代课教师与农村基础教育的思考_农村基础教育教师

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代课教师与农村基础教育的思考

内容摘要: 在二十一世纪，国家大力发展农村经济，实现城乡一体化。然而，农村基础教育并没有得到实质上的改变，师职力量的缺乏就是其中的主要问题。在西部地区有很多的农村学校还存在大量的代课教师，他们没有经过正规的师范教育，教育质量得不到保障，这对发展农村经济，实现城乡一体化，起着很大的制约。尽快让代课教师清退，还是农村基础教育的首要任务。关键词: 代课教师;农村基础教育;管理体制。

一、产生和存在的原因

代课教师是在正式教师编制不足或者教师缺额的情况下由乡镇政府、村委会或者中小学出面聘任的临时教师,是继民办教师之后的我国教育事业发展史中的一个特殊的教师群体。代课教师大都没有接受过正式的师范教育,保留着农业户口,不占用正式教师的编制,在待遇上与正式教师有很大差距。代课教师现象与我国教育事业发展历程联系密切。1986年, 《义务教育法》颁布,规定不得聘任民办教师。由于没有足够的正式教师,代课教师数量激增。1997年普及九年义务教育工作进入攻坚阶段,代课教师的数量也达到了历史最高峰,人数多达100万。进入21世纪,随着国家对义务教育事业的重视,代课教师数量逐渐减少, 2006年,全国范围内共有代课教师44.8万名,主要集中在经济落后、地处偏远的西部农村。2006年3月,教育部宣布要在短期内清退全部代课教师。但是两年过去了,教育部在2008年宣布全国仍有37.9万名代课教师。就是说教育部明确要在短期内清退的44.8万名代课教师仍然有84.6%的人坚持在教学一线。这种状况引起了大家的思考:为什么国家的代课教师政策遇到“政策失灵”的困境?代课教师为什么在短期内难以退出历史舞台?我个人认为农村基础教育管理体制是代课教师问题产生和存在的重要原因之一。

二、农村基础教育管理体制及特征

自新中国成立至20世纪80年代初,我国实行与计划经济体制密切相关的“国家办学,中央负责,财政单一供给”的教育管理体制。80年代初实行的农村土地联产承包责任制对我国的社会产生了深远的影响,农村基础教育管理体制也随之发生了变化。1985年首次提出了基础教育实行“地方负责，分级管理”的原则，而后的1986年出台的《中华人民共和国义务教育法》更是从法律意义上确认了这种基础教育的管理体制。以后,国家陆续出台了一些政策,使“地方负责,分级管理”成为我国义务教育管理体制的基本特征。在这一管理体制下,形成了我国“人民教育人民办”的局面,农村基础教育主要依靠乡镇政府出资和管理。由于实行分级管理的制度,村级虽然不是政府机构,仍然被作为一级政府机构动员起来,帮助乡镇政府完成发展辖区内基础教育的使命。目前,在西部地区仍然有一些由农村投资建设的、规模较小的学校被称为“村小”。随着我国经济体制改革不断推进,2003年9月,在农村基础教育会议,国务院颁布《关于进一步加强农村教育工作的决定》,落实了“以县为主”的管理体制,要求县级政府要切实负担起对本地教育发展规划、经费安排使用、校长和教师人事等方面进行统筹管理的责任。该文件也确认了各级政府对教育发展承担的责任。“县级人民政府对农村义务教育负有主要责任,省、地(市)、乡等地方各级人民政府承担相应责任,中央政府给予必要的支持。实行“以县为主”的管理机制后,乡镇政府教育管理职能弱化,村级管理职能基本消失, “以县为主”的教育管理体制结合以上表述,我们可以从中看出我国农村基础教育管理体制有三个特点:

