小水利关乎大农业_云南农业大学水利

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小水利关乎大农业

发布时间：2009年08月18日 15:42 作者：王韩民 吴振鹏 倪文进

新中国成立以来，为从根本上扭转靠天吃饭的局面，各地兴建了２０００多万处小型农田水利工程。这些小型水利设施控制的农田灌溉面积为４．６亿亩，占总灌溉面积的５５％，生产的粮食占全国总量的３５％以上。可以说，这些工程为增加粮食生产、解决人畜饮水、改善农村居民生产生活条件发挥了重要作用。但由于当时建设标准低、配套差，后续投入不足等原因，许多地方的小型农田水利设施严重失修，成为提高农业综合生产能力的主要制约因素。其主要问题是：

服务功能退化。我国的小型农田水利工程大部分建于上世纪五六十年代，主要靠农民投劳、就地取材，标准不高，长期带病运行而又无力系统维护，导致骨干工程严重老化，末级渠更是功能衰减，效益急剧下降；由于工程病险、淤积等原因，小型水源工程蓄水能力大幅度下降，受益面积减少，灌溉保证率下降。黑龙江全省建成的小型农村水利工程有２６７０４处，但工程配套率只有７０％左右，完好率约６０％，设计灌溉面积６５３．３万亩，实际灌溉面积１９９．７万亩，仅为设计能力的３０％。湖南省小水库（塘坝）的蓄水能力不足设计的６０％；山西有１．６万处小微型工程因蓄水能力不足，致使９０多万亩灌溉面积变成名义灌溉面积。此外，工程维护投入不足，也影响了工程功能的发挥。不少地方的老百姓把小型农田水利工程现状形象地称为“堰塘像碟子、渠道像筛子、水库像池子、机埠像叫花子”。设施建设滞后。总体上看，小型农田水利设施建设的滞后已成为农业与农村发展的严重制约因素。主要表现在丘陵山区农田水利工程严重匮乏，农民群众的基本生产生活条件缺乏保障，收入在温饱线徘徊，一旦遇到较大的自然灾害，刚刚解决温饱的农民往往重新返贫。四川省还有旱山村、严重缺水村１．４万个，望天田１１００多万亩；广西现有旱地１７１０万亩，有效灌溉面积仅为２４５万亩，占旱地总面积的１４％。所有这些，表明农田水利设施远远落后于农业发展的要求。现代农业的发展，不仅需要较高的灌溉保证率，而且对灌溉制度、灌溉方式也提出了新的要求。目前，全国多数灌区的灌溉设计保证率为５０％～７５％、除涝设计保证率为３～５年一遇；地面灌溉约占总灌溉面积的９８％，土渠占９５％以上，采用先进的喷灌、微灌技术的面积仅占灌溉面积的３．５％。造成这种状况的主要原因是小型

农田水利设施设计标准低、工程量不足，这不仅直接影响了优良品种和经济作物的种植以及农产品的品质，也削弱了我国农产品在国际市场上的竞争力，从而滞缓了农业现代化的进程。

资金投入不足。目前水利建设的资金投向和结构还不够合理，一方面大中型水利工程的资金投入远远高于农民直接受益的小型农田水利工程，另一方面农田水利设施的投资渠道比较分散，工程建设各管一段的现象十分普遍，加上层层要求配套，造成部分项目建了水源工程没钱建渠道，或者建好了田间工程缺水源工程；有的灌溉渠道建好了，但排水渠道、排涝泵站无钱兴建，难以发挥整体效益；有些项目缺乏技术论证，造成资金使用效果不理想。造成小型农田水利设施功能退化、建设管理滞后的主要原因有：

管理体制不顺，管理责任不落实。农村实行家庭联产承包责任制后，农村集体经济组织逐渐退出小型农田水利工程建设和管理的主体地位，小型农田水利工程的归属不明确，管理责任不落实，农民的分散经营和农田水利设施集体受益之间的矛盾日渐加剧。农民习惯用“大锅水”，只用不管；水管单位只负责斗渠口门以上的农田水利工程，斗渠以下的小型农田水利工程整体上处于吃老本状况，老化失修严重，甚至丧失功能。近１０年来，尽管各地进行了小型农田水利设施管理体制改革，但已改制的工程仅占工程总数的３５％左右，大量以公益性、准公益性为主的小型灌溉排水渠道，由于其经济效益低下，农民缺乏参与建设和管理的积极性，运行管理和维护责任难以落实，老化失修的走势没有得到遏制。

