政府绩效管理的南通模式_政府绩效管理系统平台
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政府绩效管理的“南通模式”
几年前，一个普通市民在江苏南通办理房产证，还需要30个工作日的等待。今天，这一过程最短为2小时，几乎是“立等可取”。
这是一件让南通人津津乐道的事。津津乐道的背后，还有一个让人无限感慨的故事。故事的主人公叫陈西，时任南通市房管局局长。
那一年，南通市委、市政府在《南通日报》用14个版面，登载了全市93个部门制订的1087项“最佳办事”指标，接受全体市民的监督。当地称之为一场“机关效率革命”。
一天，陈西了解到江苏省内房产证批复的最快速度是3天，南通市房管局随即把这一时间压缩为2天。此后的某天，陈西从网上看到哈尔滨市房管局的办理时速只需1天，他们再次挖掘潜力，把审批时速定为2小时。
走进南通，你会发现，类似的故事在南通市各个党政部门俯拾即是。故事的背后，一套较为科学、完整的政府绩效管理体系正在迸发出澎湃的动力：短短几年，机关公务员队伍焕发出了不竭的活力，这个城市的经济社会全面实现了跨越式发展。
南通，正在找回它曾经拥有的光荣和梦想！
一座曾经辉煌又被边缘化的城市
注视中国版图，你会发现，坐落在长江经济带与沿海经济带T型交汇点上的城市只有两个：上海和南通。
“如果把长江比作一条巨龙，上海和南通就是这条巨龙的右眼和左眼。”一位欧洲投资者曾如此评价南通的区位优势。
然而，上个世纪末，这条巨龙的左眼却一直闭着。
1994年，时任国务院副总理的朱镕基来到南通考察。考察时，朱镕基痛心地对陪同考察的江苏省委书记、南通人陈焕友说：“你要把你的家乡从垃圾堆里解放出来！”这句严厉的批评，让南通人刻骨铭心。
其时，曾与“苏锡常”并称江苏“四小虎”的南通，因经济发展停滞已被淘汰出苏南板块。作为中国首批对外开放的14个沿海港口城市之一的南通，已经远远跌出了人们对它的期望。这时的南通人外出时，当被问到“是什么地方人”时，他们多不愿意提及自己的家乡，只回答说“是上海边上的”。神情中闪过一丝自卑。
江苏“四小虎”时代的辉煌没有了。南通成了一座日渐落后的边缘之城，一些主要经济指标，甚至落后于苏中、苏北的其他城市。
一个颇负争议的政府管理新政
2001年2月，47岁的南通市委副书记罗一民当选为南通市市长。不久，在南通市委的支持下，罗一民点起了上任后的第一把“火”：建立一套以目标责任制管理为主的考评机制，推动机关作风建设。
对于这把“火”，许多人表示出了不理解：“新市长是不是不务正业？按理说，新市长上任后，应该首先抓经济工作的啊。”
在市长办公会议上，争议声更是一片。
“这又不是工厂计件，机关工作是没办法量化考核的。”
“机关的事不能评。不评还好，大家相安无事。一评等于把本来平静的一池水搅浑了，将来不好收拾，是要捅马蜂窝的。”有副市长婉转地提醒。
然而，此时的罗一民已经摸清南通经济萎靡的症结：机关效能低下，政务环境不良。他认为根本的解决之道就在于，建立一套奖惩分明，最大限度地调动机关内每个公务员积极性和创造性的考核机制，以此提高机关效能，改善政务环境。“我们不能就经济抓经济，也不能就作风抓作风，而要通过抓作风来优化环境，促进经济发展。”罗一民表示。
此时的改革者显露出了他人未及的战略眼光和魄力：“目标责任制考核是一件很难的事。但搞总比不搞好！”
改革的征途注定充满荆棘。
参与这项考评工作的部门负责人之一，南通市市级机关工委书记姬焕玲，至今仍对新政实施伊始时的那段日子记忆犹新。
管理新政推行后的第一年，评估结果刚一公布，她办公桌上的电话铃声便没停止过。打来电话的人中，很多是部门一把手。有的是资格较老的领导，有的还是市委常委。
“我们这一年工作做得挺好的，怎么比别的部门差0.3分，拿第三名？他们凭什么拿第一名？”
“同样是辛辛苦苦地工作，为什么我们的年终奖金比别的部门少？”
“你们的分是怎么打的？是不是偏心了？”
„„
一声声的质问，让辛苦工作了一年的姬焕玲感到十分苦恼和委屈。有一次，她甚至在罗一民面前潸然落泪。
