别曲解国资监管改革的手段与方向_国企改革与国资监管
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别曲解国资监管改革的手段与方向
党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出：“完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管”，为深化国资监管体制改革提出新的要求。对此，一些学者提出了种种解读：有人认为“以管资本为主”，就是要求国资委不再管理企业；也有人认为“以管资本为主”，就是要国资委不再管“国有资产”了；甚至有人认为，“以管资本为主”，实际上就是去“国资委”化；等等。诸如此类，不是对三中全会决定的误解，便是主观臆断或恶意曲解。笔者以为，贯彻三中全会决定深化国资监管改革，首先要总结既往的经验，同时分析现存的问题，才能清楚完善国资监管的路径。
现行国资监管体制的形成
国资监管与国有企业是一个世界性的难题，“一管就死”，“一放就乱”。党的十六大把调整国有经济布局和改革国有资产管理体制作为深化经济体制改革的重大任务。2003年设立国资委是解决国有资产多头管理和出资人不到位等问题的根本性措施，国有企业亏损局面得到了彻底扭转，国有资产大幅度增值，一大批国有企业跻身了世界五百强，国有企业尤其是中央企业的发展令世界刮目相看。党的十六大以来在不断改革的实践中形成了国资监管的现行体制，贯彻十八届三中全会决定精神，依然需要坚持我们的成功经验。
第一，国资监管“三统一、三结合、三分开”
从理论上说，出资人机构对资本投向和收益负责，企业对法人资产的保值增值负责，由此便实现了“政企”分开和“政资”分开。十六大以来，国资国企改革坚持了“三统一、三结合、三分开”的重要原则。“三统一”即权利、义务和责任相统一。国资委作为出资人代表在享有投资收益、重大决策和选择管理者权利的同时，也要履行相应的义务和责任。“三结合”即管资产与管人、管事相结合。正是有了管资产与管人、管事相结合的原则才彻底扭转了国资多头管理无人负责的局面。“三分开”即政企分开、政资分开、所有权与经营权分开。国资委对企业国有资产履行出资人职责，政府不再直接管理国有企业，实现政企分开；国资委不行使政府公共管理职能，政府其他机构、部门不履行企业国有资产出资人职责，实现了政资分开；国资委作为出资人代表履行职责而不直接干涉企业的生产经营活动，实现所有权与经营权分开。“三统一、三结合、三分开”是国有资产管理体制改革的重大成果，是国有企业自主发展、激发活力的重要保障。
第二，国有资产“统一所有、分级监管”国有资产“统一所有、分级监管”这是法定的原则。《中华人民共和国企业国有资产法》规定：国有资产属于国家所有即全民所有，国务院代表国家行使国有资产所有权；国务院和地方人民政府依照法律、行政法规的规定，分别代表国家对国家出资企业履行出资人职责，享有出资人权益；国务院确定的关系国民经济命脉和国家安全的大型国家出资企业，重要基础设施和重要自然资源等领域的国家出资企业，由国务院代表国家履行出资人职责，其他的国家出资企业，由地方人民政府代表国家履行出资人职责。这些规定，都明确了国有资产的统一所有和分级负责、分级监管的原则，其目的是防止国资监管的死角，确保国有资产的保值增值责任层层落实。“统一所有、分级监管”是国资监管的内在规律决定的。
第三，分类监管和考核国有企业
我国的国有资产以企业形式存在并分布于社会几乎所有行业，国有资产在国民经济的行业重要性和产业链环节重点各有不同，且众多的国有企业在市场竞争中的地位、规模等方方面面均有所不同，承担国家任务也有所不同，对社会影响力及对国民经济影响力、产业影响力都不同。因此，对国有企业的监管和考核必须符合企业的行业及产业特点。对一般竞争性领域的企业，监管及考核着重在利润管理和退出通道的建立上；对涉及重要国计民生的保障性企业，监管和考核的重点在于资产安全和完成国家重点项目情况上，等等。分类监管更符合国有企业的实际，监管既不缺位，又不干预企业的自主经营。
第四，“三三制”是国资监管的重要手段
十六大以来，为了促进国有资产的高效监管，国务院国资委提出了“三三制”原则，内容主要是：中央企业主业管理一般不超过三个，企业管理层级不超过三级。国有资产不同于其他趋利性资产，在保值增值的同时还有其社会功能。中央企业需要通过做强主业提高企业的竞争力，从而提高资产的质量，为国家战略服务。管理不超过三级，在防止国资监管失控的同时要求企业提高效率。一些集团公司的具体经营活动都沉在三、四级子企业中，一方面导致集团控制力下降，经营风险增加，另一方面容易导致国有资产的流失。“三三制”是加强国资有效监管的重要手段和成功经验。
