关于公共资源交易平台建设的一些思考叶主任_公共资源交易平台简介
关于公共资源交易平台建设的一些思考叶主任由刀豆文库小编整理，希望给你工作、学习、生活带来方便，猜你可能喜欢“公共资源交易平台简介”。
关于公共资源交易平台建设的一些思考
宁波市公共资源交易管理委员会办公室
党的十八届四中全会对公共资源市场化配置工作提出了新的要求。多年来，各地积极推进公共资源交易平台建设，深化公共资源市场化配置改革，在完善公共资源交易管理体制和运作机制、建立健全监督管理制度、拓展公共资源交易范围等方面做了大量工作，取得了明显的经济、社会和政治效益。当然在公共资源交易平台建设中还存在不少问题，笔者将近年来在工作中碰到的一些问题，特别是在操作层面的一些问题及由此引起的一些思考与大家交流。
一、关于公共资源交易管理的顶层设计问题
顶层设计不能回避法治建设与体制问题。十八届四中全会决定指出：法治建设还存在许多不适应、不符合的问题，针对性、可操作性不强，立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出，有法不依、执法不严、违法不究现象比较严重，执法体制权责脱节、多头执法、选择性执法现象仍然存在等等。当前，公共资源交易市场以及行政执法过程中存在严重的政出多门、分头监管、管办不分、同体监督等诸多问题，这些问题很大程度上应当归结于行政执法主体分散化的弊端。在公共资源交易领域，同一类交易事项由不同的两部法律、两个部门规范和管辖的事例比比皆是，有的国家部委还特别强调相关的交易机构必须保留独立的法人地位，不得违法采取授权、委托，或者共同管理等方式，将监管职责交由其他机构行使，将组织专项检查，对清理和整改不落实、不到位的单位将予以通报。公共资源交易平台作为公共资源市场化配置改革中产生的新生事物，究竟应当如何建设没有一个统一的模式，各地的体制不一样，机构的名称不统一，职能有差异。经常出现上下机构不对应，政策性文件渠道不通，协调不畅的尴尬局面。“统一规范的公共资源交易平台建设的意见”文件前后有好几稿，一直没有能够出台。而且不同的部门牵头的稿子从侧重面、力度上有较大的落差，很可惜业界反映较好的南昌会议的征求意见稿没有能够正式下发。
公共资源交易管理的顶层设计，关键是有一个好的体制。体制的问题无非是交易机构是否与行政主管部门隶属关系剥离，实现职能、人、财、物的整合；交易机构与监管部门的关系；监管是按国办发〔2000〕34号文件分散监管，俗称的“九龙治水”，还是集中统一监管，集中统一监管有没有解决执法权、处罚权等问题。其中，主要是监管体制问题。招投标活动作为共性很强的市场行为，对其监管不应该出现执法主体林立的局面，应当借鉴发达国家政府对招投标监管的成功模式，并总结国内各地探索改革的有益经验，进一步完善公共资源交易监管体制。
国家《招标投标法实施条例》第四条第二款明确：“县级以上地方人民政府对其所属部门有关招标投标活动的监督职责分工另有规定的，从其规定”。说明中央已经注意到分散监管所带来的政出多门、推诿扯皮、同体监督等问题，考虑到地方人民政府的机构设置与国务院机构设置并不完全对应，且一些地方已经探索成立了行使集中监管职能的综合性招投标行政监督机构，因此作了相应的制度安排，授权地方政府探索新的管理模式，为地方人民政府行政监管体制改革留出了空间，奠定了综合执法的法律基础，整合各行业行政监督部门的监督执法职能已没有法律障碍。
公共资源交易管理体制的改革，从上到下有一个好的设计与模式，从上到下贯彻推进会比较顺利，靠下面摸索探索，会有许多障碍，有时甚至会发生行政诉讼败诉而碰得“头破血流”。因为这项工作直接关系到部门权力，而且对相关的招标人、投标人直接有利益关联，动体制是伤筋动骨、动人奶酪的事情，尽管业内的有识之士早已认识到了问题的症结所在，看到了集中统一监管的优越性，但要实实在在推进难度很大，各部门的认识高度不统一。十八届四中全会以后，在强调依法行政的今天，如果仍然要依在立法时就有部门化倾向的法，作为新生事物的综合管理部门可能会面临一种严峻的局面。
