第六章 行政相对人(讲稿)_第六章行政相对人
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第六章 行政相对人(讲稿)
在整个行政法律关系中有两个重要的主体：一个是前面讲过的行政主体，另外一个就是今天咱们要学的行政相对人。首先一起来回顾一下.行政主体的三个要素：享有公共行政行政权力，能够以自己的名义行使行政职权，并能独立承担由此产生的法律责任的组织（包括行政机关和法律、法规授权的组织）.今天咱们要讲的行政相对人就是与行政主体相对应的一方主体。在以前旧的行政法治中,是行政主体始终扮演着主导性角色,他对应的另一方主体只是被管理者，处于被动地位.所以长期以来老百姓就这样一种认识，认为“行政就是政府管理百姓”。大家想想在一个法律关系中，这种双方地位不平衡的状态会导致什么样的结果呢？就是在行政法治的很多环节,相对人的权益得不到保障.但是咱们可以感受到，在现代行政法治中行政相对人的地位越来越得到提升，行政相对人在行政程序、行政监督和救济等行政过程中发挥着非常重要的作用。这也是咱们国家乃至国际上依法行政的法治建设的整体趋势。那么学习这章的要求就是：要全面掌握行政相对人的概念。从含义、类型、范围、权利义务等方面入手，然后运用这些知识辨别行政相对人与其他相关概念（与行政主体、行政机关、公务员等）的关联。
第一节行政相对人概述
在学习任何法理知识之前，前门都要先明确他的概念，因为概念是基础，只有借助科学的概念，才能正确认识法律、研究法律。
概念： 行政相对人（也称行政相对方）是指与行政主体相对应的，参与各种行政法律关系，并享有与行政主体相对应的权利或履行相应的义务的公民、法人和其他组织。简言之就是行政机关的行为所指向的一方当事人。
例如，在税收征管中，税务机关是行政主体，纳税人是行政相对人，在工商管理中，工商部门是行政主体，企业、个体工商户是行政相对人等。
一、行政相对人的含义
虽然说相对人制度是国家行政法制的重要内容，行政相对人是行政法学中的一个重要概念，但目前对于行政相对人的定义却并未达成一致。各国对它的表述也有所不同。如美国的“私方当事人”（administrative counterpart），德国的“相对人”等。
咱们有必要从学理上把关于政相对人的概念进行一下总结，通常有以下三种定义模式：
1．最狭义的行政相对人，也被称为直接相对人，即认为行政相对人就是在行政管理关系中行政行为所直接指向的公民、法人或其他社会组织。德国即采这种定义模式。这种定义下的行政相对人的特点就是它是在行政管理关系中，行政行为所指向而且是直接指向的公民、法人和其他社会组织，比如行政处罚中的被处罚人，行政强制中的被强制人等等。
2．狭义的行政相对人，也是在行政管理关系中，包括上述最狭义行政相对人，同时还包括因行政行为的第三人效力影响而涉及的利害关系人。狭义的行政相对人将直接相对人与称利害关系人均界定为行政相对人，比如行政处罚中的其他受害人、申请独占许可的若干申请人中未获许可者等。他们的共同特点是均具有通过行政复议或行政诉讼获得救济的权利。
3．广义相对人，最狭义和狭义的行政相对人概念都仅局限于外部的行政管理关系之中来下的定义，而广义相对人的概念则突破了这一束缚，涵盖了各种行政法律关系，包括：行政管理关系、内部行政关系、行政法制监督关系
和行政救济关系。公民、法人与其他组织主要就是通过参与几种行政法律关系，享有权利和承担义务，扮演行政相对人的角色的。所以它涵盖的范围非常广了。
比较思考： 以上哪种定义模式更有利于保障行政相对人的权利？ 为什么？
分析：随着行政民主化的进程，国家的行政已不能再仅仅是行政官员及工作人员的特有事务，而是涉及所有社会成员切身利益的公共事务领域。所以行政法理论应当以最广泛的人民为核心来架构，就必须重视研究行政相对人所处的地位，使行政相对人不再被单纯地看成是管理的对象。这里广义的行政相对人的概念能够将行政相对人放在各种行政法律关系中加以研究，它有利于更充分地保障其广大行政相对人的权利。也是基于这一理由，我们采用了广义相对人的概念。
二、行政相对人的范围
究竟哪些人或者可以成为行政相对人？