1、多重管理,基层负责。以“以县为主”的管理体制而言,从国务院到学校有七个层级,从教育部到学校也有六个层级。同时,教育管理体制的层级虽然多,但是真正对农村基础教育发展负责的是基层的教育管理部门。2.、教育系统嵌入当地社会系统中。教育系统是社会系统的一个子系统,它嵌套在社会系统之中。教育系统不仅会受到当地社会系统的整体影响,而且与社会系统的各个子系统之间存在着千丝万缕的联系。在现实中,教育的发展还会受到党委,人大,政协以及财政部门,人事主管部门,安保部门等各个方面的掣肘。

3、教育管理体制具有科层制特征。科层制又称官僚制,是德国社会学家马克思·韦伯首先定义的一种组织形式,是以规则为管理主体的等级组织、体系和管理方式。具有分工明确、职权等级森严、制度规则化、非人格化、资格法定化、行政效率化等特征。在现行的教育管理体制中,上级机关对于下级机关具有合法权威,这种权威是通过正式的法律、规章、制度树立的。下级对上级的领导要绝对服从。基层工作的评价权,基层领导的任命权均被上级机构掌握,这就不可避免地形成“对上负责制”,基层工作的根据就是上级下发的文件,即使文件不符合本地实际,基层工作者也会费尽心机使其能够在“字面上说得过去,与上级文件没有抵触”,从而导致我国教育存在“合法性”与“合理性”冲突的尴尬局面。

三、管理体制造成的问题

代课教师现象管理体制具备的上述三种特征,相应地带来了一些问题,较为突出的有:

1、基层政府无力承担发展基础教育的任务。在2004年,根据国家统计局的数据: 全国共有2 219个县,其中亿元县有612个,一般县680个,而财政补贴县高达927个(包含554个国家级贫困县)。亿元县可以轻松地解决县域内的基础教育发展所需要的各类资源,甚至满足其过度发展的需求。而贫困县的财政投入则是捉襟见肘,尤其是税费改革和取消农业税之后,县级政府失去了基本的财源。以泸定县为例,2008年的县财政收入是7000万，除了发放教师工资外，还要承担教育办公经费、危房改造、配置器材等费用。在20世纪80年代,代课教师现象是由人才缺乏、正式教师不足直接引起的。但是在我国的高等教育进入普及阶段,大批大中专毕业生找不到工作的局面下,基层政府的财政乏力就是代课教师现象得以维持的主要原因。一个正式教师的平均工资为千元左右,而代课教师的人均工资为几百元左右。雇聘一个正式教师的成本可以聘用几个代课教师。

2、政策在基层实际执行中发生变异。在基层的决策与操作中,有着不同于政府文牍中的另外一种现实逻辑。这就是教育政策在基层操作中发生的“政策变异”。这种变异的情况有多种多样,其中最为常见的有“寅吃卯粮”、“拆东墙补西墙”、“违规贷款”等形式。这些做法是典型的“行政混乱”,但是在现实中却维持着基础教育的正常运行。虽然政策在实际操作中发生了各种各样的“变异”,但是基层政府还是非常注重维护上级部门政策文件的权威。某县的教育局副局长谈到“我们的做法在字面上都是说得过去的”。代课教师现象同样是由政策变异导致的。1986年,国家教委、劳动人事部、国家计划委员会联合下达的《1986年从中小学民办教师选招公办教师专项劳动指标的通知》强调:“今后,各地一律不得再吸收新民办教师,如果发现擅自吸收的,必须坚决清退,并追究领导者责任。”此外,基础教育嵌入当地社会系统同样导致政策变异,在一些地方甚至其他部门挤占了教师编制，这也反映出基层教育部门受到当地各个方面的牵制。

3、上下级权责不对称。权责分离会导致诸多问题,有权无责会导致高层部门对权力的滥用,而有责无权则会挫伤基层部门的工作积极性，其中最为突出的即“合法性”与“合理性”冲突的问题。中央教育管理部门拥有对基层工作的指导权,制定了各种全国统一的标准,这些标准依仗中央的权威,具有法律效力。而基层教育管理部门在实际操作中却要面对多种多样的实际困难和挑战。一些迫于现实的决策具有“合理性”,但却与中央制定的具有“合法性”的标准相冲突。在某些山区农村,人口分散,山高路远,村中的小学龄的儿童只能在村中就学。