为此，我们认为必须通过由地方人大、政府重新修订地主性法规和政府规章的方式，调整政府有关部门的监督职责分工，整合各行业公共资源交易的监督执法职能，明确由公共资源交易综合监管机构对公共资源交易实施集中统一监管。必须在机构“三定方案”中按照十八届四中全会的要求，做到分事行权、分岗设权、分级授权、定期轮岗，强化内部流程控制。明确由公共资源交易综合监管机构履行指导、综合协调和集中监督本区域公共资源交易工作的职能。这种公共资源交易监管体制的改革，完全符合中央关于“决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调”的原则，完全符合十八届四中全会决定中“有条件的领域可以推行跨部门综合执法”的精神。有利于按照“政府引导市场、市场公开交易、交易规范运作、运作统一管理”的原则，推进公共资源市场化配置改革和统一规范的公共资源交易平台建设，切实加强公共资源交易的统一集中管理。
二、关于公共资源交易综合管理应当规范的重点问题
十八届四中全会决定要求对一些权力集中的部门强化对行政权力的制约与监督。对政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设要实行分事行权、分岗设权、分级授权、定期轮岗、强化内部流程控制，防止权力滥用。招投标的基本原则就是公开、公平、公正。我们在公共资源交易综合管理工作中，多年来一直在做规范的工作，强调招标项目严格按招标条件进场，强调进场以后严格按程序进行操作。规范的重点应当是容易出问题的有人为因素、有一定自由裁量权的环节。比如有的评标办法评标专家有一定的自由裁量权，所以专家的问题很敏感。现在完全做到了评标专家选聘在窗口“一机双屏”公开进行，评标专家的产生全程由计算机自动选聘，在评标开始以前，综合管理部门、行业监管部门、业主、招投标交易服务机构与代理机构没有一个环节能够看到专家名单。在制定软件时就要求：1.任何环节任何机构与个人，在评标开始前都不能知道专家名单，专家名单程序设定上只能打印一次。2.任何对服务器的原始访问记录不得删改，以防万一有什么问题，比如黑客攻击等，可以查原因。3.系统管理员、终端管理员采用密码登录。任何对服务器访问终端实行麦克地址锁定，做到服务器可识别终端，并对访问记录进行例行检查。在评标过程中规定对个别评标专家单项评分相差异常的，评标委员会负责人应当提醒并进行复核，评标专家坚持原评分意见的，应作出书面说明并独立承担责任。还实施了对专家评标水平评介的后评估制度。去年开始我们对评标实况除了录音录像，对实况视频进行直播，对招标人、所有投标人以及社会各界人士都开放，大家共同监督。最近我们还想把专家的评分情况，不公布专家的名字，但上网公布每位专家的打分情况。那么，下一步需要重点规范的是哪些环节呢？
我们认为仍然是容易出问题的有人为因素有自由裁量权的一些环节：在审查招标文件时1.对投标人投标资格的设定。2.评标具体条款，特别是加分的条款、废标条款的认定与解释。虽说这些或多或少体现的是招标人甚至是制作招标文件的代理机构设定的量身定做的倾向性条款。但是作为审查招标文件的行业监管部门对所有招标人的招标文件是否掌握同一个标准，这里有自由裁量权。3.对投诉的处理。特别是对业绩认定，对项目经理的确认，投诉的处理有较大的自由裁量权。这些都需要分岗设权、分事行权、分级授权、定期轮岗，强化内部流程控制。
三、关于我们工作的难点与要把握好的问题
在具体工作中，我们碰到的难点和需要把握好的问题有：
