公共政策视角下的少数民族地区农村卫生问题探析_管理视角下乡村

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公共政策视角下的少数民族地区农村卫生问题探析

陈煜 欧阳静* 马尔瓦

（新疆医科大学公共卫生学院）

摘要： 2005年以来，国家出台了一系列农村卫生改革与发展的相关政策，并将卫农村生改革与发展纳入国民经济和社会发展规划纲要，极大的促进了我国卫生事业向纵深领域发展，但少数民族地区农村卫生仍存在很多问题，笔者将从政策研究角度出发，深度剖析少数民族地区农村卫生现况及存在的问题，为今后进一步发展和完善少数民族地区医疗卫生制度提供参考。

关键词：少数民族地区农村卫生探析

From the perspective of public policy analyse minority area rural

health problem

Chen yuOuyang jingMa erwa

(Office of Public Health,Xinjiang Medical University,Xinjiang 830011,china)Abstract: Since 2005, the country published a series of reform and development of rural health policy, and health of rural health reform and development in the national economy and social development plan, greatly promote the health care industry in our country develops to depth domain, but the minority area rural hygiene still exist many problems, The author from the policy perspective, in-depth analysis of minority area rural hygiene status and the existing problems, for the further development and improvement of health service in minority nationality regions the system provides reference.Key words：Minority areaRural healthResearch

少数民族地区由于地域和历史发展等原因，医疗卫生服务能力远低于全国平均水平。改革开放以来，特别是西部大开发战略实施以来，国家和政府把加快少数民族地区经济社会发展、卫生事业发展放在“稳固边疆”、“富民固边”，促进 *招标项目：新疆自治区社科基金课题《南疆三地州政策发展保障研究》课题编号（09CJY012）作者简介：陈煜（1983—）女 讲师卫 生事业管理学硕士 研究方向：卫生经济学

通讯作者：欧阳静（1973—）女 经济学博士 副教授 研究方向：卫生经济学

边疆经济社会全面协调可持续发展和跨越式发展的高度，出台一系列政策举措。自2002年《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》出台后,新疆、青海、内蒙古等少数民族省、自治区均出台了《关于进一步加强农村卫生

[1]工作的意见》、《关于进一步加强农村卫生人才队伍建设的意见》等一系列政策,根据文件要求，在中央的支持下,对西部少数民族地区农村基层卫生机构进行了改、扩建，使基层硬件设施建设有了较大改善，但农村卫生现况仍然存在很大问题。本文以新疆南部少数民族聚集地区（喀什地区、和田地区、克孜勒苏柯尔克孜自治州）为例，从政策研究角度出发，深度剖析少数民族地区农村卫生现况及存在的问题，为今后进一步发展和完善少数民族地区医疗卫生制度提供参考。

一、少数民族地区农村卫生现况

自2007年以来，新疆维吾尔自治区卫生工作本着以农村卫生、社区卫生和公共卫生为重点，深化医疗卫生改革，完善公立医院机构运行机制，全面推动卫生事业的健康协调发展的原则投入资金3亿元，规划建设了75个县级医疗卫生机构和199个乡镇卫生院，同时自治区自筹资金200万元对全区14个牧业医疗服务站进行了业务用房建设。截止2010年，全区共有79个县（市）级组织实施新型合作医疗工作，新农合覆盖农牧区人口1033.69万人，参合人数约1019万人，参合率达98.58%。累计筹资新农合基金47.68亿元，支出新农合基金37.86亿元，累计补偿收益人次达3619.25万人次。全区81所县医院纳入国家县医院标准化建设规划，总建设面积达542750平方米，总投资127292万元。乡镇卫生院和村卫生室基础设施建设继续加强，全区870所乡镇卫生院、8653个行政村和44所牧业医院购置和更新了基本医疗设备配置[2]，极大地改善了县、乡、村三级医疗卫生机构基础设施条件。