引例：哈尔滨铁路局牡丹江分局诉鸡西市工商行政管理局行政处罚决定案
原告: 哈尔滨铁路局牡丹江分局被告: 鸡西市工商行政管理局
另一主体：牡丹江铁路分局鸡西车务段西麻山站（西麻山站）
2001年,被告以原告所属的牡丹江铁路分局鸡西车务段西麻山站利用其独占地位,向托运人强制收取保价费及延伸服务费,违反了《反不正当竞争法》为由,对西麻山站作出责令其停止违法行为、罚款15万元的行政处罚决定。
原告诉称：西麻山站是其下属部门，不具有《行政处罚法》规定的行政处罚相对人资格。而且西麻山站收取保价费和延伸服务费,是严格按照铁路法及省物价局的规定收取的,并不存在强制收取的问题,也未排挤经营者的公平竞争。被告对原告下属西麻山站作出的行政处罚认定事实不清、证据不足。所作行政处罚决定是错误的,请求法院予以撤销。被告辩称:被告所作行政处罚决定的对象是西麻山站而不是原告,故原告无权起诉。且西麻山站向托运人强行收取保价费和延伸服务费事实清楚、证据充分,西麻山站作为限制竞争行为的实施者,应当作为行政处罚的当事人。被告所作行政处罚决定是正确的,请法院依法驳回原告的起诉。
问题：
谁是这个案例里的行政相对人？西麻山站能否作为行政处罚的对象？
依照法律法规的规定，公民、法人和其他组织能够成为行政相对人。在特殊情况下，在我国的外国人、无国籍人、外国组织也可成为行政相对人。
（一）公民
公民是最主要、最经常、也是最广泛的行政相对人。根据宪法第33条第1款的规定，中华人民共和国公民是指具有中华人民共和国国籍的人。公民在行政法律关系中一般以行政相对人身份出现。行政主体实施行政管理的绝大多数领域，都将公民纳入行政管理的对象。因此，公民是行政法律关系中最常见的主体之一。
（二）法人
法人是与自然人相对称的一个法律概念。它是具有民事权利能力与民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。法人也是行政法律关系中的主体，可以成为行政相对人，而且是重要的行政相对人。
（三）其他组织
其他组织是由主管机关批准成立的，能够从事一定的生产、经营或其他活动但不具备法人资格的社会组织或经济组织。随着经济的发展，许多国家都出现了一些介于公民个人和法人之间的组织形态，被称为“非法人组织”、“非法人单位”、“其他经济组织”等，我国行政法律制度将其称为“其他组织”。其他组织在行政管理活动中，作为行政法上的权利义务主体，也是行政法律关系中的行政相对人。根据《最高人民法院关于适用〈民事诉讼法〉若干问题的意见》第40条规定：“其他组织是指合法成立，有一定组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织。“
其他组织的类型主要有：（1）经国家主管部门批准或认可的从事一定生产或经营活动的经济实体。主要有私营独资企业、合伙组织、合伙型联营组织、企业法人的分支机构等。（2）经主管机关批准或认可的正处于筹备阶段的企业、事业单位和社会团体。
（四）外国人、无国籍人和外国组织
外国人、无国籍人和外国组织成为我国的行政相对人通常以其在我国境内为前提条件，都必须遵守我国的宪法和法律，服从我国政府的管理和监督。作为行政相对人的外国人，与作为行政相对人的我国公民相比，他们在享受具体的行政法权利和承担行政法义务方面是不完全相同的。这主要表现在：外国人不享有我国公民所享有的所有权利，如担任公职的权利。外国人也无须承担我国公民必须承担的所有义务，如服兵役的义务；外国人必须履行附加的特别义务，如外国人在中国境内旅游必须经过特别的法律程序；对外国人可以适用某些特别的行政处罚措施，如公安部门可以对犯有违反《中华人民共和国入境出境管理法》的外国人处以限期出境或驱逐出境的处罚等。
确立外国人在我国行政法上的行政相对人地位，其意义在于：一方面意味着他们必须服从我国政府的管理，体现了我国的主权原则，另一方面，意味着我国政府对外国人在中国境内的合法活动和合法权益负有保护的职责，体现了对他们合法权益的保护。
前案例总结: 法院判案理由：经查，牡丹江铁路分局已依法到工商行政管理部门注册登记，取得了企业法人营业执照，西麻山站隶属于牡丹江铁路分局，但未办理工商营业执照，其收取的费用统一上交至牡丹江铁路分局。西麻山站虽然是被诉行政处罚决定外罚的对象，但既不是公民、法人，亦不属于其他组织。《中华人民共和国行政处罚法》第三条