1.串围标与非法转包。在招投标市场有一个顽症，就是串围标的问题。综合管理部门可以通过一些措施，比如交易证制度、投标保证金统一收退，只允许投标保证金从投标人的银行基本帐户进出，全面推行招标资格后审，推行合理低价中标，推行采用技术标通过制的综合评估法评标，网上不记名发售招标文件，全面实行电子招投标，加强各个环节，包括银行解缴投标保证金环节的投标单位的保密，对遏制围标、串标能起到一定的作用。但是当前串围标问题仍然还很严重。有的领导往往把解决串围标问题的任务交给综合管理部门，其实综合管理部门解决不了，或者说没办法彻底解决串围标的问题。就是具有执法权、处罚权的行政监管部门也难以解决。最简单的了解银行帐户投标保证金资金进出，银行不会提供相关资料。如果说这是一个招投标市场的病，生了十多年，而且毛病越来越重，那肯定是药方有问题，找的医生治不了这种病，我们是内科医生，动刀子是外科医生的事。招投标中的串围标是一种刑事犯罪，是刑法扰乱市场秩序罪中的一种。违法与犯罪是有区别的，我们最多只能管违法的查处，犯罪的查处应当由公安机关介入，由侦查经济犯罪的专门机关去查处。公安部门的侦查手段就多了，包括限制人身自由、查来往帐目等等。我们了解到的对串围标打击力度大的案例，基本上都是由公安部门查处完成的。当然作为招投标管理部门有责任、有义务提供案件的线索，当地一定要建立由公安机关参与的联席会议机制，分工合作，形成对串围标现象的严厉打击。
串围标与非法转包，前者肯定发生在招标之前，后者大多发生在招标之后，两者在工程建设实施期都会发生不履行合同约定、实际施工队伍变更的事实。其实作为招标人、作为对施工实行“旁站监理”的监理单位一定会发现这个事实，但是木已成舟，大家往往熟视无睹，心照不宣。问题是为了规范建筑市场各方主体行为而专门设立的建筑市场监察队伍也很少对串围标、非法转包实施有效的打击，这不得不引起大家的深思。
2.管办分离与同体监督。有一种观点，为了做到“管办分离”，应当把交易服务机构与公共资源综合管理部门脱钩。在监管分散的体制下，这样做会让综合管理部门失去工作中一个重要的抓手。
管办分离是市场管理应遵循的重要原则。所谓“管”，指的是交易活动的行政监管；“办”指的是交易活动的组织者与参与者，包括组织招标活动的招标人、招标代理机构、投标人和评标专家所从事的与招投标相关的一切活动。如果把市场看作是一个运动场的话，行政监管是“裁判员”，招标人、招标代理机构、投标人、评标专家就是“运动员”，而交易服务中心只是提供交易活动场所的“运动场”，交易服务机构还算不上严格意义上的运动员。但目前许多人讲“管办分离”仍然片面强调监管机构与交易服务机构的分离，认为这样的“管办分离”做到了运动员与裁判员的分离。这其实是对管办分离的一种误解。这种“管办分离”看不清监管体制上仍然存在的“管”与“办”界限不清，监管职能与交易职能剥离不彻底的现象。如住建、水利、交通、城管等部门是相应专业建设项目招投标的行政监管部门，都设有专门的招投标管理处室或行业监管机构，但其部门领导往往是项目领导小组的负责人或建设指挥部的总指挥，这样就经常出现“裁判员”和“运动员”管办不分，“同体监督”的情况，甚至出现“运动员”是“裁判员”的上级行政领导，由下级监督上级的现象。这才是体制上存在的最大的问题。
要解决管办分离、同体监督的问题，有的地方参照香港的做法建立了充当政府投资项目“大业主”角色的建筑工务局，但这种模式仅仅解决了房屋建设方面的政府投资项目的管办分离问题，交通、水利等专业性较强的政府投资项目，建筑工务局承担不了“大业主”角色。还有一种比较彻底的解决管办分离、同体监督的做法就是国内合肥、海南整合各行业招投标的监管职能，明确由公共资源交易综合监管机构实施对公共资源交易的集中统一监管。
3.标前标中标后的联动。这是一个十分吸引人眼球的时髦的提法，但稍有不慎会造成讲究严格规范程序化操作的招投标的混乱及部门之间职责不清相互扯皮。笔者以为在信息化的大数据时代，把项目前期审批过程的数据，所谓标前的成果在标中得到广泛的应用，标中承担监管责任的招投标监管部门在前期主动介入服务，辅导招标人了解招投标政策规定，制定一个好的招标方案，让招标人找到性价比最适宜的中标人作为合作伙伴，这些都无可非议。现在有的地方以标前标中标后联动的名义把标后工程实施阶段施工管理的一些职责，比如项目经理的到岗情况，施工员、安全员等重要岗位的人员变更，也交由招投标部门来考核管理，这是十分不妥当的。