二、存在问题

1.农村卫生人力资源分布不均衡，培训机制不完善。

近年来西部各省、自治区针对农村卫生工作和乡村医生队伍下发了一系列的文件，如《关于转发卫生部 财政部关于加强乡村医生队伍建设的意见的通知》、《转发卫生部办公厅关于推进乡村卫生服务一体化管理的意见的通知》等，其中虽然提出了要积极推进当地乡村卫生服务一体化管理，按照“统一机构设置认证、统一行政业务管理、统一人员准入聘用、统一药品器械管理、统一财务收支管理”的原则和标准实施，但文件中并未涉及到乡村医生最为关心的执业医师考试、职称评定、学历继续教育等核心问题。

同时，财政拨款、收入待遇等经济杠杆未发挥应有作用，使得基层农村卫生人才体系配套政策没有与国家政策实现良好对接，以新疆为例，新疆维吾尔自治区于2007年下发了《关于在南疆三地、州开展面向农牧区高中起点专科乘此医学教育招生工作的通知》，计划到2012年完成4000名乡村医师的定向培养，如果待遇、培训、村卫生室建设等各项机制跟不上，则必然会导致卫生服务体系中原有的卫生人力资源分布更趋不均衡、乡村卫生人力资源未得到充分利用等矛盾将进一步就激化。调研中我们发现，由于乡、村卫生服务一体化模式尚未形成，乡村卫生人员培训及继续教育机制缺乏连续性、针对性和共享性，致使乡村卫生机构学历层次和卫生服务能力偏低、人员流动性大与大部分医护人员无暇进修学习、配发的X光机、B超机、半自动生化仪等无人使用情况同时存在。

2.高度依赖财政支持，医疗卫生事业的内动力不足。

南疆三地州农村地区卫生机构总收入主要来自于财政补助收入、上级补助收入等，占总收入的25%-45%之间，并且逐年呈略微增长趋势。也就是说南疆三地州农村医疗事业发展高度依赖于财政支持，财政自给率很低，但即使国债项目专项基金，也只能解决医疗卫生事业发展中的硬件建设，提供一个硬件平台，软件建设根本跟不上形式需要。其主要问题是少数民族地区社会经济发展滞后，老百姓收入水平较低，限制了各级医疗机构通过向社会筹资水平，无法提高医疗机构收入和卫生人员收入，无法吸引优秀医疗人才，单纯提倡从业者的奉献精神，忽视市场经济条件下对人才的物质尊重，对少数民族地区农村卫生事业的的发展杯水车薪，长期的低收入最终导致人才流失，资源浪费，形成高投入低产出的恶性循环。

3．医疗卫生机构设置不合理，实际卫生服务能力不高

通过调查研究，南疆三地州医疗卫生机构结构符合国家三级服务体系要求，呈宝塔形结构。但机构类型构成有待优化，三地州没有急救中心，三甲医院只有

一家，在喀什市，专科疾病防治所一家，采供血机构三家。三地州远离自治区首府乌鲁木齐一千五百到二千公里，如遇紧急突发公共卫生事件和危重病人，无论采取公路交通还是铁路交通，就会形成“远水解不了近渴局面”。采取空中交通的办法，成本更为昂贵，普通百姓根本无法承受。

目前，农村公共卫生服务体系重点在于预防、公共卫生建设。南疆三地州实际情况上地广人稀，资源配置不均衡，一方面资源浪费利用率低，一方面乡镇卫生院的地位重要性没有被充分认识。南疆三地州除喀什地区人口稠密外，其它两州各居民点相对分散。从节约成本和提高老百姓健康水平需要出发，不能弱化乡镇卫生院的治疗功能。乡镇卫生院一般都分布在乡一级行政政治经济中心地。最近几年，乡镇卫生院床位利用明显提高，但门诊量呈现出负增长趋势。

4.基本医疗保险广度不够，深度有限

目前新农合普通门诊统筹覆盖面较大，但门诊统筹的额度较低。同时，大部分新农合县也实行了大病慢病门诊统筹，但统筹的病种少于城镇职工医疗保险。少数民族地区经济发展相对于内地发达省份比较落后，而农村地区收入，又低于全区人均水平，收入低导致参加新农合的居民个人筹资水平较低，因而现阶段新农合的住院费用报销比例还远低于城镇职工医疗费的报销比例。这样的情况，对于人均收入较低的南疆三地州农牧民来说，医疗费用负担的压力大于其它地区。