有效的投资机制还未形成，投入严重不足。长期以来，小型农田水利工程的建设与维护，除靠少量的财政资金补助外，主要靠受益区农民投工投劳。据水利部门统计，１９９３—２００３年年均用于农田水利基本建设的农民投工为７４亿个，最高年份达１０２亿个，其中一半以上用于小型农田水利设施建设和维护。当前，小型农田水利投入严重不足，这主要是由于一些地方在农村税费改革中相继取消了“两工”（义务工、积累工）。据１８个省的测算，全部取消“两工”后，要改造和维护好现有的小型农田水利工程，每个省年均资金缺口在３亿元以上，最多的达５亿元。而中央财政用于小型农田水利工程建设补助费又偏少，其中有相当一部分主要用于基层水利管理单位

事业费补贴、水土保持和重点农村水利工程建设配套，真正用于小型农田水利工程建设的资金微乎其微。

产权改革进度缓慢，使小水利处于无人管理的状态。从近年来的情况看，受益范围明确并且受益对象少的农田水利工程（机井、水窖、蓄水池等），有一定直接经济收益的工程，一般可以通过承包、租赁、拍卖、股份合作等形式进行产权或管理体制改革。但以公益性为主的灌溉排水渠道、渠首建筑物、有防汛任务的塘坝等一般无人承包经营。即使改制了，也存在经营短期化等问题。辽宁省有小型农田水利工程５４．６６万项，已经进行管理体制改革的有４７．４１万项，但已改制的工程中受益主体最明确的机井占４３．０６万项，其他工程仅有４．３５万项。这种状况使得有些农田水利工程的所有权、管理权还是属于农村集体，而集体管理主体地位又是虚置的。绝大多数农民认为，农业生产的直接投入是自己的事，而水利工程的建设管理是国家的事，即使田间地头的工程也应该是水管单位的事，因而管理责任难以落实。少数地方成立了用水户协会，但因无力进行工程改造，又无明确的扶持政策，举步维艰，形同虚设。

吸引社会资本投入难度大。这主要有三方面原因。一是现行水价低于供水成本，水费征收困难，绝大部分小型农田水利设施自身的经济效益微弱。二是服务的主要对象是农业，不仅比较效益差，而且风险高，投资回报少。三是很多灌溉排水工程受益范围大、受益主体多，投资规模大，建设用地协调难。湖北省水利近５年来共吸收社会资本６．２亿元，但社会资本投入的对象、投入的份额呈现“三多两少”现象：投资规模较小的村组内的水源工程（蓄水池、机井）投入多、能进行经营并得到一定收益的工程投入多、政策优惠的工程（小水电）投入多，跨村组或跨流域的纯公益性工程（防洪、灌排）投入少、投资规模较大的工程投入少。重庆市社会资本投入农村水利工程的占总投入的２％—３％，投向主要是少数效益好的乡镇供水工程以及以养殖为目的的塘坝。

小型农田水利工程关乎我国农业综合生产能力的提高，关乎农民的生活水平与收入水平的提高。因此，必须采取有力措施，通过深化改革，建立由国家、地方和农民共同负责的小型农田水利设施建设投入的长效机制，使其成为富农强农的重要支撑。

进一步加强小型农田水利工程的管理与改革。建立有效的管理体制和运行机制是保证农田水利工程发挥效益的关键。在重视工程建设的同时，要总结近年来管理和改革的经验，切实抓好现有工程的管理改革，进一步明晰工程的所有权，落实管理责任，搞好工程的运行维护。农户自用为主的小微型工程，产权应归个人所有，由乡镇人民政府核发产权证；对受益户较多的工程，可由用水合作组织来管理，由国家补助形成的资产划归用水合作组织；对经营性的工程，积极引入市场机制，吸引社会资本进入，组建法人实体，实行企业化运作，国家补助形成的资产可由乡镇委托水管站等组织持股经营，也可拍卖给个人经营。以合同为纽带，通过用水合作组织管理、承包、租赁、股份合作、拍卖等形式，把小型农村水利工程管理体制纳入法制化轨道。工程改制所回收的资金，归工程所有者，并专项用于发展当地的农村水利事业。要加快灌区管理单位的改革，减员增效，降低运行成本，提高管理水平。新建的农田水利工程实行新的机制，按照“谁投资、谁所有、谁受益、谁负担”的原则，明晰工程所有权，落实工程建设和管理责任，确保建成一处工程，发挥一处效益。

