律保障和制约。

（五）制度机制不全，影响科学问责

从行政问责的外部制度来看，目前还缺乏实行行政问责制所需要的完整配套制度。从行政问责制的本身情况来看，一是行政问责制需要科学有效的监督，尤其是人大的监督机制有待进一步充分发挥作用；二是还需要通过立法的形式来对党与政府、党与政府各部门以及各级官员的权责作明确的划分。此外，各种相关的配套机制信息公开制度、舆论监督机制、民众参与机制等也存在不健全的情形，也是导致行政问责异化，影响科学有效问责的因素。

四、解决中国行政问责制某些问题的思路与对策

（一）完善人大及其常委、社会公众对政府及行政人员责任的追究体制

政府及行政人员责任追究的实现机制包括自我追究、党政追究、权力机关追究、社会追究等实现方式，在这几种追究中，权力机关追究是最重要的。⑤完善人大及其常委对政府及行政人员责任的追究制度，必须完善人大及其常委会的质询和罢免方式；完善人大听取政府工作报告和财政预算报告制度；完善人大及其成为会对政府组成人员的评议制度、对专项事务的评议、审查制度。

就当下而言，首要问题是加强人大对政府组成人员的问责机制建设，这需要考虑以下几方面的问题：其一，激活质询权。激活质询权主要从改进质询流程和完善质询方式开始。改进质询流程的核心在于完善法律对于质询案的形式和内容方面的规定，比如提质询案的常务委员会组成人员的过半球对质询机关的答复不满意，可以提出要求，经委员长会议或者主任会议决定，由受询机关再次做出答

复。完善质询方式包括两个方面，即质询的提出方式和表达方式，都应该进行规范统一的程序。其二，增强罢免案的可操作性。人大代表对政府组成人员的罢免存在可操作性不强的问题。从罢免案的实际运行来看，通常把违法犯罪作为罢免的理由，而忽略了其它可能的因素，应该加强罢免案的可操作性，只要有一定数量的人大代表对其选举任命的政府组成人员工作不满意，就可以提出罢免。其三，进一步优化人大发表的构成结构。比如减少官员代表的比例，提高工人、农民和知识分子在人大代表中所占比例，这对提升人大代表的代表性无疑是好消息。在现行制度下，人大代表几乎都有自己的本职工作，当代表很大程度上是“业余活动”。⑥

（二）政府责任划分进一步明确

科学的问责制的前提是在政府各部门之间、行政人员之间有明确且严格的职责分工，并以宪法和法律的形式加以确定，即所谓的职、权、责法定。针对职权责如何划分的问题，要明确以下三点：首先，合理划分执政党与政府之间的职责、权力和责任，只有把党的角色从行政部门中区分出来，才能真正避免问责过程中以党代政，以党纪代替法律的现象。其次，应该科学的划分中央政府与地方政府的责任和义务，实现中央与地方政府关系法制化。再次，科学划分政府各部门之间的职责权限。⑦

（三）完善问责法制和程序

要健全官员问责制度，不能依据领导人的意志，也不能依据简单的行政文件或者临时性的行政决策来实施问责，必须有明确的、充分的法律依据来确定官员需要承担的责任。明确规定行政问责客体应该承担何种责任，即道德责任，行政责任，政治责任和法律责任。

当然，倡导责任政府的关键不仅仅在于作出这些原则规定，还要健全科学的操作程序，通过科学规范的程序，规定何人以何种程序来判定官员失责也是十分重要的。

（四）建立责任评估体系

责任评估体系包括评估主体、评估标准、评估过程。在责任评估体系中，评估主体排在首位。依据权为民所授和权为民所用的行政目标，公民是责任评估的第一主体。公民可以以主人的身份对行政机关及其行政人员提出要求。当然由全体公民来评估在实践操作层面不太现实，可考虑采用和推行“人大主导模式”。另一评估主体是制定者与执行者。民间性和独立性的评估组织活机构也是一支比较公正的评估主体，可以扶持和培育。

评估标准的建立应该以公众是否满意为根本标准。特别是在重大决策时要进行评估，执行过程中要进行全程监督评估，确保不给民众和社会利益带来损害。

（五）实行信息公开，建立公众投诉体系

政府信息的公开和透明是建设责任政府，防止行政问责异化的前提条件和重要信息屏障。政府信息不是政府专利品，它是一种公共产品，公民有知情权。当务之急是要指定和颁布一系列法规法律，将政府向公众公开政务信息制度化，而不是听政府操控。

信息公开可以借助于媒体。强调并保障媒体的报道权，是防止行政问责异化的一个前提条件。要从法律层面赋予新闻媒体以独立人格，保障媒体自由、公正的报道权，增加公共信息的透明度，使公共舆论媒体真正成为公众投诉的一个重要窗口。

（六）加大监督力度，构建立体监督体系

全方位立体监督主要从以下几方面入手：

一、强化人大及其常委会的监督力度。人大是最高权利机关，人大常委会是长设机构，它具有质询权、特定问题的调查权、不信任投票权、罢免权、撤销权、弹劾权等。要真正发挥人大及其常委会的职权，最终是这种监督走上制度化，常态化。

二、充分发挥新闻媒体的监督作用。作为公众舆论的载体的新闻媒体，是成为继司法、立法、行政之后的第四大社会权力主体，具有很强的监督功能。

三、重视和维护公众在监督方面的话语权。保障公众言论自由，维护公众在对行政机关及其人员实行监督方面的话语权。

四、强化监察部门的有效监督。

五、重视互联网监督。

（七）加强行政文化建设，提高政府官员素质