三、政策建议

1.优化充实农村卫生技术人才队伍

医疗卫生技术人才队伍数量不足是现阶段少数民族地区农村卫生面临的首要问题，尤其是农村卫生人员数量，无论与当地人口之比，还是和服务半径做对比，南疆三地州卫生人员数量还远远不能满足当地老百姓健康需要。建议

一、增加基层医疗机构的编制卫生人员的数量。

二、加大事业单位人事制度改革，真正实现评聘分开、按岗定人的原则，提高卫生人员的技术水平和工作能力。

三、南疆三地州医疗人才培养纳入市场因素，人才培养要有针对性。新疆有大批大中专医疗技术人才毕业，面临就业压力问题，政府可以完全采取奖励机制，通过事业单位招考形式，面向全疆甚至全国引入优质医疗卫生技术人才。

四、增加医疗卫

生技术人才再培训或者继续教育机会，提高培训质量。全国各地正在积极探索并实现学校基础医学教育、毕业后医学教育、继续医学教育的连续统一的医学教育，建议政府采取半年至一年不等的脱产培训，或者现场培训、网络远程技术培训等多种方式，由“达标式”的数量扩张到“质量式”的增长，促进人员培训、培养工作。

2.加大提高卫生财政支持力度

一是增加对南疆三地州财政支持力度。对于财政自给率很低、财政支出需要中央和自治区政府大量补贴的少数民族地区，卫生事业发展必然要高度依赖财政支撑。二是增加国债项目专项基金，使零散型资金投入转化为规范性固定资金投入，更好地解决医疗卫生事业发展中的软件和硬件建设[3]，弥补医疗卫生事业内动力不足的状况。三是增加医疗人员的收入，增强农村地区对优秀医疗人才的吸引力。四是优化多元化筹资结构[4]，针对南疆三地州社会经济发展滞后，老百姓收入水平较低的现象，不断扩大丰富各级医疗机构通过向社会筹资渠道，提高医疗机构收入，全面改善医疗环境。

3．明确细分卫生服务体系类型与功能

通过调查研究发现，南疆三地州医疗卫生机构结构符合国家三级服务体系要求，但机构类型构成有待优化，急救中心和三甲医院配置有限，专科疾病防治机构和采供血机构数量较少，百姓就医成本昂贵，普通百姓根本无法承受。建议根据南疆三地州地广人稀经济相对不发达基本情况，一方面要明确各医疗卫生主体的功能划分，强化对突发公共卫生的应对能力和重大伤病救治的能力，提高卫生服务水平。另一方面要加强乡镇卫生院在农村公共服务体系的中心地位，在突出防治功能同时强化救治功能。

4.拓宽加强基本医疗保险广度和深度

建议加强对贫困地区的关注，尽快全面覆盖因各种原因未参保人群，在现有城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗保险的基础上，实现全民参保。同时建议制定科学合理的支付制度，缩小三种基本医疗保险的报销差距，在现有基础上提高门诊和住院的报销比例。建议建立覆盖城乡更为

灵活方便的登记参保程序，进一步提高统筹覆盖面和统筹额度，为南疆三地州城乡居民提供更加快捷方便有效的健康保障机制。

参考文献

[1]新卫发〔2007〕90号，关于贯彻国务院32号文件加快新疆卫生事业发展的报告，2007年11月9日

[2]2010年新疆经济社会形势分析与预测蓝皮书[M]，2010年新疆卫生事业形式分析与展望展望:256-267.[3]李铄，继续实施积极的财政政策加快卫生经济发展，《中国卫生经济》2008，27（1）：11-13

[4]轩志东，罗五金，我国现阶段的卫生财政政策及其理念分析，医学与哲学(人文社会医学版)2008，29（6）：42-44.