建立有效的农业用水收费制度。农业水价直接关系到农民负担、农业生产效益和节水积极性。由于历史和体制等方面的原因，一方面我国农业水价低于供水成本，灌区管理单位亏损严重，农业用水效率不高，农民节水意识淡薄；另一方面，在农业供水中间环节，乱加价、乱收费现象较为严重，农民实际水费负担加重。因此，必须建立有利于促进节约用水、维持工程良性运行和农民合理负担的水价形成机制。一是要在充分考虑农民承受能力的前提下，加快水价改革，加强用水计量和水费征收，保证供水工程的正常运转。要总结、完善和推广一些地方试行的“超定额累进加价”、“丰枯季节水价”、“两部制水价”等合理的计价制度，充分发挥价格杠杆供求关系的调节作用，有效地节约水资源。陕西、新疆等地实行“供水到户、定价到户、收费到户”的终端水价制，在确定终端水价的基础上，实行“水价、水量、水费”的公示制度，有效地减少了收取水费的中间环节，遏制了乱加价、乱收费和水费的截留、挪用现象。这种做法应当推广。二是充分发挥农民用水合作组织在工程管理、水费征收中的作用，减少因水费不再随农业税由乡镇代收造成的征收困难。三是按照公正、公开、公平的原则严格规范水费的使用管理，确保用于工程

设施的更新、改造、配套和维修；管理单位要加强内部管理，杜绝不合理开支，降低运行成本。

将小型农田水利设施建设纳入公共财政支出范围。小型农田水利设施是以公益性为主导的基础性设施，属于公共财政支持的范畴。小型农田水利设施受益范围涉及千家万户，社会效益明显，但经济效益低，农民一家一户又办不了，具有公共性、公益性的特征。小型农田水利设施的主要服务对象是农业、农村和农民，是公共财政重点扶持的对象。国家财政直接对农业生产环节进行补贴，本身也符合ＷＴＯ的“绿箱”政策，加上对主要粮食品种实行最低收购价和对农民种粮直补、良种补贴等政策，可以构成财政支农的完整体系，这将进一步促进农业增产和农民增收。现在，我国已进入以工补农、以城带乡的发展阶段，应继续加大对农业基础设施建设的扶持力度。近几年中央财政推行让公共财政的阳光普照农村的政策，实施的小型农村水利公益项目和雨水集蓄利用项目均收到了很好的效果。要从统筹城乡发展、巩固国家粮食安全基础和维护农村稳定的高度，加大财政对农田水利设施建设的扶持力度。将小型农村水利设施纳入公共财政支持的范围，真正做到“民办公助”，这有利于鼓励和引导农民参与小型水利工程的建设与管理。

合理划分中央、地方和农民小型农田水利设施建设的事权财权。小型农田水利设施建设长期以来缺乏稳定的资金来源。中央一号文件要求中央和省级设立小型农田水利设施建设补助专项资金，就是要适应经济发展阶段的要求，加大财政支农的力度。要在对原有事权不做大的调整的前提下，建立起以农民为投入主体、地方政府负总责、中央财政适当补助和社会力量积极参与的多元化、多层次的小型农田水利设施建设投入机制，调动社会各界特别是广大农民参与建设和管理的积极性，继续发挥农民在农田水利基本建设中的主体地位，督促地方政府切实负起小型农田水利设施建设的责任。同时，考虑到１９９４年中央、地方“分灶吃饭”时对相关事权未作调整，形成包括小型农田水利设施建设在内的一些公益事业上的事权和财权不对等的现实，要正视地方财政困难的实际，加大中央财政对小型农田水利设施建设的扶持力度，以保证国家粮食安全，促进农民增收。中央财政中小型农田水利设施建设补助专项资金的使用，应以目前尚无稳定的资金渠道的小型灌区和小型抗旱水源为重点。参照近年来实施的小型农村水利公益设施项目和雨水集蓄利用项目实施的经验，可按建设项目对主要材料费用进行直补，积极推行项

目公示制和资金报账制，同时按改革的要求建立工程的良性运行机制，保证资金使用安全，确保使用效果。

整合资金加大小型农田水利设施建设投入。应采取有效措施，统筹安排各种渠道的支农资金，形成合力，保证投资效果。近年来，山西、陕西、河南、山东等地充分发挥政府的协调作用，尝试以县为单位编制农田水利建设规划，按照“渠道不乱，用途不变，各记其功”的原则，按规划集中使用农口和综合部门的涉农资金，确保“治理一处，受益一处，建设一处，巩固一处”，不但农民得到了实惠，调动了积极性，而且资金运行安全有效。这种做法可在兼顾部门利益的基础上进一步完善和推广。

（作者单位：王韩民，中央财经领导小组办公室；吴振鹏、倪文进，水利部）