这一声声质问，反映出一些同志对“不均”结果一时的难以接受，也让考评一线的人开始思索：怎么让考评结果更有公信力？
一套旨在体现公信的考评体系
“考评工作一旦失去‘准’，就失去了公信力和生命力。”政府绩效管理主要负责部门之一，南通市人事局局长李水林说，“所谓‘准’就是要准确、客观、公正。”
但要做到这一点并不容易。
政府各部门的工作职责不同，规模不同，在社会发展等全局工作中的位置也不同，与社会公众的联系程度也不一样，怎么能做到一把尺子衡量绩效？
在考评中倾听民意，有利于引导政府部门树立对群众负责的工作导向。但民意是评价的唯一标准吗？
对那些职能相对虚化的部门来说，如何在绩效考核中客观地体现他们的工作业绩？
所有这些难题，都需要改革者一一破解。
考评小组陷入深深的思考中。几经摸索，他们终于建立起了一套党政各部门比较认可的绩效评估指标体系和考评方法。
根据职能相近的原则，南通市将93个部门大致分为党政综合服务、政府经济管理、行政执法、垂直管理等四大类，分别组织专门的考评，对应的考评结果也分别从各类别中按比例产生。
93个部门有三个相同的衡量尺度：部门工作指标完成的难易程度，工作争先创优的层次高低，工作实绩对全市经济和全局工作的贡献大小。
考评则从日常考核、年终考核和综合评议三个纬度入手，采取职能指标、共性指标和综合评议“三位一体”的模式。
职能指标主要涵盖各部门的业务工作，由重点指标、常规指标和动态指标构成，权重占70％。共性指标主要考核机关作风建设，由执行指标、回应指标、公信指标、影响指标构成，权重占30％。
日常考核、年终考核和综合评议三者分别占整个百分考核的15％、55％和30％。其中，综合评议由市领导评鉴和社会评议构成，分别占10%和20%。
另外，专门设立“争先进位奖”和“优质服务奖”，鼓励职能相对虚化的部门也积极创新工作。“我们这么做的目的是使考核结果实现三个一致：与实际贡献一致，与领导评议一致，与社会公平一致。”市委副秘书长、办公室主任黄巍东如是介绍。
一个争先创优的动力机制
仔细考察南通市93个党政部门三个衡量尺度，你会发现，其中，“争先创优”是关键词。
“争先创优，就是在评判部门工作时，不仅看目标是否完成，更看其业绩在国内、省内所处的位次。”市委办公室副主任刘锋如是说。
2003年，南通市提出创全省最佳办事环境。市委、市政府强调，在制定政府绩效评估各项指标时，一定要体现高点定位和争先创优的要求。目标实施的难易程度也被纳入了考核。这就意味着，各部门工作目标的高低不是由部门随心所欲确定的。
“就好比跳水运动员的动作难度系数会影响最后得分一样，目标的争先创优程度也将直接影响最后评估结果的得分档次。”南通市政府副秘书长、办公室主任顾诺之介绍说，“举个例子，部门的职能工作目标若定位不高，重点不突出，虽完成年度目标，但完成实绩没有体现争先创优、开拓创新、跨越发展要求的，该指标下该部门只能被评为B档。”
鲜明的争先创优导向，不仅解决了部门制定目标时的避重就轻，更让机关公务员不得不冲破“思想上的长江天堑”，不断地以创新的理念破解难题，以创优的追求引跑各项事业。
“兄弟城市承诺时间的下限就是我的上限。”市行政审批服务中心主任李振冲说。统计显示，在此理念下，目前，该中心承办的各审批事项的审批时限均有了大幅压缩，压缩时间总计达到412个工作日。90%以上的事项达到了现场即办。如今，南通成了江苏省行政审批时限最短，办结速度最快的城市。
领先的何止这一项。2003年以来，南通市级机关部门每年都有近百个单项工作在国内领先，数百个单项工作在省内领先。
机关效能的提升，优化了经济发展环境，也提高了普通百姓对政府工作的满意程度。
一个层层传递的责任链条
今天的南通像一池活水，富有动感。从上到下，记者都能感受到这个城市跳动的生命力。那么，是什么成就了这一切？
“南通市一共有93个部、委、办、局和条管单位，下辖的3个区和6个县市，都建立了一把手负责制。”黄巍东说，“正是这样一个自上而下的组织领导体系，南通市的政府绩效管理实现了整体联动。”