规定，行政处罚对象是公民、法人或者其他组织。西麻山站不符合此条件，因此不能作为行政处罚的主体。而其主管单位牡丹江铁路分局系法人，如果认为其合法权益受到行政处罚决定的侵犯而向法院提起行政诉讼，即已具备了《中华人民共和国行政诉讼法》行政诉讼原告主体资格，应有权作为本案的原告提起行政诉讼。被告将西麻山站作为行政处罚的对象予以行政处罚是错误的，属行政处罚认定事实不清、证据不足。因此，应认定被告所作行政处罚决定违法，应予撤销。
三、行政相对人的分类
由于行政相对人具有广泛性，为了把握各类行政相对人的特征及相关行政法原理，有必要对各种不同的行政相对人加以区分。对行政相对人可以从不同角度作不同的分类。
1、首先可分为内部相对人和外部相对人。与内部行政主体相对应的当事人属于内部相对人，即上下级行政机关之间、行政机关内部组成之间以及行政机关与其公务员之间发生的为行政法所调整的关系；与外部行政主体相对应的当事人属于外部相对人。划分内部行政相对人与外部行政相对人的重要意义在于这两种行政相对人构成不同行政行为的对象，同时他们享有行政法权利和承担的行政法义务不尽相同。内部行政相对人只服从内部行政机关的管理，不能成为外部具体行政行为的对象；外部行政相对人也只对外部行政机关履行服从和协助义务。同时，根据行政诉讼规则，只有外部行政相对人有起诉权，内部行政相对人一般没有行政起诉权，不能构成行政诉讼中的原告。
内部相对人和外部相对人的区别
2境内的外国组织、其它非法人组织等属于组织类行政相对人。公民和在中国境内的外国人属于个体相对人。
划分个人类行政相对人与组织类行政相对人的重要意义在于，在一定条件下，不同类型的行政相对人对行政主体的行政行为具有对应关系，如限制人身自由的行政行为只能针对个人，而不能针对组织。
3．行政相对人还可分为法人相对人与非法人相对人。法人相对人是具有法人资格的组织相对人，非法人相对人是不具有法人资格的组织和个人。我国大多数行政法律规范既适用法人相对人，也适用非法人相对人，但某些行政法律规范只适用法人相对人，或只适用于非法人相对人。
4．基于当事人的涉外因素，行政相对人可划分为国内相对人和国外相对人，前者指中国的公民和多种组织，这是最基本的一类行政相对人；后者指在中国境内的外国人、无国籍人和外国组织。划分国内行政相对人与国外行政相对人的意义在于，但在个别情况下，有的行政行为是针对国内行政相对人，而有的行政行为针对国外行政相对人，如驱逐出境只适用于外国行政相对人。在某些情形下，外国行政相对人的行为还受到特殊约束，如根据《行政诉讼法》的规定，“外国法院对中华人民共和国公民、组织的行政诉讼权利加以限制的，人民法院对该国公民、组织的行政诉讼权利，实行对等原则”。“外国人、无国籍人、外国组织在中华人民共和国进行行政诉讼，委托律师代理诉讼的，应当委托中华人民共和国律师机构的律师。”
四、行政相对人身份的确认
要正确认定和辨别行政相对人的身份，必须划清以下界线：
1．行政机关与行政相对人的界线。行政组织是我国行政管理的主要承担者。但是，行政组织在一定条件下能成为行政相对人，非行政组织在一定条件下也能具有行政管理职能。而行政机关的特征在于能以自己的名义（代表国家）实施行政管理活动，其管理行为可以强制而直接地影响相对人的权利和义务；而行政相对人没有行政职权，不能直接强制行政机关的行为。因此，行政机关与行政相对人之间的界线可以划分为：如果当事人享有行政职权并且正在行使行政职权，这时的当事人属于行政机关；如果当事人没有行政职权，也没有行使其他国家权力，这时的当事人便属于行政相对人。
2．公务员与行政相对人的界线。由于公务员具有公务人员和普通公民的双重身份属性，因此在实践中如何区分公务员与行政相对人往往成为一个棘手的问题，判断的标准应当是：当公务员以普通公民身份出现时，成为外部行政法律关系中的行政相对人，享有相应的权利，履行相应的义务；而以公务人员身份出现，履行公职时，则成为行政职务关系的一方，享有相应的职权，履行相应的职责。
第二节 行政相对人的法律地位