四、五个孩子就得需要一个教师,实际的师生比要高出中央制定的标准的师生比例。请不来公办教师,聘用代课教师具有一定的合理性,但却与中央的文件相抵触。此外,国家的代课教师清退政策也体现出“权责分离”的弊端,教育部享有政策的制定权,有清退代课教师的权利,但是却不承担由此导致的基础教育师资缺乏问题的责任。正是在诸多因素刺激下,尤其是基础教育管理体制导致的诸多问题导致了代课教师数量逐年增加,虽然“清退”政策开始执行后,代课教师总数量有所减少,但是不会出现像教育部所设想的“短期内完全清退”的局面。

四、解决问题的思路

由上面的分析可以看出,要彻底解决代课教师问题,对基础教育管理体制的改革刻不容缓。通过与发达国家基础教育管理体制的比较,结合我国基础教育管理体制的实际,我们提出以下三点:

1、借鉴发达国家经验,缩减基础教育管理层级,由五级管理体制变为三级管理体制。美国的基础教育行政管理实行联邦政府、州政府和学区三级管理。联邦政府不具备教育管理权限。除了立法和拨款外,不干涉地方的教育行政事务。联邦教育部仅负责数据统计等服务性工作,与各州教育厅无上下隶属关系。州政府负责制定课程标准、进行检查与评估、提出改革建议,根据学校的办学实际情况确定拨款标准。学区是负责对学校日常事务进行管理,决定各个学校的经费、教师的聘用与业务进修、课程设置。美国的基础教育行政管理层级较少,职责明确,能够避免层级过多带来的一系列弊端。这值得我国借鉴:减少我国基础教育管理层级,实行中央(部)、省(厅)、县(局)三级管理体制,取消市教育、乡镇学区的教育管理职能。这样,既能够有效避免管理层级过多带来的人浮于事、效率低下的弊端,也可以缩减管理人员编制,充实教师队伍,还可以减少社会系统及其子系统对教育系统的干涉,加强教育系统的相对独立性。

2、建立权责对称的管理体制。没有制约的权利必然会被滥用,而制约权力的有效手段即赋予该权利以责任。当由上级教育管理机构制定的教育政策遭遇政策变异或者失败时,该机教育机构同样要承担相应的责任。这就要求相关政策制定部门能够深入基层、深入一线,真正提高政策制定的科学性与可行性。当然,如果上级教育管理部门承担一定的责任,很有可能导致其“不作为”,使得但求无过的作风滋生。我们需要做的还有实行教育政策执行与发展情况的第三方评估。这样可以更加科学客观的对教育管理部门的工作做出评价。

3、对农村基础教育应更多的政策倾斜，特别是西部地区的农村，那里经济落后，人口素质较低更应加强基础教育。同时政府应该加强监管，落实责任。当提到基础教育的发展困境时,多数教育工作者都把“缺钱”作为最主要的原因。不可否认,财政资源对基础教育发展具有非常重要的作用。但是,我个人认为,教育管理体制的弊端是困扰基础教育发展的主要原因,也是财政投入缺乏的重要原因。所以,对教育管理体制的改革是确保基础教育的发展的基础性工作。我们也希望有更多的人来关注导致教育问题的原因,来关注教育系统内部的问题，关注农村基础教育。

参 考 文 献: [1] 阎凤桥 《国外基础教育管理及财政体制改革分析比较教育研究》2007(11).[2] 罗家俊 《对以县为主加强基础教育管理的思考》云南教育, 2002(10).[3] 司晓宏 《中英基础教育管理体制比较研究》陕西师范大学学报:哲学社会科学版, 1999(3).[4] 孙春 《对农村义务教育“以县为主”管理体制的思考》调研世界, 2007(6).[5] 徐宏升 《河南省实施“以县为主”管理体制的调查研究》教育研究与实验, 2007(2).[6] 张丕芳 《对以县为主的农村义务教育管理体制的思考》当代教育科学, 2005(3).[7] 王献玲 2005.《中国民办教师始末研究》