据介绍，南通的政府绩效管理是一级考核一级，一级对一级负责。内设机构、直属机构、分支机构、派出机构和基层站（所）由部门实施二级考核。是否实施层级责任制，是否开展考核工作也是被考核项目之一。
“我们将考核目标细化分解，定责到岗，定岗到人，岗责结合，实现工作任务和工作压力的层层传递，形成一级对一级负责的层级责任链条。”南通市地税局局长陈茂锋形象地向记者解释。随着层级责任链条，压力也层层传递到南通市每个机关公务员。
在严格的考评下，这种压力很快就变成了主动工作的强大动力。
一系列动真碰硬的奖惩手段
现实中，政府绩效管理经常遇到的一个困扰是，评估结果没有被真正使用。这不仅使得准确的评估结果变得毫无意义，也使政府绩效评估最终流于形式。
因此，动真碰硬地使用评估结果是政府绩效管理取得实效的关键。
“我们的考评结果要与经济奖惩、评先评优、干部使用等直接挂钩。”黄巍东介绍。
在奖金挂钩方面，根据规定，被评为最佳办事单位的，机关全体人员增发奖金基数的60%；被评为先进单位的，增发奖金基数的45%；被评为良好单位的，增发放奖金基数的30%；被评为达标单位的，按奖金基数发放；被评为诫勉单位的，扣发奖金基数的20%。单位内部还设立日常绩效考核奖，由各单位在严格考评的基础上按季发放。
“以基数为一万算，奖金能出现四五千到一万的差距。在南通，这是一个不少的数额。”黄巍东说。
“事实上，钱只是一方面，关键是面子。”南通市公安局办公室副主任张健告诉记者。每年，南通都会将这些考评结果向上级主管部门报告，向组织人事部门通报，最后，还要向全社会公布。
此外，考评结果还要和每个部门年终的先进名额，以及部门一把手能否评优直接挂钩。被定为诫勉单位的，其领导班子要接受诫勉谈话。连续两年被诫勉谈话的，领导班子成员将受到相应处分。
多位接受采访的公务员表示：“如果所在部门在年终考核中被评为倒数，自己走出去时，总感觉脸上无光，压力很大；若是评上先进了，又想着明年怎样能保住先进，否则，还是丢面子，压力也很大。”
“既然压力这么大，对你们来说，取消绩效管理这套做法是不是一种期盼？”
“不，决不！”面对记者的提问，南通市公安局副局长吴勉信睁大了眼睛，断然否定。“如果真的取消了这套做法，我们自己也要搞的。因为事实证明，从调动工作积极性的角度看，再也没有比这一套更有效的管理办法了！”
一套严格的监督检查体系
年终评一评，走走过场，做做样子就行了。这是一些地方政府绩效评估的真实反映。然而，在南通，记者看到的是另一幕。
南通市注重把对机关部门的年度考评与日常工作的跟踪评价有机结合，不断加大日常监督力度。他们实行月度报告、季度抽查、半年小结与年终考核相结合的监督检查制度，将明查暗访、跟踪问效、专项督查和过错追究、限时整改相结合，建立了一套严密的监督检查机制。其中，日常监督主要由市监察局进行。主要通过经常性明察暗访、接受投诉电话等措施，以查促戒。
“我们的监督机制就像一把刀，这把刀时刻悬在各部门头上。”市监察局副局长施学雷告诉记者。监察局掌握着日常考核中15分的倒扣权，货真价实的倒扣让各部门平时丝毫不敢懈怠。
在这套严密的监督体系中，享受公共服务的社会公众也发挥了作用。南通市聘请了企业负责人和基层群众为义务监察员，请他们对政府部门的工作进行明察暗访。义务监察员名单并不公开。当他们到政府某部门办事的时候，会将办事全过程记录下来。哪里存在关、卡、压，甚至有徇私舞弊行为，都将被马上反馈。
一项关于南通市政府绩效评估的调查显示，85.42％的人认为这套监督检查机制有效。
严密的监督检查机制下，各部门不得不将注意力由偏重“评时”转向注重平时。他们往往会自己建立一套相应的日常考核体系强化监督。
在南通市国土资源局，该局信息中心主任陈出新向记者演示了其自主研发的信息化管理系统是如何有效实现日常考核的。
运用这套系统，国土资源局的所有来文、各承办部室工作的进展情况都在系统上得到真实反映。一旦某一承办事项出现超时或差错，系统会自动亮起警示“红灯”。从项目责任人到分管领导乃至全市、县、乡国土资源系统的工作人员都能看到。
“不想干都不行的，红灯会跳出来告诉你，告诉所有人。”南通市国土资源局局长董菊卉说。