行政相对人的法律地位是行政相对人对行政主体的权利和义务的综合体现。
一、行政相对人的权利
行政相对人的权利是指由行政法律规范规定的，在具体的行政法律关系中能为一定行为和要求行政主体履行一定义务的权利，这种权利是宪法赋予当事人的基本权利在行政法律关系中的具体表现。在具体的行政法律关系中，行政相对人的权利同时表现为行政主体的义务。因此，行政相对人的权利和行政主体的义务是相辅相成的。
根据我国有关行政法律规范以及行政法的发展趋势，行政相对人享有下列行政法的权利：
（一）行政参与权行政相对人有权依法参与国家行政管理，并有权依法参与相应的行政程序活动。如公民经考试程
序可进人公务员队伍参与行政管理，公民有听证的权利等。
（二）行政知情权（了解权）行政相对人有权通过行政公示、告知、询问等渠道了解行政主体的各种规范性法律文件、制度、程序规则等等（政府信息公开制度）。除非法律、法规有特别的规定。
（三）行政申请权行政相对人有权依法向行政主体提出实现其法定权利的各种申请，如申请办理许可证、抚恤金、补助金等。
（四）行政获益权。行政相对人可以依据法律从行政主体中获得利益。如公民因科技发明，有权依《中华人民共和国发明奖励条例》获得奖励。
（五）行政保护权行政相对人的人身和财产有权获得国家行政机关的合法、正当、平等的保护。例如，公民财物失窃报告公安机关，公安机关有义务侦查、破案。
（六）行政监督权行政相对人有权依法对国家行政机关及其工作人员的违法失职行为提出建议、批评、控告、揭发。不服具体行政行为有权申请复议或提起行政诉讼。
（七）行政救济权行政相对人认为行政机关及其工作人员的具体的行政行为侵犯了其合法权益，有权依法申请行政
复议、提起行政诉讼，并有权依据《国家赔偿法》申请行政赔偿。即使行政主体的行政行为合法，而使行政相对人的合法权益受到损失，行政相对人也有权依法获得相应补偿。
二、行政相对人的义务
是依法应对行政主体所履行的义务。在行政法律关系中行政相对人享有权利，同时亦要承担义务。关于行政相对人的义务及违反义务的责任，根据我国相关的法律法规，行政相对人在行政程序中的义务包括以下几方面：
1.协助公务执行的义务。行政相对人有义务协助行政主体及工作人员执行公务。比如配合行政主体的调查，为执行公务提供便利条件和设施和工具等。
2.提供真实信息的义务。尤其是在依申请的行政行为中，申请人有义务提供真实的信息。由于许多行政许可或行政登记只进行形式审查，行政主体不可能对申请人提交的材料的真实性进行审查，因此如果申请人提交材料虚假，则行政许可或登记必须予以撤销，且申请人不得主张行政赔偿。我国《行政许可法》第三十一条规定，申请人申请许可，应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责。
3.遵守行政程序的义务。法定的行政程序不仅行政主体应当遵守，行政相对人亦应遵守，包括法律法规规定的程序、手续、期限等等。如果不遵守法定的行政程序，比如不按时纳税，不在法定期限内申请商标权的续展，不提供法定的申请材料等，还可能承担一定的法律责任（滞纳金或其他形式的行政处罚）。
4.接受行政监督的义务。行政主体为了对案件进行调查，可能会进行询问、检查、勘验、鉴定以及抽样调查等，行政相对人对合法的调查行为应当予以配合，如实提供情况说明及有关材料。
以上这些义务并不是行政法律关系中行政相对人所要承担的全部义务，实际上现实生活中行政相对人承担的义务是非常多样化的，行政主体也可以在法律的框架内为行政相对人设定一定的义务，但必须符合法律保留原则，即这种义务的设定不能侵害行政相对人的合法权益。
违反程序中的义务主要会产生以下几种法律效果：（1）作出对其不利的行政决定。（2）直接课以行政处罚。（3）行政强制。在行政法学研究中，行政相对人与行政主体作为一对基本范畴，拥有同等重要的地位。我们不能厚此薄彼。对行 政相对人的科学概念进行探讨，有助于完善我国行政法治，提高行政执法人员的认识，确保行政执法的准确性；同时对开拓和完善我国的行政诉讼制度起到推动作用。
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