现行国资监管存在的问题
国资监管体制在十年的实践中不断完善，与国有经济发展的要求还存在着一些很明显的问题。
第一，政企、政资分开还不彻底
长期以来体制形成的路径依赖惯性，中央政府往往把中央企业当作宏观经济工作及社会工作“抓手”，各级政府习惯性地把自身的任务下达给国有企业；国有企业也习惯性地把接受政府的指令当作应尽的义务，不惜成本确保政府完成各项任务。政府需要确保GDP的增长，首先就下令国有企业必须完成指标；政府需要维护社会稳定，首先就要求国有企业必须出资、出力且确保本单位不出问题；等等。从国有企业的角度来说，一旦生产经营或市场出现问题，也习惯性地请求政府通过行政手段给予解决，有的时候和有的地方政府实际上就成了企业产品的推销员。另一方面，在国有企业法人治理结构不完善的情况下，防止“内部人控制”，强行要求国资监管机构责任向企业内部管理延伸，国资委在“管资产”的同时，还不得不管企业安全生产和工资总额控制等企业的内部事务。由此便难以真正实现政资、政企分开。
第二，国资监管强企业弱资本
国有企业改革是一个渐进的过程，在国有企业股份制改造不彻底，国有企业法人治理结构不完善的情况下，形成了以管企业为主的国有资产监管体制，国资监管也必然地在企业集团层面表现为资产监管，企业集团资本监管在下级企业中也表现为资产监管。这就不可避免地出现了国资委和所监管企业存在一定的政企不分和政资不分的情况。国资监管对国有企业生产经营事务管理过多，国有资本的流动性相对来说自然也比较差，资本收益没有得到应有的重视。随着市场经济体制的完善和现代企业制度的建立，继续强化企业监管已经不能适应国家经济发展和市场经济体制的要求了，完善国资监管的体制，创新适应形势要求的国资监管手段和方法势在必行。
第三，监管不到位、多头管理现象犹在《中华人民共和国企业国有资产法》规定：国有资产属于国家所有即全民所有。国务院和地方人民政府依照法律、行政法规的规定，分别代表国家对国家出资企业履行出资人职责，享有出资人权益。这些法律规定并没有真正落到实处，目前，很多国有企业都没有纳入国资委监管范围。据统计，中央层面经营性国有资产的80%仍然处于各部门监管状态。各地方国资监管范围不一，有些省市实现了全口径，有些随着国有企业改制，国资监管失去了对象，而新增的国有资本往往又转到职能部门下进行监管。银行、保险公司等金融企业并非纳入国资委监管，有的政府职能部委依然存在其所属的企业。由于政企不分、政资不分的问题还没完全解决，企业内部事务多头管理等现象仍然突出。
第四，国有经济布局需要进一步调整
十六大以来国有经济布局调整取得了相当大的成绩，但是，国有资产分布范围过宽、企业同质化、地区经济结构趋同的现象仍然突出。产业集中度过低、市场无序竞争严重，科技创新动力不足，在一些重点领域国民经济被外资控制的局面没有彻底改观。国有企业历史包袱和社会包袱还相当沉重，退出机制还不顺畅。国有企业在国内市场出现了严重的产能过剩，在国外市场竞相恶性竞争，这些问题和现象，一方面反映出国有资本布局不合理，同时也严重制约了国有资本的效率。充分发挥国有经济的活力、控制力和影响力，国有资本就必须进一步向公益性领域、保障性领域、战略性竞争行业等重点行业、产业及产业链的关键环节集中。
创新监管手段完善管理体制
贯彻党的十八届三中全会决定关于“完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管”的要求，既提出了国资监管的手段创新，又明确了国资监管体制改革的方向。
第一，以管资本为主辅之管人与事
在市场配置资源起决定性作用的新形势下，完善国资监管体制首先要解决的就是既往弱资本强资产的问题，以增强国有资本的活力、控制力和影响力。“管资本”就是要突出以资本为对象，以资本为纽带，以资本功能为中心，对投资的企业承担股东的责任。资本投资形成企业法人财产，资本与资产的内在关系决定国资监管机构在以管资本为主享有股东权益的同时，也不可能完全不承担相应的管人与事的责任。国资监管应当依照公司法、国资法等法律的规定，对规范的董事会授予出资人在重大决策、高级管理人员任免、经营业绩考核、薪酬管理、激励约束等方面的权利。所谓“管人”主要是管董事的遴选和董事会的建设。加强国有资产管理，国资委必须创新履行职责的方式和制度，引导企业投入国家急需的战略性新兴产业，引导企业转型升级、抢占经济发展的制高点，引导企业向价值链高端发展；同时，还必须要防止弱化出资人代表的职能，防止重要行业、重要企业、重要环节国有资本控制力的下降，防止削弱国有经济的带动力和影响力。所谓“管事”，其重点在于管国有资本的规划，管国有资本的功能的放大等等。在保证国有资本活力的同时监管不能缺位，在集团层通过授权，加强资本管控和运营功能，中间层主要加强资产经营功能，生产层加强执行生产经营功能。