另外，项目实施的行政管理部门应当把招投标最重要的成果，项目中标价及项目实施的技术方案（技术标）应用到标后施工等环节的管理中。如果一个项目的中标价与最终项目实施以后的决算价大相径庭，招投标就会毫无意义。如果一个项目的招投标的技术标与后续的建设施工完全脱节，那么招投标由技术标的差异而选择施工单位就变成了一件十分荒唐的事，但这恰恰是眼下在工程建设领域经常发生的讳莫如深的咄咄怪事。
4.专家的动态管理与数量不足问题。专家动态管理很有必要，但是工作量非常大。即使借助电脑系统，基础数据的收集与录入就有很多困难。对专家评标水平的判断也难以制定具有操作性的量化标准。
评标专家数量严重不足。由于专家数量少且涉及行业面广，评标专业划分过细，造成某些专业专家数量不足。特别是政府采购类专家，分成四个层级，动辄几百个专业类别，有的专业只有5－10人，专家基本上是“常委”，问题很大。我们从具体工作出发，认为在专家质量与数量有矛盾时，还是需要质量服从数量。哪怕专家的年龄大一些，职称低一些。只要在专业领域实实在在工作多年的资深工程师、中级职称的人员，应该能够胜任评标工作。现在的评标专家往往来自设计院所与高等院校、研究所，有很多在民营企业的专业技术人员，本身早就具备了中级、高级专业职称的条件，因为很多民营企业中的人才由于职称聘任的道路不顺畅，聘任工作不正常，单位人为地限制了人才取得高的职称。我们专家选择的工作面是否应当宽泛一些，分门别类制定不同的进入门槛，但这与目前一些条令的规定是相悖的。
可能有人认为远程评标是解决专家不足的办法，其实远程能评的标很有限，而且各地评标办法不统一，专家不适应异地的评标办法。因为行政区域的管辖权问题，还存在异地对专家的“互认”问题，不容易做。如果扩大专家选择地域，人数不足的问题解决了，但上百名专家每天从一个城市赶到另一个城市，成本很大，专家在途的交通安全也是个问题，应当考虑给所有的专家购买人身保险。
5.电子招投标的实施。全程无纸化、远程评标，真正做起来很难。电子招投标系统做了多年，有的难点只能绕着走，做不到全程无纸化以及所有项目进行远程评标。但在实行电子招投标以后，能进一步严格规范程序，各环节的保密会做得更好。而且能够采用信息化技术对投标文件进行相似度分析，对专家评分的离散度进行分析，目前电子招投标更大意义是能够起到遏制串围标的作用，最大限度减少人为因素，严密操作的程序，我们把着力点也是放在这里。6.投诉的处理与举报的处理。投诉的门槛与举报的门槛不一样。投诉有限制，必须是利益相关人，在有效时间内，实名投诉。举报就没有时间限制与举报人的身份限制。那么查不查，查到什么程度，查到的问题如何处理？这里有太大的人为因素与自由裁量权，这也是容易出问题的一个环节。能否依据一个同样的标准来进行对投诉与举报的处理是一个难题。
由于目前公共资源交易市场条块分割的现象比较严重，仅仅建设工程项目就分重点工程、房建市政、水利、交通、信息化等，这些项目分属于不同的行业行政监管部门，且都自上到下制定了一系列规范性文件，在市场准入、资质认定、操作规则、评标办法等方面存在一定差异，且行业之间恪守“家规”、互不采信的现象比较明显。另一方面，行业规则冲突也很容易引发市场争议。目前，投标企业大多是跨行业经营的，监督执法机构在处理投诉争议时面对的是投诉人聘请的专业律师，有的带了录音、微型摄像的设备，而且往往是多头投诉，经常会遇到因不同行业部门依据的规则不同而出现断不清、定不了、莫衷一是的现象。近年来，工程项目数量大量增加，投诉举报量也呈增长趋势，规则冲突给处理投诉举报、查处违法案件带来了较大的障碍，同时也弱化了对违法违规行为的惩戒和警示作用，不利于形成有效的监管合力和建立统一的市场诚信体系。