崛起苏中 政府绩效管理的“南通模式”催生了经济社会发展的“南通现象”。
过去，曾被批评为“垃圾堆”的城市，如今濠河绕城，绿荫遍布，满眼亭台楼榭。人在城中走，犹在画中游。过去，出门不言家乡哪，如今却欲比苏宁沪，神采多飞扬。
南通市公安局是南通市拥有公务员人数最多的部门，在1995年之前的社会评议中排位倒数第二。2001年，政府绩效考评引入南通市公安部门。很快，这套管理模式产生了强有力的推进作用，以至最后形成了特有的“南通公安现象”——全国大多数公安机关在政府考评排名位居后列，而南通市公安局却连续七年处于全市最佳行列；南通的刑事发案率为江苏省最低；公众安全感测评满意度连续5年保持江苏省最高。“平安南通”享誉全国，南通的治安也成为该市招商引资的金字招牌。
2003年，南通市实现了GDP超千亿，财政收入超百亿的历史性突破。2007年，南通跻身全国GDP超两千亿元城市行列，利用外资跃居江苏第二，进入全国十强。南通相继荣膺全国创建文明城市先进市、国家环保模范城市、国家卫生城市以及国家园林城市、国家历史文化名城等称号。在中国城市竞争力研究会2006年举办的“中国十佳和谐发展城市”评比中，南通荣登三甲。
在旁人眼里，这一切，犹如变戏法。
于是，媒体、学界人士、取经的地方代表团纷至沓来。
但南通的党政干部都知道它的秘诀何在：
“政府绩效管理营造了团结一心、争先创优、跨越赶超的氛围，使南通的公务员牢固树立了执政为民的理念，也使南通人民增强了爱我南通的自信心和自豪感。这种机制比任何工作方法都重要，已经成为推动南通又好又快发展的内在动力。靠这个‘指挥棒’的引领，南通必将快步走向全面小康，实现全面腾飞！”
黄巍东的这段话代表了南通人的心声！
专家解析“南通模式”
点评人：
陈锡安 江苏省行政管理科学研究所所长
严格地说，南通市实施的是“综合绩效考评”。南通市绩效考评的对象不仅仅是“政府”，而是所有机关，包括市级党委部门、政府部门、人民团体、条管部门等。对机关也不完全是“评估”，而是采取了既有全面的“考”，又有立体的“评”的方式，是一种行政手段的创新。
地方主要领导重视是“南通模式”成功的前提。这项工作开展伊始，南通市市委、市政府就把它作为一项关乎全局的工作来抓。精心研究部署，周密组织实施，从而形成了党政主要领导亲自抓，分管领导具体抓，一级抓一级，层层抓落实，各方面齐抓共管的工作格局。
解放思想、争先创优是“南通模式”的精神动力。南通市绩效考评中的争先创优导向，充分体现了标杆管理的管理理念。职能目标的确定，根据社会经济发展目标，横向上要在苏中、全省领先，纵向上要增幅明显，符合跨越发展的要求。
“三位一体”是“南通模式”的精髓。从日常考核、年终考核和综合评议三个维度入手，实行职能目标管理、机关作风建设和综合评议相结合的“三位一体”的考核模式。不仅做到了年初有目标、结果有奖惩，而且实现了过程评估与结果评估相结合、内部评估和外部评估相结合。
体系严密，推进有力，是“南通模式”的生命力所在。南通市通过健全组织领导体系、工作推进体系、日常管理体系、监督检察体系，从组织领导、指标体系构建、组织实施、方法应用、督促检察和评估结果应用等方面都形成了完整的工作机制和制度保障，保证了评估系统的良性运转。
南通市一些部门已开始运用结构优化型指标来反映工作业绩。比如，用“全市污水处理率”指标取代“建多少污水厂”，用“人均城市公路占有率”取代“建多少路、多少桥”。这更能准确体现政府的执行力与服务质量，引导政府关注“我做得怎样，群众是否满意”，而不是“我做了什么”。
“南通模式”还存在一些需要优化的地方。
首先，在倡导争先创优过程中，如何为“创新”成绩、“领先”水平找到比较准确并可衡量的标准，并确保标准数据可信、可对照，目前还有待于进一步完善。
其次，社会评议主体代表性不够充分。南通市采用设立统一的评议人数据库，并通过抽样选取评议人，对所有机关进行评议。对具体党政部门而言，很难保证考评对象与评议人的对应性。
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