第二，以资本运作为主调整国有经济布局
以管资本为主加强国有资产监管需要建立具有不同功能的国有资本投资运营主体，重塑有效的企业运营架构，提高资源配置效率，促进国有经济乃至我国国民经济发展转型升级。国资委要从国民经济和社会发展的需要出发，统一制定重点行业、关键领域的战略构想和资源整合方案，推动国有资本向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，优化企业内部资源配置。从我国经济对世界经济发展的贡献和我国经济自身可持续健康发展的实际出发，贯彻党的十八届三中全会决定精神，完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，需要通过资本运作的手段，培育一批拥有自主知识产权和知名品牌，技术先进、结构合理、机制灵活、具有较强国际竞争力的大公司、大企业集团；组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司；国有资本投资运营要服务于国家战略目标，更多投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，重点提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全。
第三，以资产资本化为重点发展混合所有制经济
党的十八届三中全会要求：“推进产权多元化，使尽可能多的国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济。”推动国有企业整体上市，也是实现产权多元化和国有资产资本化的一种途径。但是，也必须注意到：股权过于分散就有可能产生在二级市场上被恶意收购的问题；股权过于集中“一股独大”问题依旧，则国企治理结构不能得到改观，又无力驱动资本效率。引入战略合作伙伴，变国有企业为股份公司，这是实现产权多元化的另一个路径。引进战略合作伙伴必须注意对象的选择，合作方只是注重短期经济利益，则可能在股权溢价后就退出，导致公司股权频繁变动，国有资本则可能沦为了其他资本赚钱的工具。还必须研究合作方的数量比例问题：合作方较少决策快速，民主制衡或许会弱；合作方过多则加大了决策的难度，有可能错失市场良机。在上世纪九十年代国企改革就探索过职工持股和管理层收购办法，由此国有资产流失也遭到社会的诟病。在“以管资本为主”完善国资监管体制需要汲取既往的教训，规范的职工持股和管理层收购行为，可以作为国有资本退出通道的选项进行试点。
第四，重视功能监管确保国有资本安全
“以管资本为主”的国资监管体制必须重视国有资本功能监管。流动和逐利是资本固有的特性。资本市场的不确定性，加之资本市场的不成熟和监管的失效，国有资产在形态转换的过程中流失的可能性增大，所以，在国有资本市场流通、股权多元化经营、退出清算等环节上要加强监督以确保国有资本的安全性和盈利水平。国有资本固然也要逐利，但是，更表现为公益功能、保障功能、战略行业国家竞争力培养功能等等。国有资本如果与其他资本一样单纯追求即期利润，必然会削弱相关的主业，削弱长期竞争力的培养，进一步激化资本与劳动的矛盾，加剧我国目前较普遍的企业同质化和国内外低端市场的竞争，影响我国超越式战略的实施。如不加强国有资本多层次上的强功能性监管，则不可避免地产生上述问题。要在宏观层次上加强国有资本的安全、全行业的战略规划及实施的效果监管；企业集团层面上则可以通过授权加强资本管控和运作监管；集团中间层面上加强资产经营功能监管；基础层面上加强工作效率和服务质量监管。实行资本功能的全方位监管，才能在确保实现国有资本功能的基础上，提高资本使用效率，实现国有资产保值增值。
总之，贯彻党的十八届三中全会决议关于完善国资管理体制、加强国资监管的精神，既要坚持党的十六大以来国资、国企改革成功的基本经验，又要吸取教训改革创新。站在新的历史起点上适应全面改革的新形势，从以管资产、管企业为主转变为以管资本为主，这既是国资监管方式的改革，也是国资监管水平的提升。深化国资、国企改革，既要勇于创新又要注意节奏，必须谋定而后动，任何鲁莽盲动都可能造成难以挽回的损失。完善国资管理体制不可以虚化国资委的作用，以管资本为主的目的也不是弱化国有资产监管。坚持成功经验勇于探索创新，一定能走出一条中国特色社会主义国资监管的成功道路。
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