投诉、举报带来的工程延误，造成的工程建设动态成本提升也是一个不得不考虑的事实。现在政府投资项目先期投入的拆迁、土地、三通一平的成本很高，如果一个项目先期已投入十个亿，在招标过程中发生投诉、举报带来工程延误一个月，实际损失会达千万以上，这还不计项目如果如期建成能带来的社会效益。而现在举报、投诉的成本很低，二毛钱一封信，甚至发一个电子邮件，且基本上不用承担由此引起的工程延误带来的损失的责任。事实上现在能查实的投诉举报不多，很多是投诉、举报人道听途说，最后的结果是查无实据，难以处理，有的甚至是其他投标人为了发泄未能中标的私愤而凭空捏造搞的恶作剧，但却实实在在给政府投资造成了巨大的损失。
为了妥善解决因招投标投诉（举报）调查处理难度大、时间长，而严重影响工程项目建设进度，造成国家利益巨大损失的问题，探索由投诉举报人承担举证的责任，对法定时间内无法查实的投诉（举报），在被投诉（举报）人书面承诺“无被投诉违法行为，一旦有查实的违法行为愿意接受加重处罚”的情况下，试行投诉（举报）“后处罚”制度，在保障项目顺利实施的同时，遏制乱投诉（举报）现象，严肃查处违法违规者，这是一种值得探索的做法。
7.公平问题。综合管理部门必须维护市场的公开公平公正。有些问题的处理往往因为项目是政府投资项目，招标人有一定的政府背景，而投标人往往是民营企业，所以维护招标人的利益似乎就是维护国家的利益。在处理问题时容易有失偏颇。我们认为在市场经济中，招标人与投标人在有利益纠纷时都是为了维护自己的合法权益，双方应当是平等的。这里不能有传统的“左”的思想影响。而且在实际工作中，我们认为投标人往往是弱势的，尽管这个弱势的一方为了能拿到项目也做了很多不该做的扰乱市场正常秩序的事，但相对于招标人、监管部门、专家，甚至招标代理，投标人是弱势的。作为市场公平的维护者，公共资源交易的综合管理部门有责任维护市场公平，特别要注意保护弱势一方的利益。
8.关于招标代理机构。作为招投标过程中重要的参与者，对招标代理机构的行为管理、行为的评介是平台的综合管理部门的职责之一。我们认识到统一规范的公共资源交易平台的建设，招标代理机构是一支重要的力量。我们综合管理部门做了很多影响招标代理机构利益的事情。限制招标文件发售的价格；竞价选择代理机构，代理费低的中标；投标保证金由交易中心统一收退等等，代理机构的利润空间越来越小。一个地区的招标师大部分集中在招标代理机构，招标代理机构留不住好的业务骨干，如果招标代理机构难以为继，最终的结果势必导致这个地区总的招投标水平的整体下降。所以我们认为作为综合管理部门在规范招标代理中介机构行为的同时，要考虑到企业的利润空间，让招标代理机构有能力留住好的人才，有所发展，有所壮大。
四、关于公共资源交易综合管理部门的职责问题
在目前监管职能分散的体制下，我们体会到：不应当去做法定的监管部门份内的事，不能做我们做不了也做不好的事。行业监管部门在履职过程中不到位，综合管理部门可以提要求定规范，但决不能越位。比如招标文件的审查，这应当是法定的行业监督部门份内的工作，现有有的地方行业审，综合部门也审，增加了环节，延长了审查时间。一旦招标文件有什么问题，两家就扯皮。我们认为综合管理部门如果没有执法权与处罚权，无法履行审查招标文件、处理投诉的职责。我们应该做而且能够做好的事情是一些单个的行业监管部门做不了、不会去做或者不屑去做的事。
当前公共资源交易综合管理部门应当做的工作有：1.综合性的招投标政策，统一的评标办法，规范的招标文件文本，平台的管理制度，统一表式。2.电子招投标系统。包括公共服务平台、综合监管平台。如果进平台的交易规则一致的项目也可统一建设供招标代理机构免费使用的电子交易平台，免得每个招标代理机构都去花巨资做交易平台，而且还可以避免系统对接等一系列麻烦事。3.综合性的专家库及专家选聘。4.跨行业跨部门互联互通、互认共用的综合诚信系统。5.平台的中介机构行为规范与评介。这些方面也是公共资源交易综合管理部门有作为出亮点的地方。
2014.11.25 7
